農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中的政府失靈分析

摘 要：在中國當(dāng)前的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中，政府充當(dāng)了一個積極的角色，由于二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的制約以及現(xiàn)行農(nóng)業(yè)政策安排的偏頗，政府失靈嚴(yán)重的影響著當(dāng)前的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。如何有效的防范政府失靈，成為當(dāng)前農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的一個重大課題。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)；調(diào)整；政府失靈

中圖分類號：F322文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1673-291X（2008）19-0057-02

從過去政府對農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的政府干預(yù)實(shí)踐來看，政府失靈普遍存在，嚴(yán)重地影響了農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的深化。如何有效的防范政府失靈，成為當(dāng)前農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的一個重大課題。

一、政府失靈

與發(fā)達(dá)國家相比，發(fā)展中國家的政府在經(jīng)濟(jì)生活中承擔(dān)了更多的責(zé)任，擁有更多的權(quán)力，因而政府失靈更為普遍。保羅·薩繆爾森指出：“當(dāng)政府政策或集體行動所采取的手段不能改善經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的效率或（導(dǎo)致）道德上可接受的收入分配時，政府失靈便產(chǎn)生了。”[1]

公共選擇學(xué)派理論認(rèn)為，政府活動的結(jié)果未必能矯正市場失靈，政府活動本身也許就有問題，甚至造成更大的資源浪費(fèi)。造成政府失靈的主要原因一是政府決策的無效率，由于政府及其官員在政府管理過程中同樣是“經(jīng)濟(jì)人”，政府行為并非永遠(yuǎn)代表公共利益，政府的行為目標(biāo)與社會公共利益之間是有差異的。二是政府機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)的無效率，由于缺乏競爭導(dǎo)致低效率，政府官員缺乏追求利潤的動機(jī)，對官員有效監(jiān)督的缺乏。低效率是政府機(jī)構(gòu)內(nèi)生的，提高政府效率存在著內(nèi)存的障礙。政策決策方式的民主程序本身也制約了政府機(jī)構(gòu)效率的提高。三是政府干預(yù)的無效率。為了確保正常而順暢的社會經(jīng)濟(jì)秩序，政府必須制定和實(shí)施一些法律法規(guī)。

二、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中政府失靈分析

（一）傳統(tǒng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的存在導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整緩慢與升級換代滯后

傳統(tǒng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)是中國當(dāng)前農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的緩慢及政府失靈的癥結(jié)所在。

1.二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的直接后果是造成了農(nóng)民的普遍貧困和城市化水平的嚴(yán)重滯后，使得農(nóng)產(chǎn)品市場難以擴(kuò)張，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)難以持續(xù)增長，農(nóng)民收入的增加受到嚴(yán)重影響。二元結(jié)構(gòu)還使城鄉(xiāng)居民收入水平與消費(fèi)水平的差距不斷拉大，農(nóng)村消費(fèi)品市場與城市消費(fèi)品的等級也在不斷拉大。根據(jù)國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)，2008年第一季度中國城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為4 386元，農(nóng)村居民人均收入1 494元，可見城鄉(xiāng)居民收入比率為2.94 [2]，如果加上城市居民所享有的實(shí)物性福利，目前中國城鄉(xiāng)居民實(shí)際收入的比率在4左右。在目前城鎮(zhèn)市場已趨于飽和的情況下，中高檔消費(fèi)品無法向缺乏有效需求的農(nóng)村市場轉(zhuǎn)移，使農(nóng)村的相當(dāng)一部分潛在需求無法轉(zhuǎn)為現(xiàn)實(shí)需求。

2.傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，在城鄉(xiāng)之間筑起了一道道資金、市場、技術(shù)、勞動力等壁壘，阻礙了生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間的交流，不僅農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的進(jìn)程因此而遇到阻力，而且鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的產(chǎn)業(yè)升級和資產(chǎn)重組以及物流業(yè)的發(fā)展都會因城鄉(xiāng)分割、工農(nóng)分割現(xiàn)象的繼續(xù)存在而受到制約。目前中國整個國民經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與就業(yè)結(jié)構(gòu)是嚴(yán)重滯后的，工業(yè)部門吸納勞動力能力不足，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級緩慢，再加上城市服務(wù)功能的相對不足，導(dǎo)致了工業(yè)化—農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移—城市化—產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級之間的良性循環(huán)格局未能真正形成。

3.二元經(jīng)濟(jì)體制下不平等的工農(nóng)產(chǎn)品交換政策使農(nóng)業(yè)剩余被剝奪，削弱了農(nóng)村農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的能力。建國后，為了加速工業(yè)化的進(jìn)程，國家建立起了一種強(qiáng)有力的高度集權(quán)的計劃經(jīng)濟(jì)體制，使國家擁有最高、最大的權(quán)力來集中全國的人力、物力、財力用于社會主義工業(yè)化建設(shè)。實(shí)施的手段之一則是對價格政策的有效運(yùn)用，即在價格政策上采取了工業(yè)產(chǎn)品特別是輕工業(yè)產(chǎn)品的價格高于其價值的背離，而農(nóng)產(chǎn)品價格則是采取低于其價值的背離，工農(nóng)產(chǎn)品價格各自從反向背離其價值的結(jié)果，形成工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價格剪刀差，利用這種剪刀差而在交換的過程中無形地把農(nóng)民的部分勞動成果平調(diào)到國庫，從而為加速推進(jìn)中國社會主義工業(yè)化建設(shè)的進(jìn)程而提供了大量的資金積累。據(jù)統(tǒng)計，從1979—1994年間，政府通過剪刀差隱蔽地從農(nóng)民手中累計獲取了約15 000億元，每年“剪刀差”的絕對值都在1 000億元以上，是改革以前的5.3倍[3]。農(nóng)業(yè)剩余大量流失，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)資本積累匱乏，嚴(yán)重削弱了農(nóng)民調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的能力。

（二）現(xiàn)行農(nóng)業(yè)政策提高了農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的成本

1.農(nóng)業(yè)政策“越位”和“缺位”并存。越位，就是走出了市場經(jīng)濟(jì)條件下政策應(yīng)發(fā)揮作用的范圍。缺位，是指需政策調(diào)控的領(lǐng)域，卻沒有政策手段可利用，出現(xiàn)政策“真空”。如：農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的主體是農(nóng)民，雙層經(jīng)營體制賦予農(nóng)民極大的生產(chǎn)自主權(quán)，而一些地方政府在調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)工作中，無視市場的資源配置作用，直接干預(yù)農(nóng)業(yè)經(jīng)營性、競爭性領(lǐng)域。出臺文件強(qiáng)化種什么、種多少、種在何處，有的還規(guī)定了產(chǎn)量指標(biāo)。若市場行情變化，農(nóng)產(chǎn)品積壓，政府卻無動于衷，農(nóng)民遭受了損失，引起農(nóng)民的強(qiáng)烈不滿。對于農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中農(nóng)民做不了或做不好的事，如提供市場信息、建設(shè)農(nóng)產(chǎn)品市場體系、提供市場公平交易規(guī)則等，仍然沒有做好。這種“越位”和“缺位”妨礙了市場機(jī)制的正常運(yùn)作，造成資源配置的低效率，妨礙了農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的順利進(jìn)行。

2.農(nóng)業(yè)政策執(zhí)行難。受政府財力不濟(jì)，涉農(nóng)部門政企不分，政策“一刀切”等因素的影響，就是好的農(nóng)業(yè)政策，不是實(shí)施不了就是實(shí)施不好，甚至淪落為流于形式的下場，產(chǎn)生“政策好、落實(shí)難”的怪現(xiàn)象。支持貿(mào)工農(nóng)一體化經(jīng)營政策，因既無貸款、又無資金而落實(shí)較差；穩(wěn)定農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣政策、耕地保護(hù)政策、化肥流通體制和價格政策、農(nóng)業(yè)資金投入政策、控減農(nóng)民負(fù)擔(dān)政策、糧食保護(hù)價收購政策等都落實(shí)較差。

3.涉農(nóng)領(lǐng)域的行政壟斷

在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理體制中，能夠產(chǎn)生效益的涉農(nóng)領(lǐng)域，如加工、流通、金融、保險等全是外部壟斷，形成部門分割、行業(yè)壟斷的缺陷，使農(nóng)業(yè)資源不能有效配置，無形中加大了農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的成本。這些壟斷大都是行政壟斷。比如，從去年年底開始，國內(nèi)市場上的化肥價格一路上漲，2008年4月22日《南方農(nóng)村報》報道，部分上年度以270美元～300美元/噸進(jìn)口的鉀肥現(xiàn)在市場價竟達(dá)4 600元/噸，農(nóng)民難以承受，盡管擁有鉀肥進(jìn)口權(quán)國內(nèi)廠商的有十家，然而在與加拿大、俄羅斯的鉀肥生產(chǎn)商進(jìn)行統(tǒng)一談判時，但主談的企業(yè)是中化和中農(nóng)，而且到今天為止，進(jìn)口鉀肥仍然全部都被中化和中農(nóng)把持，剩余八家企業(yè)只能從中化和中農(nóng)手中再購買[4]。

（三）農(nóng)業(yè)保護(hù)和支持水平過低

隨著中國加入WTO，中國農(nóng)業(yè)的市場競爭不再僅僅發(fā)生在小農(nóng)戶之間，而是擴(kuò)展到與國外規(guī)?；r(nóng)場、跨國公司、農(nóng)業(yè)綜合企業(yè)等強(qiáng)大對手的競爭。

WTO的《農(nóng)業(yè)協(xié)議》對農(nóng)業(yè)政策分為農(nóng)業(yè)支持政策和農(nóng)業(yè)保護(hù)政策兩大類，農(nóng)業(yè)保護(hù)是指政府對國內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與貿(mào)易采取的財政補(bǔ)貼、價格干預(yù)、關(guān)稅與非關(guān)稅壁壘等措施達(dá)到刺激國內(nèi)糧食等農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)、向農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移收入的目的，其結(jié)果替代和扭曲了市場機(jī)制，稱作“黃色政策”。農(nóng)業(yè)支持是指在國內(nèi)生產(chǎn)和流通領(lǐng)域采取一系列直接或間接措施支持本國農(nóng)業(yè)發(fā)展，提高農(nóng)產(chǎn)品競爭力，促進(jìn)農(nóng)民增收，使之能夠與其他產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，在不扭曲市場機(jī)制的條件下促進(jìn)農(nóng)業(yè)的持續(xù)發(fā)展，稱作“綠箱政策”。

與成熟的市場經(jīng)濟(jì)國家相比，中國農(nóng)業(yè)支持保護(hù)水平還很低，支持保護(hù)機(jī)制還很不完善。一是農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持總量偏低。二是支持結(jié)構(gòu)不合理。存在“四多四少”的現(xiàn)象：即“人頭”經(jīng)費(fèi)多，建設(shè)性支出少；全社會普遍受益的投資多，農(nóng)業(yè)直接受益的投資少；一般的生產(chǎn)性投入多，農(nóng)業(yè)科研和農(nóng)村社會發(fā)展投入少；直接投資多，貼息、直接收入補(bǔ)貼、補(bǔ)助等引導(dǎo)性投資少。三是補(bǔ)貼重點(diǎn)不突出。一般以間接補(bǔ)貼為主，直接補(bǔ)貼很少，而且重點(diǎn)使用在流通環(huán)節(jié)，透明度也不高。四是還沒有形成一個完善的農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策體系。

三、政府失靈矯正

首先要改革和弱化二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。這就要求政府統(tǒng)籌工業(yè)與農(nóng)業(yè)的發(fā)展，從產(chǎn)業(yè)、財稅、金融、技術(shù)及市場服務(wù)等方面，引導(dǎo)和鼓勵有關(guān)工業(yè)企業(yè)通過適當(dāng)方式反哺農(nóng)業(yè)，進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，促使傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)逐步向市場農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變。

政府必須按照市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，加快培育城鄉(xiāng)一體化的商品市場和要素市場，注意改變目前在生產(chǎn)要素的配置和使用上過多向城鎮(zhèn)傾斜的政策，充分發(fā)揮城鎮(zhèn)的集聚和輻射功能，引導(dǎo)土地、資本、勞動力、技術(shù)等生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間合理流動和布局，創(chuàng)造城鄉(xiāng)各類經(jīng)濟(jì)主體平等使用生產(chǎn)要素的環(huán)境，提高農(nóng)產(chǎn)品商品化和農(nóng)業(yè)市場化程度，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。

其次，改革現(xiàn)行農(nóng)村管理體制，規(guī)范政府行為。在農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中，應(yīng)嚴(yán)格劃定政府活動的范圍，使政府只能采取合理和適度的方式來干預(yù)調(diào)節(jié)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)。在市場機(jī)制條件下，政府應(yīng)遵循市場通行的利益原則，利用政權(quán)和所有權(quán)所派生的各種手段，采取以經(jīng)濟(jì)利益機(jī)制為主的間接管理。打破涉農(nóng)領(lǐng)域的行政壟斷，鼓勵農(nóng)業(yè)組織制度創(chuàng)新，借鑒農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗，改革現(xiàn)行農(nóng)村管理體制，加快培育農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織，從而降低農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的成本。

參考文獻(xiàn)：

[1] [美]保羅·薩繆爾森，威廉·諾得豪斯.經(jīng)濟(jì)學(xué):下[M].北京:中國發(fā)展出版社，1992:1189.

[2] 國家統(tǒng)計局.一季度全國城鎮(zhèn)居民人均可支配收入實(shí)際增長3.4%[EB/OL].http://www.stats.gov.cn/was40/gjtjj_detail.jsp?channelid

=75004record=69.

[3] 武力.1949—1978年中國“剪刀差”差額辨正[J].中國經(jīng)濟(jì)史研究，2001，（4）.

[4] 為農(nóng)資漲價埋單，每戶多掏600元[N].南方農(nóng)村報:農(nóng)化版，2008-04-22.

Analysis on Governmental Malfunction in the Adjustment of Agricultural Structure

HUANG Yong-hong

（Department of Social Science， Guangxi University of Thecnology， Liuzhou 545006， China）

Abstract: Government plays an important role in the adjustment of agricultural structure in China currently. Due to the dual structures

of economic and the inappropriateness of the current agriculture policies，It becomes an important task that how to effectively avoid governmental malfunction which is largely in existence and seriously affects the deepening of the adjustment of agricultural structure.

Key words： agricultural structure；adjustment；governmental malfunction

[責(zé)任編輯 吳高君]