分稅制的劃分原則及其利弊研究

摘 要：中國的稅制體系落后于法治國家建設(shè)的需要。現(xiàn)行稅權(quán)配置中存在相應(yīng)的問題，在稅賦的征收、管理和分配等方面存在混亂和不合理狀況?？剂慷愔频睦?，中國應(yīng)該改革現(xiàn)行的制度，建立更適合法治國家的稅制體系。納稅與用稅權(quán)是對應(yīng)的，只有完全規(guī)范管理、法制化管理用稅權(quán)才有更完善的法制國家存在。

關(guān)鍵詞：分稅制；利弊；法治原則

中圖分類號(hào)：F810.422文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1673-291X（2008）19-0016-02

中國《憲法》中沒有明確提出“稅權(quán)”概念，但在七屆全國人大第四次會(huì)議通過的《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展十年規(guī)劃和第八個(gè)五年計(jì)劃綱要》中，第一次提出：“統(tǒng)一稅政，集中稅權(quán)，公平稅負(fù)”。近年來，很多學(xué)者探討稅權(quán)配置狀況時(shí)認(rèn)為，中國稅權(quán)模式以集權(quán)為主，中央幾乎壟斷了全部稅收立法權(quán)和稅法規(guī)則的解釋權(quán)；中央與地方稅權(quán)劃分不明確；國際上國家之間稅權(quán)競爭激烈。稅權(quán)研究從經(jīng)濟(jì)學(xué)到經(jīng)濟(jì)法學(xué)，再逐漸納入了憲法、行政法、國際法研究的視野，說明稅權(quán)研究的范圍、邏輯進(jìn)路和應(yīng)然的稅制結(jié)構(gòu)，已經(jīng)發(fā)生和正在發(fā)生著深刻的變化，現(xiàn)實(shí)要求我們進(jìn)一步探討“稅權(quán)思想”，改革完善稅法規(guī)則、規(guī)范配置中央和地方政府之間的稅收利益。從稅收立法權(quán)、征稅權(quán)、用稅權(quán)和用稅監(jiān)督權(quán)的視角；或者從主權(quán)國家之間的利益分配和國家與居民、國家與國家、國家內(nèi)權(quán)力機(jī)構(gòu)之間和諧均衡地配置稅權(quán)的角度研究稅權(quán)。

一、現(xiàn)行稅權(quán)配置中存在的問題

第一，國家的現(xiàn)有稅權(quán)法律制度不完全符合科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下的法制觀念。

第二，稅權(quán)法律制度中存在的問題。加入WTO后，世界經(jīng)濟(jì)加速一體化，中國需要及時(shí)與相關(guān)國家共同協(xié)調(diào)、制定能夠促進(jìn)各國經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的稅權(quán)分割規(guī)則；國家與居民（公民）之間財(cái)產(chǎn)權(quán)益通過稅的分割還不穩(wěn)定和成熟，非稅調(diào)節(jié)國家和居民之間的財(cái)產(chǎn)利益極大地阻礙國家建設(shè)憲政化、法治化。中央和地方的稅收立法權(quán)劃分不科學(xué)和中央地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度不規(guī)范，地方財(cái)政收入混亂而不穩(wěn)定。稅收立法權(quán)的過度集中，一是影響了地方政府開辟稅源，組織財(cái)政收入的積極性，也制約了地方稅制結(jié)構(gòu)的靈活性和多樣性，造成各地區(qū)間的苦樂不均。二是地方無稅權(quán)有事權(quán)，只能越權(quán)收錢，動(dòng)用行政手段，以收費(fèi)的形式來集中收入，擾亂了分配秩序。進(jìn)而也弱化了經(jīng)濟(jì)管理中的法制約束及稅法統(tǒng)一，嚴(yán)重影響國家的宏觀調(diào)控措施的效果。三是一些地方政府對國稅的征收、入庫進(jìn)行不正當(dāng)干預(yù)，國稅、地稅“混級(jí)混庫”事件也由此而生。部分執(zhí)法單位的經(jīng)費(fèi)撥付還跟罰款收入掛鉤。罰款多，則經(jīng)費(fèi)提成高，罰款少，則經(jīng)費(fèi)提成少，必然促使行政執(zhí)法權(quán)力異化為為本部門經(jīng)濟(jì)利益服務(wù)。財(cái)政預(yù)算和決算制度漏洞多，現(xiàn)在的基本規(guī)定是預(yù)算沒有用完，就收回財(cái)政，促使弄到錢的部門不用白不用，先千方百計(jì)把錢用了，用于購置豪華車輛、辦公用品等，審計(jì)、決算制度不配套，造成巨大的財(cái)力浪費(fèi)和社會(huì)不公。

在稅收征管方面，分別設(shè)立的國稅、地稅機(jī)構(gòu)運(yùn)行中也出現(xiàn)了一些問題:一是機(jī)構(gòu)重復(fù)設(shè)置，加大了征稅成本；二是同一稅源兩家管理，也給納稅人帶來不便；三是地稅工作受制于地方政府，稅收政策受到干擾；四是地方稅管理力量薄弱、管理制度不健全。

財(cái)權(quán)事權(quán)不對應(yīng)，相互交錯(cuò)，劃分不清，有的屬于中央政府的事卻由地方出錢（如教育），于是地方開征“附加費(fèi)”。地方財(cái)政困難，機(jī)構(gòu)臃腫、財(cái)政供給的人員過多、財(cái)政監(jiān)督不力，財(cái)源萎縮，財(cái)政收入增長乏力。不符合中國各地復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)情況和千差萬別的稅源狀況，也不利于地方政府利用稅收杠桿調(diào)控經(jīng)濟(jì)運(yùn)行；地方稅稅種劃分不科學(xué)。地方各級(jí)政府以各種行政性收費(fèi)方式參與社會(huì)收入分配，無論是收費(fèi)種類，還是收費(fèi)數(shù)額，都已經(jīng)超出了地方稅收入規(guī)模。縣鄉(xiāng)財(cái)政收入缺口加大；支出不斷增加，特別是硬性支出增加，例如教育支出、公共設(shè)施建設(shè)支出、扶貧濟(jì)困的補(bǔ)助支出、干部管理工作中的差旅費(fèi)支出等；而問題嚴(yán)重的是，收入增長緩慢，稅費(fèi)收入萎縮，縣鄉(xiāng)財(cái)政在多重壓力下已經(jīng)捉襟見肘，地區(qū)差距日益擴(kuò)大。

第三，分稅制要求稅權(quán)法律制度相關(guān)法律條文具體體現(xiàn)。包括：稅權(quán)法律的基本內(nèi)涵。稅權(quán)的國際競爭，人員、貿(mào)易、資本等逐漸國際化，及時(shí)地調(diào)整稅收政策，與相關(guān)國家談判，爭取稅收利益，制定并完善能夠保護(hù)并促進(jìn)中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展稅權(quán)規(guī)則。從憲政建設(shè)的高度來研究和思考稅權(quán)。稅是國家與公民（居民）財(cái)產(chǎn)劃分的主要分界線，稅是公民（居民）對國家負(fù)擔(dān)的主要義務(wù)，也是國家能夠和可以要求公民（居民）承擔(dān)的主要財(cái)產(chǎn)義務(wù)，其他財(cái)產(chǎn)義務(wù)都應(yīng)該通過嚴(yán)格的檢視并嚴(yán)格規(guī)范其運(yùn)行，稅的征納、使用更應(yīng)該審慎而規(guī)范，它需要不斷完善的法治環(huán)境和法治程序來制約和規(guī)制；根據(jù)權(quán)利和義務(wù)對等化原則來分配稅權(quán)。即地方政權(quán)機(jī)構(gòu)沒有拒絕接受國家稅權(quán)配置的權(quán)力和理由，同樣要給予地方權(quán)力機(jī)構(gòu)和政府行使稅權(quán)給予相應(yīng)的支持。具體劃分中央與地方的征稅權(quán)限、收費(fèi)收入界限和支出責(zé)任范圍。根據(jù)地方政府的服務(wù)范圍和服務(wù)責(zé)任，適當(dāng)?shù)貏澐值胤秸亩惢蛸M(fèi)的收取權(quán)。

現(xiàn)行稅制中按企業(yè)的隸屬關(guān)系劃分企業(yè)所得稅，即中央企業(yè)向中央政府交納企業(yè)所得稅，地方企業(yè)向地方政府交納企業(yè)所得稅。分稅制的激勵(lì)功能是多方面的，主要有：第一，從動(dòng)態(tài)上看，這種安排，客觀上鼓勵(lì)地方保護(hù)行為，尤其是一些地方政府通過行政手段強(qiáng)行推銷本地企業(yè)產(chǎn)品、排斥外來企業(yè)產(chǎn)品的行為傾向，甚至導(dǎo)致一些行業(yè)中中央屬企業(yè)在一些地區(qū)面臨不利的競爭局面，全國市場一體化進(jìn)程遇到妨礙。它有礙中國市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。第二，同樣，隸屬與中央的企業(yè)的所有稅收由中央收取，也造成地方財(cái)政稅收的不公平和緊張。隸屬與中央的企業(yè)，總是或者主要是在地方運(yùn)行，哪怕是污染，也是具體的地方承擔(dān)，具體地方應(yīng)該有部分權(quán)利享受相應(yīng)的稅收。況且，由于中國的特殊國情決定了中央企業(yè)的歸屬主要有中央決定，部分地方、特別是貧窮的山區(qū)縣城等地方幾乎沒有什么企業(yè)，農(nóng)業(yè)地方?jīng)]有工業(yè)，沒有企業(yè)，又不征收農(nóng)業(yè)稅，導(dǎo)致貧困的農(nóng)業(yè)地區(qū)稅收收入很低。而富裕的地區(qū)或者是地理優(yōu)勢比較明顯的地方的稅收收入增加明顯。這種格局有進(jìn)一步升級(jí)的跡象，造成窮者更窮，富者更富的局面。實(shí)際情況怎么樣？具體數(shù)據(jù)支持呢？第三，分稅制是需要部分分權(quán)制度的背景支持的。沒有適當(dāng)?shù)?、法定的中央和地方的?quán)力劃分界限，則無法形成有效的預(yù)期激發(fā)二者行政的積極性。中國傳統(tǒng)是集權(quán)制國家，但集權(quán)中還是有分權(quán)，各個(gè)地方政府有明確的權(quán)力行使領(lǐng)域，但是，這種比較穩(wěn)定的地方權(quán)力行使領(lǐng)域似乎在目前的中國沒有出現(xiàn)。中央和地方分權(quán)不落實(shí)，又處于改革發(fā)展的過程中，則形成上下不斷博弈的過程。上面不斷地收權(quán)、放權(quán)，下面不斷地要權(quán)，另想突破限制的思路，不斷地破壞規(guī)則。

地方權(quán)力如果法定地、規(guī)則地放給地方行使，則需要地方有法定、權(quán)威、規(guī)范的監(jiān)督機(jī)關(guān)，否則，給予地方獨(dú)立享有某些權(quán)力，而這些權(quán)力的本地配套的監(jiān)督機(jī)構(gòu)、機(jī)制缺失，則缺乏制約的權(quán)力將形成壟斷、獨(dú)享，難免不走向?qū)?。?dǎo)致的后果會(huì)是更加嚴(yán)重的。

分稅制對集權(quán)國家的不利作用是非常明顯的。第一，如果實(shí)行比較完全的集權(quán)制度，其不利效果也是明顯的。中國是一個(gè)中央集權(quán)制國家，政治上要求統(tǒng)一和穩(wěn)定，這就決定了我們不能按西方一些聯(lián)邦制國家一樣實(shí)行地方分權(quán)制。另外，中國又是一個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡的大國，各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、自然條件、人文地理狀況不一樣，甚至差距很大，這就決定了我們國家不能像日本、法國、新加坡等國一樣實(shí)行稅權(quán)集中在中央的中央集權(quán)型制度。如果實(shí)行完全的集權(quán)制度國家，首先表現(xiàn)在幾乎無法制定適合全國各個(gè)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)規(guī)則，距離遙遠(yuǎn)，經(jīng)過多級(jí)分解后再傳下去的制度規(guī)則會(huì)完全變樣或者時(shí)滯太長，無法比較順利地貫徹和發(fā)生預(yù)期作用。第二，而中國現(xiàn)行分稅制的稅權(quán)劃分不清晰，不符合公共財(cái)政理論的要求。公共財(cái)政學(xué)論認(rèn)為，公共產(chǎn)品具有層次性，按其受益范圍的大小，可以分為全國性公共產(chǎn)品和地方性公共產(chǎn)品。公共產(chǎn)品的提供由中央和地方之間的分工制度確定，是一種經(jīng)濟(jì)機(jī)制設(shè)計(jì)，有必要由中央政府提供全國性的公共產(chǎn)品，地方政府提供地方性公共產(chǎn)品。稅收是公共財(cái)政的主要來源，稅收作為公共產(chǎn)品的價(jià)格，各級(jí)財(cái)政支出所提供的公共產(chǎn)品的范圍大體與本級(jí)政府轄區(qū)界限相一致。所以，中央和地方在公共產(chǎn)品的提供上，應(yīng)具有相對的獨(dú)立性，相應(yīng)地，中央和地方應(yīng)擁有各自的稅權(quán)。只有中央和地方政府擁有各自的稅權(quán)，才能保證各級(jí)政府支出的基本需要，才能有效地提高政府機(jī)構(gòu)的效率。第三，即地方政權(quán)機(jī)構(gòu)沒有拒絕接受國家稅權(quán)配置的權(quán)力和理由，同樣要給予地方權(quán)力機(jī)構(gòu)和政府行使稅權(quán)相應(yīng)的支持。具體劃分中央與地方的征稅權(quán)限、收費(fèi)收入界限和支出責(zé)任范圍。根據(jù)地方政府的服務(wù)范圍和服務(wù)責(zé)任，適當(dāng)?shù)貏澐值胤秸亩惢蛸M(fèi)的收取權(quán)。規(guī)范地方政府的稅費(fèi)收取權(quán)，憲政設(shè)計(jì)中權(quán)力適度劃分，還要求地方政府把這筆錢切實(shí)地用于服務(wù)之中去。

二、實(shí)行分稅制，配置相關(guān)制度

第一，適應(yīng)加入WTO需要，中國跟進(jìn)發(fā)展中國稅權(quán)國際化的相關(guān)規(guī)則。國家是居民（公民）通過納稅而維持公共保護(hù)的機(jī)構(gòu)，沒有國家個(gè)體的私有利益，同時(shí)，公民（居民）怎么承擔(dān)、承擔(dān)多少國家義務(wù)主要通過稅收來體現(xiàn)。稅法規(guī)則的制定、實(shí)施和監(jiān)督體現(xiàn)的是居民（公民）和國家之間的財(cái)產(chǎn)分割規(guī)則。

第二，用科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下的法制觀念去檢測、對照、衡量現(xiàn)有的稅權(quán)方面的法律、法規(guī)制度，稅權(quán)規(guī)則不完善、稅權(quán)規(guī)則之間不和諧之處比較多?？茖W(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下的稅權(quán)規(guī)則應(yīng)該對外維護(hù)國家主權(quán)，對內(nèi)法制化分割國家和居民（公民、法人）之間的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，防止擾民，奪民之利，同時(shí)，積極有效地協(xié)調(diào)促進(jìn)居民（公民、法人）發(fā)展經(jīng)濟(jì)、安定生活的積極性，給居民一個(gè)法定、穩(wěn)定、合理的預(yù)期。憲法、行政法律、法規(guī)、稅權(quán)基本法、單行稅法、刑法、公民財(cái)產(chǎn)記錄基本制度、稅法規(guī)則的解釋和補(bǔ)充制度等需要對稅權(quán)規(guī)則詳細(xì)而具體的規(guī)定。

第三，先進(jìn)的信息系統(tǒng)和征信制度是稅權(quán)分配、行使的基礎(chǔ)。改革和完善權(quán)力機(jī)關(guān)權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，提高稅權(quán)行使效率，監(jiān)督地方稅權(quán)行使。完善司法權(quán)對國家稅權(quán)分配及其使用中的制約，化解矛盾，構(gòu)建和諧社會(huì)。

總之，國家存在是“一個(gè)必要的惡”。納稅與用稅權(quán)是對應(yīng)的，只有完全規(guī)范管理、法制化管理用稅權(quán)才有更完善的法制國家存在。

[責(zé)任編輯 吳高君]