基于當(dāng)前失地農(nóng)民就業(yè)保障體系存在問題的制度經(jīng)濟學(xué)分析

摘 要：失地農(nóng)民作為弱勢群體所面臨的就業(yè)困難，是現(xiàn)階段中國社會主義市場經(jīng)濟建設(shè)與構(gòu)建和諧社會亟待解決的重大問題。從制度經(jīng)濟學(xué)的角度分析，地方政府發(fā)展理念的不科學(xué)、征地安置政策目標(biāo)缺少“可持續(xù)生計”、政府公共服務(wù)行政職能缺位、就業(yè)服務(wù)缺乏針對性等，是失地農(nóng)民的就業(yè)與再就業(yè)工作中存在的主要問題。

關(guān)鍵詞：失地農(nóng)民；就業(yè)保障；制度經(jīng)濟學(xué)；就業(yè)服務(wù)

中圖分類號：F323.80文獻標(biāo)志碼：A文章編號：1673-291X（2008）19-0009-03

失地農(nóng)民是在中國20世紀90年代開始的城市化過程中，失去了土地但仍然保持著農(nóng)民身份，并未轉(zhuǎn)化為完全的城市居民、享受城鎮(zhèn)居民待遇的農(nóng)民[1]。這是中國城市化進程中出現(xiàn)的一個逐步擴大的弱勢群體，也是世界各個國家在社會和經(jīng)濟高速發(fā)展時期走向城市化過程中產(chǎn)生出來的一個弱勢群體。據(jù)國土資源部統(tǒng)計，目前全國失地農(nóng)民總數(shù)至少在4 000萬人以上，而且每年還在以200萬～300萬人的速度遞增。土地對農(nóng)民而言，具有生產(chǎn)資料和社會保障雙重功能，中國城市化進程中產(chǎn)生的失地農(nóng)民問題是關(guān)系到建設(shè)社會主義和諧社會大局的重大問題，認真借鑒拉美國家失地農(nóng)民問題的經(jīng)驗和教訓(xùn)，解決失地農(nóng)民迫切需要解決的生活和工作困難，尤其是解決失地農(nóng)民作為弱勢群體所面臨的就業(yè)困難，是中國政府關(guān)注民生，維護農(nóng)民根本利益的重要內(nèi)容，同時也是中國城鎮(zhèn)化發(fā)展與現(xiàn)代化建設(shè)過程中必須面臨的主要問題。

目前，中國失地農(nóng)民的就業(yè)與再就業(yè)狀況從整體上看不容樂觀。土地被征用后，失地農(nóng)民就業(yè)保障制度及其長效機制的缺失，征地安置政策缺少“可持續(xù)生計”目標(biāo)、政府公共服務(wù)行政職能缺位，政府和企業(yè)的安置能力有限，就業(yè)形勢的整體嚴峻態(tài)勢，部分失地農(nóng)民缺乏正確的擇業(yè)觀，缺乏就業(yè)技能和針對性培訓(xùn)，就業(yè)渠道狹窄等，是失地農(nóng)民的就業(yè)與再就業(yè)工作中存在的主要問題。

一、結(jié)構(gòu)性失業(yè)與就業(yè)成本過高使失地農(nóng)民面臨嚴重的就業(yè)問題

1.失地農(nóng)民因缺乏就業(yè)技能導(dǎo)致結(jié)構(gòu)性失業(yè)嚴重

現(xiàn)階段中國經(jīng)濟發(fā)展需要的技能型、知識型人才緊缺與農(nóng)村勞動力素質(zhì)低下的矛盾，失地農(nóng)民不斷提升的就業(yè)期望值與現(xiàn)實可提供的就業(yè)機會值之間的矛盾越來越突出，增加了失地農(nóng)民就業(yè)的難度。從失地農(nóng)民自身來講，思想觀念沒有根本轉(zhuǎn)變，再就業(yè)意識薄弱、技能低下。一方面，依賴性強，缺乏就業(yè)的積極心態(tài)。由于長期過著自足悠然的農(nóng)耕生活，農(nóng)民失去土地后，其生活習(xí)慣、思想觀念還停留在農(nóng)民原有的層次上，存在著明顯的依賴心理，過多地寄希望于政府和企業(yè)的安置，自主創(chuàng)業(yè)、自謀職業(yè)和通過其他途徑實現(xiàn)就業(yè)的意識較差；另一方面，缺乏就業(yè)技能，在人才競爭中處于劣勢。由于農(nóng)民長期從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動，沒有動力加強其他技能的培養(yǎng)，導(dǎo)致他們在再就業(yè)過程中只能進入勞動密集型行業(yè)工作或自己做些小本生意。此外，大多數(shù)失地農(nóng)民缺乏長遠目光，雖然也利用土地補償金做些小本生意，但多數(shù)不能對這筆資金進行規(guī)劃利用，更多的是傾向于首先改善自己目前的生活條件，如用土地賠償金來購置住房、家電、摩托車等固定資產(chǎn)，使現(xiàn)金資產(chǎn)失去了增值能力。

2.就業(yè)成本過高是導(dǎo)致失地農(nóng)民就業(yè)危機加深的又一重要因素

相對于農(nóng)村外來勞動力，失地農(nóng)民在就業(yè)競爭上要承受高得多的勞動成本。以廈門市為例，僅社會保險基金而言，按廈門市2003年社保年度繳費標(biāo)準(zhǔn)計算，剔除外來員工自愿參加醫(yī)療保險這個因素，用人單位聘用一名本市勞動力，各項社會保險費用按繳費指數(shù)1計算，等于聘用7.2名外來勞動力；按繳費指數(shù)0.6計算，等于聘用4.5名外來勞動力，如果再加上住房公積金，失地農(nóng)民的就業(yè)成本則更高，因而其就業(yè)競爭力就更弱。

3.已就業(yè)的失地農(nóng)民因崗位和收入缺乏穩(wěn)定持久性隱含再次失業(yè)風(fēng)險

已經(jīng)實現(xiàn)就業(yè)的失地農(nóng)民，就業(yè)崗位和收入缺乏穩(wěn)定性和持久性，增收難度加大，隱含著再次失業(yè)的風(fēng)險。一部分失地農(nóng)民在市場引導(dǎo)、政府扶持下實現(xiàn)了就業(yè)，但絕大多數(shù)從事著較為艱苦、簡單的低科技含量和低收入的產(chǎn)業(yè)或行業(yè)勞動，以及日常性質(zhì)的生活服務(wù)業(yè)工作，且大多數(shù)是以非正規(guī)就業(yè)為主。據(jù)調(diào)查，失地農(nóng)民的就業(yè)方式大致有以下幾種：一是進入本地鄉(xiāng)鎮(zhèn)、城鎮(zhèn)企業(yè)務(wù)工或成為征地單位的建筑工人，這是比較正規(guī)的全日制工作，但收入偏低，就業(yè)不穩(wěn)定；二是外出打零工，行蹤不定，收入也極不穩(wěn)定；三是從事個體經(jīng)營，開店經(jīng)商，跑運輸、搞裝潢等；四是自辦實業(yè)當(dāng)老板，成為私營企業(yè)主，但這一比例非常小；五是還有一些成了街頭巷尾無證經(jīng)營的流動小商小販。以上職業(yè)，有的會隨著企業(yè)轉(zhuǎn)制和技術(shù)進步存在著被淘汰的風(fēng)險，有的將隨著城市化進程的加快和城市管理的加強存在著被取締的風(fēng)險，面臨著再次失業(yè)的危險[9]。

4.就業(yè)困難使得失地農(nóng)民面臨就業(yè)危機導(dǎo)致失業(yè)比率偏高

根據(jù)中國網(wǎng)公布的數(shù)字顯示，中國失地農(nóng)民的就業(yè)狀況非常不容樂觀。1998—2003年，杭州市共有征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員15.68萬，其中勞動年齡段(男16～60歲，女16～50歲)人員11.08萬。在勞動年齡段人員中，目前暫時無業(yè)和處于失業(yè)狀態(tài)的有5.76萬，約占52％；截至2003年年底，四川全省共有134.12萬征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員，處于勞動年齡段內(nèi)的有88.08萬，其中征地后一直未就業(yè)的有45.64萬，占征地農(nóng)轉(zhuǎn)非勞動力人數(shù)的51.8％；國家統(tǒng)計局農(nóng)調(diào)總隊的一項全國性調(diào)查結(jié)果顯示，天津市有54％的失地農(nóng)民表示就業(yè)是最急需政府幫助解決的問題，河北遷安、高碑店市的失地農(nóng)民有80％以上反映就業(yè)困難，山西省有55.6％失地農(nóng)戶迫切希望得到就業(yè)機會；南京市江寧區(qū)方山片區(qū)被調(diào)查的失地農(nóng)民中，有53.9％的人處于自謀職業(yè)狀態(tài)。從以上數(shù)字可以看出，無論是東部沿海經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，還是中西部經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，失地后應(yīng)就業(yè)而未能就業(yè)的人數(shù)均超過半數(shù)?？梢?，失地農(nóng)民就業(yè)難的問題在中國不僅是個普遍問題，而且是個較為嚴重的問題，并且已由一個局部問題演化為一個社會問題，而且大有愈演愈烈之勢[10]。

二、現(xiàn)行征地安置政策和貨幣安置方式難以實現(xiàn)失地農(nóng)民就業(yè)和可持續(xù)生計

1.普遍缺乏效用的現(xiàn)行征地安置政策難以預(yù)防大量失地農(nóng)民的貧困

中國現(xiàn)行征地安置政策基本上是一種純粹的經(jīng)濟補償辦法，即國家按照被征收土地的原用途給農(nóng)民予以直接的經(jīng)濟賠償，如土地補償費是對農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)的財產(chǎn)補償，安置補助費是補償農(nóng)業(yè)從業(yè)人員因征地而就業(yè)不充分或一時不能就業(yè)所承受的損失，等等?？隙ǖ卣f，這種經(jīng)濟補償機制是必要的，目前顯然也發(fā)揮了積極的作用，應(yīng)該堅持下去并逐步得到改進。同時也應(yīng)認識到，現(xiàn)行的經(jīng)濟補償機制是低水平、不全面的，難以完成所有的工作，不足以預(yù)防大量失地農(nóng)民的貧困。各地大量的實證調(diào)查揭示，這種補償在結(jié)果上無法恢復(fù)被征地安置者以前的收入和生活水平。在大多數(shù)情況下，即便及時足額給付了經(jīng)濟補償，失地農(nóng)民在很長時間以后仍會處于貧困狀態(tài)[6]。有研究顯示，根據(jù)現(xiàn)行征地補償安置辦法，一些城市的土地補償和安置補助費僅相當(dāng)于2002年當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民可支配收入的1.5倍。按目前農(nóng)村居民人均生活消費支出計算，只能維持七年左右的生活；按目前城鎮(zhèn)居民人均消費支出計算，僅能維持二年多的生活。如果將土地補償和安置補助費全額直接代農(nóng)民進入社保，每月領(lǐng)到的養(yǎng)老金只相當(dāng)于當(dāng)?shù)亟棘F(xiàn)行最低生活保障費1／3的水平。從社會保障的水平看，根據(jù)南京市政府[2000]86號文件確定的勞力安置補償標(biāo)準(zhǔn)，在不考慮工資、物價上漲等因素的情況下，失地農(nóng)民如果沒有工作，按最高標(biāo)準(zhǔn)4萬元，以南京市最低養(yǎng)老金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)350元分攤使用，只夠維持九年的基本生活。保養(yǎng)人員（女50～65歲、男60～70歲）每人享受一次性1.8萬元的征地補償款，按南京市2002年保養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)220元分攤，只夠六年多一點[7]。

2.失地農(nóng)民大多采用“短視”的貨幣安置方式難以實現(xiàn)就業(yè)和可持續(xù)生計

中國現(xiàn)行的《土地管理法實施條例》規(guī)定了針對失地農(nóng)民的三種安置方式：一是“以土地換就業(yè)”，即由征地單位招工安置；二是把征地補償費付給失地農(nóng)民所在的集體經(jīng)濟組織，由其負責(zé)安置失地農(nóng)民，即就地安置；三是對失地農(nóng)民進行一次性貨幣補償，即“一腳踢”式的貨幣安置。在現(xiàn)實生活中，相當(dāng)一部分失地農(nóng)民有“接受統(tǒng)一安置——下崗失業(yè)”的經(jīng)歷。如北京市豐臺區(qū)盧溝橋鄉(xiāng)太平橋村，1993年土地被征用時，統(tǒng)一招工安置了1 100余人，從目前情況看，除少數(shù)安排在環(huán)衛(wèi)、公交和房管部門外，其他獲得就業(yè)安置的90％現(xiàn)已下崗失業(yè)。與上述兩種方式相比，貨幣安置因其風(fēng)險小、穩(wěn)定性強、見效快而被失地農(nóng)民所接受，且因其操作成本低、周期短而受到了各地政府、企業(yè)乃至集體經(jīng)濟組織的歡迎。所以，當(dāng)前中國絕大部分地方采用貨幣安置的方式。浙江省政府研究室對該省200個失地農(nóng)戶的調(diào)查顯示，失地農(nóng)民中，被招工安置者僅占9.36％，貨幣安置者高達81.02％。然而，貨幣安置卻并非就業(yè)指向性的安排，它能讓失地農(nóng)民得到暫時的喜悅和滿足，也能在短期內(nèi)維持甚至提高生活水準(zhǔn)，卻很難讓失地農(nóng)民成功地實現(xiàn)再就業(yè)。沒有充足、穩(wěn)定的再就業(yè)機會與崗位，失地農(nóng)民家庭根本無法實現(xiàn)可持續(xù)生計[8]。

三、地方政府發(fā)展理念的不科學(xué)和農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度的不完善致使失地農(nóng)民相關(guān)權(quán)益受損

目前，各地政府普遍實行“重經(jīng)濟指標(biāo)、輕社會和諧發(fā)展”，“重結(jié)果考評、輕過程監(jiān)督”，“重領(lǐng)導(dǎo)態(tài)度、輕群眾意見”的考核與評聘制度，導(dǎo)致權(quán)力尋租現(xiàn)象普遍存在。地方政府在追求政績最大化的思想指導(dǎo)下，為了更大地獲取失地農(nóng)民權(quán)益所得與城市土地增值之間的“剪刀差”，完全可能濫用土地征地權(quán)，抽取農(nóng)業(yè)剩余，侵蝕農(nóng)民利益，侵占農(nóng)村集體土地收益，每每發(fā)生地方政府在“以地生財”利益驅(qū)動下的與民爭利的“短視”行為。由此導(dǎo)致了征地補償費用的層層被截留、挪用、擠占，蠶食了失地農(nóng)民的就業(yè)和創(chuàng)業(yè)資金——征地補償金。

而地方政府在失地農(nóng)民就業(yè)與再就業(yè)問題上的職能缺失，未能充分發(fā)揮政府的公共服務(wù)功能，缺乏失地農(nóng)民就業(yè)保障體系可持續(xù)發(fā)展的制度建設(shè)的長效機制，對此問題的認識深度不足、宣傳與服務(wù)不到位，沒有提供更多有針對性的就業(yè)信息、培訓(xùn)和機會，缺少對失地農(nóng)民就業(yè)保障的政策傾斜等，也是造成目前問題的主要原因之一。

農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)不清晰，包括集體土地所有者代表不明確，集體土地產(chǎn)權(quán)主體的權(quán)能不明確，國有土地和集體土地財產(chǎn)權(quán)不平等。《憲法》、《民法通則》、《農(nóng)業(yè)法》等重要法律中都明確規(guī)定，中國農(nóng)村的土地歸農(nóng)民集體所有，但“集體”的定義極為含糊，如《憲法》簡單地界定為集體所有，《民法通則》界定為鄉(xiāng)村兩級，《農(nóng)業(yè)法》界定為鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村或村內(nèi)農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織。由于“農(nóng)民集體”事實上是一個虛置的權(quán)利主體，農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體不明確、歸屬不清晰，弱化了農(nóng)民對土地使用權(quán)、處分權(quán)和收益權(quán)的有效運用。當(dāng)?shù)胤秸畯娭菩缘蛢r甚至無償征占農(nóng)地時，無人出面進行干預(yù)；當(dāng)農(nóng)村集體領(lǐng)導(dǎo)人賤賣、侵占集體土地時，也無人出面制約。而由于實際擁有土地權(quán)利和土地收益分配權(quán)利的主體是地方政府，將失地農(nóng)民排斥在征地價格確定的過程之外，使農(nóng)民無法參與征地過程中涉及切身利益的決策，缺乏充分的征地知情權(quán)。失地農(nóng)民難以找到適合的法律條文來維護包括就業(yè)保障在內(nèi)的自身利益，導(dǎo)致征地補償費用偏低，失地農(nóng)民可持續(xù)就業(yè)缺乏經(jīng)濟基礎(chǔ)[5]。

四、就業(yè)服務(wù)缺乏針對性與持續(xù)性導(dǎo)致失地農(nóng)民就業(yè)呈現(xiàn)無助無序狀態(tài)

1.職業(yè)培訓(xùn)缺乏針對性使得失地農(nóng)民就業(yè)能力不強

政府部門組織的諸如電工、建筑、美容理發(fā)、縫紉、針織等職業(yè)培訓(xùn)，常常與失地農(nóng)民個體的興趣、經(jīng)驗和今后的職業(yè)聯(lián)系并不緊密，而且，這種規(guī)?；?、統(tǒng)一化的培訓(xùn)也忽略了人才市場對技能要求的多樣性和差異性，勢必使很多失地農(nóng)民都應(yīng)聘這類工作崗位，使人才競爭更加激烈。甚而，部分失地農(nóng)民認為，政府官員關(guān)心組織職業(yè)培訓(xùn)的場次，勝于關(guān)心職業(yè)培訓(xùn)內(nèi)容本身是否具有針對性和實用性。因此68.3%的失地農(nóng)民既希望政府提供免費職業(yè)培訓(xùn)，又擔(dān)心就業(yè)培訓(xùn)沒有實際用途。

2.政府免費職業(yè)培訓(xùn)忽視中老年失地農(nóng)民使其成為就業(yè)更加弱勢群體

根據(jù)對344位失地農(nóng)民就業(yè)狀況的調(diào)查顯示，如果按年齡分二組，可以看出在18～35歲這一年齡段，就業(yè)率達到78%；而36～55歲則下跌到不足55%，女性甚至低于50%，即這一年齡段中接近半數(shù)的人處于失業(yè)狀態(tài)，長期閑置在家。這其中的原因主要可以歸結(jié)為兩點：一是缺乏技能；二是年齡偏大。在解決失地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)的問題時，一些部門將免費培訓(xùn)的對象限定在18～30歲，學(xué)習(xí)接受能力強的年輕人。這樣的限制將中老年失地農(nóng)民排斥在外，增加了他們就業(yè)的難度，也使就業(yè)培訓(xùn)的針對性降低，真實成效值得懷疑[11]。

3.失地農(nóng)民就業(yè)服務(wù)性中介機構(gòu)發(fā)展不健全難以很好提供服務(wù)

服務(wù)性中介機構(gòu)如勞動者權(quán)益保障協(xié)會、職介中心，是政府部門在服務(wù)就業(yè)方面的一個有力的補充和協(xié)助。它能夠更加具體地掌握失地農(nóng)民在就業(yè)方向、意愿、勞工要求、技能水平等等諸多方面的詳細資料，制定更加個性化、更具有針對性的失地農(nóng)民就業(yè)方案。在日本、美國等國家，就業(yè)服務(wù)機構(gòu)往往能夠在失地農(nóng)民就業(yè)這塊園地里精耕細作，廣泛聯(lián)絡(luò)，中間協(xié)調(diào)，起到了政府部門無法實現(xiàn)的重要作用。但中國的就業(yè)服務(wù)性中介機構(gòu)發(fā)展緩慢、服務(wù)落后、缺乏指導(dǎo)和干預(yù)，運作機制不規(guī)范，不能很好地服務(wù)于失地農(nóng)民。在失地農(nóng)民資料庫的建立、就業(yè)供求信息的提供、職業(yè)培訓(xùn)方面做得不夠，不能很好地促進企業(yè)和失地農(nóng)民的雙向互動[12]。

總體來說，失地農(nóng)民就業(yè)將面臨來自城鄉(xiāng)的雙重壓力、總量與結(jié)構(gòu)的彼此困擾、新生勞動力與失業(yè)人員的相互交織的局面，失地農(nóng)民的就業(yè)危機也將在一定時期內(nèi)繼續(xù)存在，并已成為一個越來越重要的、涉及面越來越廣泛的重大就業(yè)課題。解決數(shù)千萬失地農(nóng)民的就業(yè)保障問題，是中國社會主義市場經(jīng)濟建設(shè)中目前亟待解決的重大問題，它不僅關(guān)系到當(dāng)前的失地農(nóng)民就業(yè)問題，也關(guān)系到失地農(nóng)民的下一代、更下一代的接受教育和生活工作等長遠發(fā)展問題，更是關(guān)系到我們民族整體的文化水平與科技素質(zhì)提升的大問題，我們必須從國家發(fā)展戰(zhàn)略的角度予以高度重視。

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On Landless Peasants Problems in the System of Economic Analysis Based

on Current Employment Security System

YANG Xiao-dong，WANG Li-ping

（Nanjing Communication Institute of Technology， Nanjing211188，China）

Abstract: The employment difficulties of lost land farmer as a vulnerable groups is the major issues to need to resolve at this stage building

China′s socialist market economy and a harmonious society. From the perspective of system-economics analysis， the local government′s unscientific idea of development， unsustainable policy of resettlement，the absence of government administrative functions and employment service， is the main issues in the work of employment and re-employment.

Key words: lost land farmer；job security；institutional economics；employment service

[責(zé)任編輯 吳高君]