農(nóng)村公共投入需要制度保障

取消農(nóng)業(yè)稅后，國(guó)家向農(nóng)村提供了大量的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金。但是國(guó)家向農(nóng)村轉(zhuǎn)移支付的財(cái)政資金，卻只有很少用到了農(nóng)村最稀缺、農(nóng)民最需要的地方，農(nóng)村公共品的供給仍然嚴(yán)重不足。為什么?除了國(guó)家財(cái)政轉(zhuǎn)移資金不足以外，還有一個(gè)更根本的原因，就是國(guó)家向農(nóng)村的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付沒(méi)有與農(nóng)民對(duì)公共品需求偏好的表達(dá)結(jié)合起來(lái)。

一、撥款難以滿足村莊公共品需求

當(dāng)前國(guó)家向農(nóng)村的轉(zhuǎn)移支付大致有兩個(gè)渠道。一是條條，即自上而下的部門，二是直接給到農(nóng)民個(gè)人，比如各種補(bǔ)貼。這兩個(gè)渠道都不能有效地解決農(nóng)民所需要的公共品。

先說(shuō)條條的問(wèn)題。大量的中央轉(zhuǎn)移支付是自上而下，通過(guò)各級(jí)部門下達(dá)到基層的，形式是各部門掌握用于特定農(nóng)村公共品建設(shè)，比如道路、水利、電力、衛(wèi)生、村莊規(guī)劃、文化建設(shè)等等資金，由有關(guān)部門安排資金與項(xiàng)目，建設(shè)相關(guān)公共品，或者由鄉(xiāng)村組織向有關(guān)部門申請(qǐng)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)用于特定的公共品建設(shè)。這類資金，無(wú)論是由部門直接建設(shè)項(xiàng)目，還是由鄉(xiāng)村組織申請(qǐng)建設(shè)項(xiàng)目，都是?？顚Ｓ?，是A項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)不能用于B項(xiàng)目。

若有部門直接投資，提供什么公共品自然是由部門決定。部門依據(jù)自己掌握的農(nóng)村情況來(lái)決定如何規(guī)劃公共品。部門直接投資，存在的問(wèn)題是公共品供給方與需求方的錯(cuò)位，部門就可能從自己的偏好出發(fā)，比如優(yōu)先建設(shè)政績(jī)工程，面子工程，且很難防止灰色行為。

若由鄉(xiāng)村組織向部門申請(qǐng)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)來(lái)投資建設(shè)公共品，則所由鄉(xiāng)村都有申請(qǐng)項(xiàng)目的積極性。而哪個(gè)鄉(xiāng)村最需要項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，部門幾乎是無(wú)法甄別的。從而，大量經(jīng)費(fèi)和時(shí)間花在項(xiàng)目申請(qǐng)上不說(shuō)，獲批項(xiàng)目往往只是活動(dòng)最積極和最有關(guān)系的鄉(xiāng)村，而與這個(gè)鄉(xiāng)村需要公共品的強(qiáng)度本身幾乎沒(méi)有關(guān)系。

二、農(nóng)民手中錢無(wú)法支撐村莊公共投入

因?yàn)橥ㄟ^(guò)條條轉(zhuǎn)移經(jīng)費(fèi)漏洞太大，“瞄準(zhǔn)率”太低，國(guó)家向農(nóng)村轉(zhuǎn)移支付，傾向于直接將錢給到農(nóng)民個(gè)人，這樣就不會(huì)被中間截留。取消農(nóng)業(yè)稅后，國(guó)家不僅不再向農(nóng)民收稅，而且開(kāi)始給農(nóng)民各種補(bǔ)貼，比如，良種補(bǔ)貼，糧食補(bǔ)貼。農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼，合作醫(yī)療補(bǔ)貼，低保，特困補(bǔ)助等等。國(guó)家將錢發(fā)給農(nóng)民是不錯(cuò)的，至少可以做到中間無(wú)截留。比如良種補(bǔ)貼、糧食補(bǔ)貼是直接按田畝發(fā)到每個(gè)農(nóng)民的存折上的，任何人都拿不走。因?yàn)檫@是接田畝或者人均來(lái)發(fā)放的，誰(shuí)有誰(shuí)沒(méi)有，一目了然。但是，若不是按人頭，而是按是否困難來(lái)發(fā)，就會(huì)比較麻煩，因?yàn)楹茈y有一個(gè)公認(rèn)的困難標(biāo)準(zhǔn)，及誰(shuí)來(lái)操作這個(gè)困難標(biāo)準(zhǔn)。比如，如何確定農(nóng)村的低保護(hù)?誰(shuí)來(lái)確定?是上級(jí)來(lái)確定?還是農(nóng)戶自己報(bào)?另外，國(guó)家將錢發(fā)給每個(gè)農(nóng)戶，理論上講，農(nóng)戶可以將發(fā)給自己的錢集中起來(lái)修建村莊最需要的公共工程，解決村民最需要的公共品，但是，由農(nóng)戶的錢到用于公共品建設(shè)的錢，有一個(gè)質(zhì)的轉(zhuǎn)變過(guò)程。

取消農(nóng)業(yè)稅前，國(guó)家向農(nóng)村轉(zhuǎn)移支付比較少，鄉(xiāng)村建設(shè)公共品，往往與農(nóng)業(yè)稅一起收取，是具有強(qiáng)制性的攤派性質(zhì)。鄉(xiāng)村組織根據(jù)人頭或者田畝，將攤派任務(wù)分到每個(gè)農(nóng)戶，然后將收上來(lái)的錢用于修建公路或者水利設(shè)施等等。因?yàn)橄蜣r(nóng)民收取攤派后，鄉(xiāng)村組織并不一定為農(nóng)民提供相應(yīng)的農(nóng)民最需要的公共品，農(nóng)民就不愿意繳納攤派。

取消農(nóng)業(yè)稅后如何建設(shè)農(nóng)村公共品，當(dāng)時(shí)想出來(lái)的辦法就是“一事一議”，即通過(guò)召開(kāi)村民會(huì)議，討論村中最需要解決的公共品問(wèn)題，然后向每戶每人收取不超過(guò)15元的費(fèi)用，專項(xiàng)建設(shè)由村民代表會(huì)議討論決定的公共品。

遺憾的是，在中國(guó)大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)，民主的動(dòng)員能力有漏洞，即使村民代表會(huì)議討論通過(guò)了，卻仍然可能由村民不出錢，開(kāi)始是多少有點(diǎn)理由不出錢，后來(lái)就不需要任何理由了。最終，使用于公共品建設(shè)的錢收不上來(lái)，公共品建設(shè)就沒(méi)有可能了。從目前的情況來(lái)看，在村莊公共品建設(shè)上，將農(nóng)戶私人的錢變成村莊公共事業(yè)經(jīng)費(fèi)，是相當(dāng)困難的。

三、村集體經(jīng)濟(jì)是村莊建設(shè)最佳資金來(lái)源

因此，若是村莊集體有一筆錢，村民代表大會(huì)不需要討論如何向每家每戶收錢，而是要討論如何將村集體的錢用于村莊最需要建設(shè)的公共事業(yè)項(xiàng)目，則情況就會(huì)有很大的不同。村集體有錢，是專門用于公共事業(yè)的，不能分給每個(gè)人；村民代表有積極性來(lái)討論將這筆錢用在何處，因?yàn)檫@關(guān)系到他們的切身利益；村民代表會(huì)議是可以作出決策的，村民是非常了解自己的利益所在的，村民代表的多數(shù)就可以最恰當(dāng)?shù)乇磉_(dá)出村民對(duì)公共品需求的偏好。其結(jié)果。如果村集體持續(xù)有錢，村莊可以建立有效的決策機(jī)制。逐步解決村莊公共品稀缺的問(wèn)題，解決農(nóng)民認(rèn)為最重要公共品的供給問(wèn)題。

中國(guó)農(nóng)村地域廣大，不同地區(qū)情況差異極大。農(nóng)村公共品供給，必須要與農(nóng)民對(duì)公共品的需求相一致，否則。農(nóng)村公共品供給中存在的嚴(yán)重錯(cuò)位就會(huì)繼續(xù)下去，大量的國(guó)家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付仍然不能變成改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件的資源，就會(huì)繼續(xù)浪費(fèi)。

農(nóng)民表達(dá)他們的公共品需求偏好的適當(dāng)單位是村莊，村莊是實(shí)行村民自治的，有村民代表會(huì)議的成熟運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)，有過(guò)“一事一議”的多年實(shí)踐。若依托村莊這個(gè)“塊塊”，自上而下的財(cái)政轉(zhuǎn)變支付就可能被用于村民最需要的公共工程和公益事業(yè)建設(shè)中，最終造福億萬(wàn)農(nóng)民。如何建設(shè)好村莊，如何搞好村民自治的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，如何發(fā)展村莊的民主，及國(guó)家如何將相當(dāng)部分財(cái)政經(jīng)費(fèi)轉(zhuǎn)移到村集體，讓村民決策用于村莊公共事業(yè)。并在此基礎(chǔ)上讓村民更加?jì)故斓貙W(xué)會(huì)協(xié)商使用國(guó)家轉(zhuǎn)移到村莊一級(jí)用于公共品供給的資源，應(yīng)是目前需要迫切重視的事情。

(作者單位：162400黑龍江省泰來(lái)縣江橋鎮(zhèn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)技術(shù)綜合服務(wù)中心、和平鎮(zhèn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)技術(shù)服務(wù)綜合服務(wù)中心)