農(nóng)地改革釋放更大制度能量

發(fā)軔于20世紀70年代末的中國農(nóng)村土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包制，極大地調(diào)動了廣大農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，使農(nóng)業(yè)增產(chǎn)，農(nóng)民增收，農(nóng)村發(fā)展。但是，家庭承包責任制作為一項制度創(chuàng)新，不可能一勞永逸地解決農(nóng)業(yè)增長中的全部問題。應從六方面完善，以釋放更大的制度能量。

完善集體土地所有權。按照憲法和土地管理法及土地承包法，村民對集體所擁有的土地，既不能出賣，也不能轉讓，即使是符合規(guī)劃的農(nóng)村集體建設用地，也不能用于房地產(chǎn)開發(fā)和抵押。這種集體土地所有權，排斥了村民集體在城市化和工業(yè)化進程中，對農(nóng)地轉用的自主支配權和在征地過程中的議價權，從而排除了農(nóng)民分享工業(yè)化和城市化凈福利的權利，造成數(shù)以千萬計的農(nóng)民在失去土地的同時，沒有獲得相應的非農(nóng)就業(yè)崗位和社會保障，更沒有轉化為城市居民。

明確集體土地所有權主體。首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是國家機關，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)又沒有集體經(jīng)濟組織，究竟誰是鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)村集體土地所有權代表也就模糊不清了；其次，村民小組雖是基礎，但一沒有法律地位，二沒有經(jīng)濟核算形式，三沒有辦公地點，有的甚至連小組長也沒有，遇事由各戶聯(lián)合推舉一名代表。在這種情況下，土地所有權由誰來行使?怎么行使?

正是由于作為集體成員的農(nóng)民個人對集體所有的土地原則上沒有所有權，只有使用權，而集體土地的所有者不夠明確，所以，本來對集體土地僅僅具有經(jīng)營、管理權限的鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織或村民委員會，便往往以集體所有者的名義為農(nóng)民無底作主，在土地征用、承包、流轉以及機動地的處置中侵害農(nóng)民的利益。

讓農(nóng)民對集體所有的土地使用權少些限制。首先農(nóng)民不能以所承包的土地做抵押進行貸款，這是造成目前農(nóng)民貸款難的一個重要原因。其次，農(nóng)民土地承包權的流轉受到諸多限制，其宅基地亦不能對外出租和出讓，農(nóng)民的集體土地使用權與城市居民(含工商企業(yè))的國有土地使用權(含宅基地)不能做到同地、同權、同價，農(nóng)民僅有的這些土地資產(chǎn)不能資本化，何以獲得乃至增加農(nóng)民的財產(chǎn)收入。

讓土地資源在全社會范圍內(nèi)合理配置。一方面，集體土地的所有權不能在不同集體(鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村)之間進行轉移；另一方面，本集體以外的成員不能直接承包該集體的土地。雖然農(nóng)民的土地承包權可以轉讓，但由于土地承包法規(guī)定土地承包權的轉讓期不得超過承包期，這就限制了人們對土地的長期投資，特別是限制了城市資本向農(nóng)村的轉移。

另一方面，2003年頒布的土地承包法規(guī)定，農(nóng)民進入小城鎮(zhèn)務工或定居，仍保留原土地的承包權，而進入大中城市務工定居，則要放棄原土地的承包權而得不到任何補償。這不僅會阻礙城市化進程，因為農(nóng)民為了保留土地承包權而寧可放棄在大中城市定居的機會，而且也不利于農(nóng)村實現(xiàn)土地的規(guī)模經(jīng)營。

消除土地承包權內(nèi)在的不穩(wěn)定性。這種不穩(wěn)定性的一個重要原因正是在于農(nóng)地的集體所有制：由于一個地區(qū)的農(nóng)地是由這個地區(qū)的農(nóng)民集體所有的，那么當單個的農(nóng)戶離開這個地區(qū)的時候，他就必須放棄該地區(qū)集體土地的使用權；而當該地區(qū)出現(xiàn)新的農(nóng)戶時，別的農(nóng)戶享有的土地使用權必然要被重新分配，以滿足新的農(nóng)戶的土地需求。結果就是，隨著地區(qū)人口的變化，土地的分配必須不斷作出調(diào)整。

促進土地的規(guī)模經(jīng)營。由于我國農(nóng)村集體的土地基本上是按人頭平均承包的，農(nóng)地的經(jīng)營規(guī)模非常狹小，遠遠達不到規(guī)模經(jīng)濟的要求。我國每個農(nóng)戶平均承包地不過0.5公頃。而美國的農(nóng)場主所擁有的土地是我國農(nóng)戶的400倍以上，歐盟是我國的40倍以上，即使是日本和韓國也分別比我國高3倍以上。農(nóng)民從每畝農(nóng)業(yè)用地得到的凈收益不過二三百元，僅僅靠如此狹小的土地經(jīng)營規(guī)模，想讓農(nóng)民致富，面臨諸多挑戰(zhàn)。而現(xiàn)行的集體土地所有制，遏制了土地產(chǎn)權的轉讓和交易，從而使土地的集中難以達到規(guī)模經(jīng)濟的最低要求。

要解決二元經(jīng)濟結構矛盾、消除城鄉(xiāng)差別，其最根本的辦法還是發(fā)展城市經(jīng)濟、提高城市化水平、加速城市化進程。傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向現(xiàn)代工業(yè)文明邁進，農(nóng)民身份轉變?yōu)楣と松矸荩飯@生活改為城市生活，這無論在西方還是在東方，都是一條必經(jīng)之路，也是基本規(guī)律。

在中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程過程中，農(nóng)村土地制度的完善是關鍵所在。農(nóng)村土地制度如能在以上六個方面完善，必然會釋放出更大的制度能量。