椒江黨代會(huì)常任制２０年觀察

1988年椒江悄然進(jìn)行的黨代會(huì)常任制試點(diǎn)，如今已成為中共高層擴(kuò)大黨內(nèi)民主、加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督的一個(gè)重要“抓手”。

浙江臺(tái)州灣畔的椒江，是一個(gè)令人肅然起敬的地方。這里不獨(dú)激蕩著一江山島戰(zhàn)役和“草根經(jīng)濟(jì)”的歷史榮光，更孕育著探索黨內(nèi)民主的現(xiàn)實(shí)震撼。

1988年，一場(chǎng)黨內(nèi)草根民主的大膽試驗(yàn)——黨代會(huì)常任制改革，在這座小城悄然進(jìn)行。實(shí)際上，早在1950年代，中共高層就對(duì)此寄予厚望，認(rèn)為這是把黨的民主生活提高到更高水平的一項(xiàng)“根本的改革”。

這一課題的依據(jù)如此明確，讓人很難聯(lián)想到試驗(yàn)過程的艱辛：一段時(shí)期，椒江幾乎成了“孤獨(dú)的探索者”。不過，椒江在議論和彷徨中沒有怯退。2002年，中共十六大終于對(duì)這一探索給予肯定。2007年，中共十七大報(bào)告進(jìn)而提出，“完善黨的代表大會(huì)制度，實(shí)行黨的代表大會(huì)代表任期制，選擇一些縣（市、區(qū)）試行黨代表大會(huì)常任制”。

“非常振奮，非常欣慰。椒江為黨的民主制度建設(shè)作出了自己的貢獻(xiàn)，我們20年的心血沒有白費(fèi)?！?008年7月，在接受《決策》專訪時(shí)，椒江區(qū)委書記王建平依然心潮難平。

20年過去，彈指一揮間。與當(dāng)初椒江孤軍奮戰(zhàn)不同，如今，按照十七大要求，越來越多的省、市、縣都已實(shí)行了這一制度。這意味著，在中國(guó)，一場(chǎng)更大范圍內(nèi)的執(zhí)政黨黨內(nèi)民主改革正徐徐拉開序幕，而黨代會(huì)常任制改革，已成為中共高層擴(kuò)大黨內(nèi)民主、加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督的一個(gè)重要“抓手”。

關(guān)鍵時(shí)刻沒有怯退

“石破天驚?！?/p>

提及1988年試點(diǎn)引發(fā)的震動(dòng)，椒江的退休老干部何阿義這樣向《決策》感嘆。彼時(shí)，椒江還是一個(gè)縣級(jí)市，何阿義時(shí)任市人大常委會(huì)主任。

是年12月，椒江召開市第三次黨代會(huì)，試點(diǎn)首先從差額選舉黨代表切入。過去，履職時(shí)間實(shí)際只有幾天的黨代表，更像一種政治榮譽(yù)，有人戲稱“五年開次會(huì)，會(huì)期三五天，會(huì)前握握手，會(huì)上畫畫圈，會(huì)后揮揮手”。但是這一次，椒江刻意劃小選舉單位，改進(jìn)提名方式，擴(kuò)大黨內(nèi)直選的范圍和候選人的差額面。

結(jié)果讓人大跌眼鏡：市紀(jì)委一名年齡偏大的副書記被“差”了下來，而不屬于預(yù)定人選的審理科科長(zhǎng)章科通，成了代表團(tuán)推薦的4個(gè)黨代表之一。隨后，在黨代會(huì)上，章科通又被黨代表們提名推薦，順利當(dāng)選市紀(jì)委委員，并被上級(jí)組織部門提名為市紀(jì)委副書記。

“章科通的意外當(dāng)選，是一個(gè)標(biāo)志性事件”，何阿義評(píng)論說，“黨代表不再是以往‘舉舉拳頭，吃吃饅頭’的形象了。”

這次黨代會(huì)還給每位代表頒發(fā)《中共椒江市黨員代表證》，明確了代表資格在一屆任期內(nèi)長(zhǎng)期有效；規(guī)定每年至少召開一次黨員代表大會(huì)；取消市委常委會(huì)，建立了市委委員制、市紀(jì)委委員制。

對(duì)此，中央黨校黨建部黨代會(huì)常任制課題組評(píng)價(jià)認(rèn)為，椒江“起點(diǎn)之高，力度之大，絕無僅有”。

但是，改革越是向縱深推進(jìn)，衍生的矛盾就越多，阻力也越大。而與椒江同時(shí)開始試點(diǎn)的省內(nèi)外幾個(gè)縣市，改革已經(jīng)無疾而終。況且，在黨的正式文件中，還沒有對(duì)常任制明確肯定、推廣的表述。

改革向何處去？1990年代中期，椒江區(qū)委開始有了爭(zhēng)論和動(dòng)搖。有的領(lǐng)導(dǎo)主張不要繼續(xù)試點(diǎn)了，有的提議再等等看，更有人對(duì)改革冷嘲熱諷。

楊興旺，早年曾任臺(tái)州團(tuán)地委書記，接著在椒江區(qū)黨代會(huì)常任制辦公室工作了18年，被稱為“常任制的活字典”。在接受《決策》采訪時(shí)，他回憶說：“1997年是試點(diǎn)最為低潮的時(shí)候。原先前來取經(jīng)的外地干部絡(luò)繹不絕，那一年里只來了一兩批。我們幾乎是在原地摸索，實(shí)在是想不出新花樣了，搞來搞去，青山依舊?！?/p>

心里多少有些打鼓的區(qū)委領(lǐng)導(dǎo)，開始到群眾中尋找改革的動(dòng)力。為此，區(qū)有關(guān)部門發(fā)出了193份《黨員代表調(diào)查問卷》，收回170份。根據(jù)匯總，黨代表在評(píng)價(jià)試行黨代會(huì)常任制8年來的實(shí)踐時(shí)，認(rèn)為“很有必要”和“有必要”的有146份，占85.8%；對(duì)于“下一屆要不要繼續(xù)搞黨代會(huì)常任制”的問題，回答“要繼續(xù)搞”的有137份，占82.5%。很快，浙江省委組織部《調(diào)研快報(bào)》全文登載了這次問卷的匯總分析報(bào)告?！斑@是一個(gè)強(qiáng)烈的信號(hào)?！睏钆d旺說。

更讓椒江喜出望外的是，1999年，中組部在椒江召開“全國(guó)地方黨代會(huì)常任制試點(diǎn)單位座談會(huì)”。會(huì)上，椒江一口氣提出了5個(gè)建議，急切地呼吁中央能夠在理論上、實(shí)踐上對(duì)黨代會(huì)常任制改革給予一個(gè)明確的說法。

2002年11月8日，中共十六大報(bào)告明確提出：擴(kuò)大在市、縣進(jìn)行黨的代表大會(huì)常任制的試點(diǎn)?！皥?bào)告一出來我們就反復(fù)讀，覺得那段話句句都是對(duì)椒江說的?！痹瓍^(qū)委組織部副部長(zhǎng)羅正義當(dāng)時(shí)興奮不已。

人代會(huì)的“翻版”？

黨代會(huì)常任制改革的初衷，是使黨代會(huì)成為“黨的充分有效的最高決策機(jī)關(guān)和最高監(jiān)督機(jī)關(guān)”（鄧小平語(yǔ)）。但是，長(zhǎng)期以來，縣以上各級(jí)黨代會(huì)每5年舉行一次，導(dǎo)致兩次黨代會(huì)之間代表大會(huì)履職不到位。椒江推行的年會(huì)制，無疑填補(bǔ)了這一空缺。

早在1988年，椒江就專門成立常設(shè)工作機(jī)構(gòu)“黨員代表聯(lián)絡(luò)辦公室”，2003年，更名為“黨代會(huì)常任制工作辦公室”。與區(qū)委組織部合署辦公，其主要職責(zé)之一，即是負(fù)責(zé)組織黨代會(huì)年會(huì)相關(guān)工作。

椒江的黨代會(huì)年會(huì)一般安排在每年人大、政協(xié)會(huì)議之前召開。按照椒江官方的解釋，這樣，黨代會(huì)形成的決議、決定可以對(duì)人大、政協(xié)會(huì)議起到領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)作用，從而把黨的主張和決策落到實(shí)處。

當(dāng)?shù)匾晃还賳T作了一個(gè)形象的比喻：三會(huì)之間的關(guān)系，就好比合作造一座大橋。目標(biāo)是共同的，但又有分工：黨代會(huì)提出建議，作出“造橋”的決策；人代會(huì)討論怎樣“造橋”；政協(xié)對(duì)“造橋”進(jìn)行監(jiān)督。

“比喻雖然不是特別貼切，但至少表明我們把很多精力花在了提高黨代會(huì)的針對(duì)性和實(shí)效性上。椒江的年會(huì)制絕非人代會(huì)的‘翻版’，絕對(duì)不是可有可無?！眳^(qū)委書記王建平告訴《決策》。

例如，怎樣對(duì)黨委班子及其成員進(jìn)行監(jiān)督？人代會(huì)解決不了這個(gè)問題，而且似乎也沒有別的什么有效辦法。在這里，事實(shí)上形成了一個(gè)監(jiān)督“盲區(qū)”。

怎么辦？椒江走出了一條對(duì)黨委班子及其成員進(jìn)行民主測(cè)評(píng)的新路子。2005年1月，椒江區(qū)委出臺(tái)《鎮(zhèn)、街道黨代表對(duì)黨委班子及其成員進(jìn)行信任度民主測(cè)評(píng)的暫行辦法》，規(guī)定凡不稱職得票數(shù)超過應(yīng)到黨代表總數(shù)1/3的黨委班子成員，應(yīng)主動(dòng)辭職；凡經(jīng)組織考核認(rèn)定為不稱職的，予以免職或降級(jí)處理。后來，椒江將區(qū)“兩委”委員也列為測(cè)評(píng)對(duì)象。王建平說，椒江這一屆區(qū)委的33名委員已經(jīng)簽下“生死契約”——委員在沒有通過黨代表信任投票的情況下，將辭去所擔(dān)任的職務(wù)。

其實(shí)，早在1991年，在椒江三屆三次黨代會(huì)上，黨代表就對(duì)市委領(lǐng)導(dǎo)班子進(jìn)行過一次信任投票，當(dāng)時(shí)，93%的代表對(duì)市委投了信任票。但是，由于一些領(lǐng)導(dǎo)不愿給自己套上一個(gè)“緊箍咒”，這項(xiàng)改革最終曇花一現(xiàn)。

“經(jīng)過這么多年的探索和配套改革，重新建立信任投票制度的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。區(qū)委領(lǐng)導(dǎo)的勝任與否，將取決于黨代表的信任投票?！蓖踅ㄆ阶孕诺卣f。

“全天候”黨代表

2007年7月，時(shí)任中組部部長(zhǎng)的賀國(guó)強(qiáng)在浙江考察，椒江區(qū)委書記王建平、椒江區(qū)黨代表陳招領(lǐng)一起向他匯報(bào)工作。輪到陳招領(lǐng)發(fā)言時(shí)，這位口直心快的女社區(qū)黨總支書記有些興奮：“黨代表的作用可大了，我還投票評(píng)議過區(qū)委書記呢！”聽到這里，賀國(guó)強(qiáng)不禁頷首微笑。

在當(dāng)選黨代表之前，陳招領(lǐng)曾擔(dān)任過一屆區(qū)人大代表?！氨緛硪詾槿舜蟠矸傻匚桓咭恍?，可以參與執(zhí)法監(jiān)督。現(xiàn)在看來，黨代表的職權(quán)更大，責(zé)任更重，經(jīng)常忙得不可開交?！彼嬖V《決策》。

實(shí)際上，椒江試點(diǎn)的一項(xiàng)重要任務(wù)，就是探索如何充分發(fā)揮黨代表在閉會(huì)期間的作用，讓他們“忙得不可開交”。

最初幾年，椒江并無太多突破。直到1993年，椒江在黨代表中啟動(dòng)“我為椒江發(fā)展獻(xiàn)金點(diǎn)子”活動(dòng)，黨代表們才真正意識(shí)到自己在閉會(huì)期間仍然可以發(fā)揮作用——后來，這項(xiàng)活動(dòng)成為椒江黨代會(huì)常任制改革的一個(gè)“品牌”。“歡迎黨代表出主意？太新鮮了！當(dāng)時(shí)大家真是激情燃燒，一口氣提了很多建議。”椒江區(qū)委一位官員說。

陳招領(lǐng)也清晰地記得，2002年，她提出的建議是“老小區(qū)路面破損嚴(yán)重，需要政府撥款修建”。結(jié)果，這一建議被區(qū)委采納，并被列為“2003年度政府為民辦10件實(shí)事”之一。

除了這些，椒江還陸續(xù)建立了黨代表調(diào)研、代表活動(dòng)日、黨內(nèi)情況通報(bào)、民主懇談、聯(lián)系黨員群眾、教育培訓(xùn)等制度以及代表團(tuán)制度。借用陳招領(lǐng)的話，就是黨代表“既有履行職務(wù)的各種制度保障，也可以反映民意、參與決策、監(jiān)督批評(píng)”。

“渠道越來越暢通，形式越來越靈活。”剛剛履新椒江區(qū)委辦主任一職的柯溢濱評(píng)論道。此前，他擔(dān)任白云街道黨工委書記、白云·椒漁代表團(tuán)團(tuán)長(zhǎng)。2007年3月，柯溢濱曾在那里建立了浙江首個(gè)黨代表團(tuán)活動(dòng)室。

“為什么要這樣做？因?yàn)辄h代表既聯(lián)系黨員，又聯(lián)系群眾，作用實(shí)在太重要了！”柯溢濱向《決策》解釋，“比如，村兩委換屆時(shí)，一些私心較重的人想通過一些不正當(dāng)?shù)耐緩竭M(jìn)入村兩委班子，怎么辦？我們就是通過黨代表，把黨員群眾凝聚起來，確保換屆風(fēng)清氣正?！?/p>

不過，饒有趣味的是，黨代表同樣需要接受黨員強(qiáng)有力的監(jiān)督——黨代表必須在任期內(nèi)向本選舉單位黨員群眾匯報(bào)自己履職的情況，過不了評(píng)議關(guān)的黨代表將被罷免。椒江的一本內(nèi)部刊物，記錄下了一段鮮活的場(chǎng)景：

2003年12月17日……黨的十六大代表、椒江區(qū)第六次黨代會(huì)代表、中國(guó)飛躍集團(tuán)董事長(zhǎng)邱繼寶走上報(bào)告席，他鞠了一個(gè)躬后開始了述職報(bào)告……臺(tái)下102名下陳街道的黨員代表聆聽著邱繼寶的述職，有的還交頭接耳私下交流對(duì)述職中某個(gè)問題的看法……到會(huì)的全體黨員代表進(jìn)行了評(píng)議，并以無記名的形式填寫了測(cè)評(píng)表。統(tǒng)計(jì)后當(dāng)眾公開的評(píng)議測(cè)評(píng)表明，對(duì)邱繼寶的述職投滿意票的有94票，基本滿意的7票，不滿意的1票。邱繼寶感嘆：“通過述職評(píng)議，我更加明確了自己‘代表誰(shuí)’和‘怎么代表’?！?/p>

中央黨校黨建部主任王長(zhǎng)江認(rèn)為，“代表誰(shuí)”、“怎么代表”，正是黨內(nèi)民主的關(guān)鍵。

區(qū)委常委會(huì)的取消與恢復(fù)

椒江另一個(gè)驚世駭俗之舉是取消常委會(huì)，不過，2006年，又恢復(fù)了這項(xiàng)制度。

1988年，取消常委會(huì)后，椒江市委、市紀(jì)委均采取了委員制。所謂的“委員制”，就是不設(shè)常委，只設(shè)書記、副書記和委員，市委全委會(huì)作為領(lǐng)導(dǎo)黨組織的日常工作，而黨代會(huì)對(duì)全委會(huì)直接進(jìn)行監(jiān)督。

椒江改革的直接動(dòng)因是要確立黨代會(huì)的地位。起先，椒江曾考慮保留原有的市委領(lǐng)導(dǎo)層次結(jié)構(gòu)，并在此基礎(chǔ)上，實(shí)行黨代表常任制和黨代會(huì)年會(huì)制。但是，要使黨代會(huì)、全委會(huì)、常委會(huì)這三個(gè)層次都完善起來，在操作上很難做到，也沒有必要。而在這三個(gè)層次中，唯一可以減少的是常委會(huì)。

“從1985年11月到1988年11月，椒江全委會(huì)每年平均只開一次，常委會(huì)成為了事實(shí)上的權(quán)力中心。你想啊，如果書記民主意識(shí)不強(qiáng)的話，豈不就成了‘一言堂’、‘一言九鼎’？這個(gè)最要不得嘛！”原椒江區(qū)政協(xié)主席蔣廣德告訴《決策》。

撤消常委會(huì)之初，一切風(fēng)平浪靜。但幾個(gè)月后，問題浮現(xiàn)了：以前常委是7人，現(xiàn)在全委會(huì)委員卻有13人，這么多人怎么決策？最后大家一致同意采用票決制。

“無記名投票”首先被決定使用到敏感的干部任免問題上。1989年4月的一次全委會(huì)上，椒江13名市委委員無記名投票，逐個(gè)表決44名干部的任免，組織部當(dāng)場(chǎng)唱票計(jì)票，最終有3名干部因?yàn)槠睌?shù)沒有過半而被否決。

這一在全國(guó)首開先河之舉，當(dāng)時(shí)震動(dòng)了整個(gè)椒江?！皩?shí)行票決制，意味著書記、副書記不能再搞一言堂、盲目拍板了。這在無形中給了我們主要領(lǐng)導(dǎo)和組織部門一種壓力。20年來，椒江區(qū)歷屆四套班子領(lǐng)導(dǎo)自覺接受監(jiān)督，嚴(yán)格要求自己，沒有一人在椒任職期間黨風(fēng)廉政上出過問題。”王建平說。

椒江的經(jīng)驗(yàn)隨后引起了中組部的關(guān)注。2001年，中組部在全國(guó)推廣了干部任免票決制。不過，對(duì)于椒江的委員制改革，中組部卻遲遲未作表態(tài)。

“委員制確實(shí)有其弊端。比如，椒江的組織部長(zhǎng)、宣傳部長(zhǎng)出去考察，名片上印的都是‘區(qū)委委員’，人家看了非常驚訝。我們的干部通常解釋了半天，說這就相當(dāng)于區(qū)委常委，但人家總是將信將疑，極為尷尬。另外，一直以來，很多關(guān)鍵委局和街鎮(zhèn)的負(fù)責(zé)人都進(jìn)不了全委會(huì)，全區(qū)上下對(duì)恢復(fù)常委會(huì)、擴(kuò)大全委會(huì)呼聲很高。”蔣廣德說。

“2006年9月，椒江區(qū)委建議，經(jīng)浙江省委批準(zhǔn)，中組部同意，椒江恢復(fù)了區(qū)委常委會(huì)制度?！蓖踅ㄆ礁嬖V《決策》，“之所以要重新設(shè)立常委會(huì)，一是委員制與黨章規(guī)定有抵觸；二是實(shí)踐表明，委員制也并不是發(fā)揚(yáng)民主的關(guān)鍵因素。直觀地說，委員制是擴(kuò)大了的常委會(huì)，縮小了的全委會(huì)，而在相同條件下，30多人作出的決策肯定比10多人作出的決策更為民主?！?/p>

改革逼近“天花板”？

“椒江現(xiàn)在不再是一枝獨(dú)秀了?！蓖踅ㄆ匠姓J(rèn)。

1988年，中組部在浙江、黑龍江、山西、河北、湖南等省選擇了12個(gè)縣（市、區(qū)）進(jìn)行全國(guó)首輪黨代會(huì)常任制試點(diǎn)。到2002年十六大召開之前，很多試點(diǎn)都已銷聲匿跡，惟有椒江沒有間斷。十六大后，江蘇、吉林、廣東、上海等地黨代會(huì)常任制改革驟然加速，短短幾年，已經(jīng)初步呈現(xiàn)處處開花的景象。2008年7月，四川甚至將試點(diǎn)范圍擴(kuò)大到全省50個(gè)縣（市、區(qū)）。

“遠(yuǎn)的不說，僅以臺(tái)州市為例。從2003年7月到現(xiàn)在，臺(tái)州市級(jí)、9個(gè)縣（市、區(qū)）以及93個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，已經(jīng)全面試行黨代會(huì)常任制，并且各具特色。比如，路橋區(qū)直接選舉產(chǎn)生黨代表，溫嶺市將民主懇談引入黨代會(huì)決策?！蓖踅ㄆ礁嬖V《決策》，“如果說9個(gè)縣市區(qū)各有一項(xiàng)特色，椒江就有8個(gè)不足。所以要想保持椒江的先發(fā)優(yōu)勢(shì)很難，我們的壓力比較大。中央黨校黨建部以臺(tái)州為實(shí)例編著的《黨代會(huì)常任制理論與實(shí)踐探索》這本書，都快被我翻爛了?！?/p>

椒江一位官員分析說，椒江的改革，盡管有上級(jí)組織部門和群眾的支持，但如果仔細(xì)分析就會(huì)發(fā)現(xiàn)，這場(chǎng)改革所依靠的，很大程度上其實(shí)是區(qū)委領(lǐng)導(dǎo)的高度政治責(zé)任感和科學(xué)的政績(jī)觀。所以，椒江才會(huì)流傳著這樣一句話：“黨委領(lǐng)導(dǎo)對(duì)推行常任制的認(rèn)識(shí)程度，也就決定了改革的深度?！?/p>

王建平，這位對(duì)民主政治頗有研究的區(qū)委書記，此前曾擔(dān)任溫嶺市市長(zhǎng)。期間，溫嶺的“民主懇談”項(xiàng)目獲得了第二屆“中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”。2005年，調(diào)任椒江區(qū)委書記時(shí)，他對(duì)黨代會(huì)常任制已有諸多思考。2008年4月，王建平應(yīng)邀到井岡山干部學(xué)院，為全國(guó)縣委書記培訓(xùn)班的學(xué)員講解椒江試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)。

“椒江黨代會(huì)常任制框架已立，這就是‘黨代表任期制+黨代會(huì)年會(huì)制+區(qū)委會(huì)負(fù)責(zé)制’。現(xiàn)在最要緊的是如何認(rèn)真貫徹落實(shí)中央不久前下發(fā)的《中國(guó)共產(chǎn)黨全國(guó)代表大會(huì)和地方各級(jí)代表大會(huì)代表任期制暫行條例》精神，進(jìn)一步完善一些具體制度，充分發(fā)揮黨代表、黨代會(huì)年會(huì)和全委會(huì)的作用。而目前臺(tái)州市本級(jí)和其他縣（市、區(qū)）的改革亮點(diǎn)紛呈，恰好為我們提供動(dòng)力和借鑒?！彼f。

在王建平看來，椒江黨代會(huì)常任制20年的改革歷程，只是一場(chǎng)馬拉松的開始。