官員拉票層級上移的政治解讀

隨著換屆過程中一件件拉票賄選事件的曝光，輿論對賄選官員的斥責(zé)不絕于耳。拉票賄選現(xiàn)象確實(shí)讓人深惡痛絕，但近年來日頻的賄選事件并不僅僅是簡單的官員道德問題，某種程度上，它更像是中國民主進(jìn)程的必經(jīng)階段，折射的是中國政治體制改革相對滯后帶來的困擾。

拉票賄選與民主

近年來，拉票賄選事件在中國的基層選舉中并不新鮮，但在這次地方黨委和政府換屆工作中，被中組部通報(bào)進(jìn)入人們視野的拉票賄選事件似乎格外多。

據(jù)中組部的統(tǒng)計(jì)數(shù)字，從黨委換屆工作開展以來，中國各級組織部門共查核反映領(lǐng)導(dǎo)干部和選人用人問題的舉報(bào)2.5萬余件，經(jīng)查屬實(shí)或部分屬實(shí)的舉報(bào)1844件，1968名責(zé)任人員受到組織處理、紀(jì)律處分或刑事處罰。

“賄選過去在基層比較普遍，主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)縣一級，現(xiàn)在則呈現(xiàn)明顯上升蔓延趨勢，這個信號說明以往的治理措施不得力，賄選沒有得到有效控制。但另一方面，這也說明中國的官員選拔正從過去的有舉無選向有選才能舉發(fā)展。從一定意義上說，賄選的出現(xiàn)也說明我國民主政治建設(shè)正在逐步發(fā)展，因?yàn)檫x舉正日益受到各方的關(guān)注和重視?！眹倚姓芾韺W(xué)院教授汪玉凱如是說。

拉票賄選現(xiàn)象的出現(xiàn)和中國民主進(jìn)程密不可分。黨的十六屆六中全會提出要確立社會主義核心價值體系。公平正義就是社會主義的核心價值之一，民主則是通向公平正義的途徑。差額選舉實(shí)質(zhì)就是競爭性選舉，而競爭性選舉是民主政治的根本標(biāo)志和保證。

近些年來，從黨內(nèi)到黨外、從地方到中央選舉范圍不斷擴(kuò)大，選舉方式不斷改進(jìn)，某種程度上，這是賄選現(xiàn)象愈演愈烈的背景原因。在十七大報(bào)告中，首次明確提出“黨的代表大會代表任期制”和“黨代表大會常任制”的黨內(nèi)民主要求，并提出“從各個層次、各個領(lǐng)域擴(kuò)大公民有序政治參與”，提出改革黨內(nèi)選舉制度，改進(jìn)候選人提名制度和選舉方式等等。在十七大代表的選舉中，就很好地堅(jiān)持了差額選舉，并提高差額比例，各單位選舉差額比例不低于15%。在黨委換屆中，省區(qū)市黨委換屆的差額考察比例擴(kuò)大到1∶2.4。因?yàn)橛辛瞬铑~選舉，也就有了某些人拉票賄選的可能性。這和選舉只是形式，實(shí)際上是上級委任制的情況下，某些人勢必要跑官要官，是一樣的。

賄選背后的政治精英博弈

官員升遷制度的設(shè)計(jì)對社會精英的導(dǎo)向作用很大。多年來，公務(wù)員系統(tǒng)一直是相對封閉的，而現(xiàn)在，這種封閉正在被打破。

隨著干部人事體制改革的推進(jìn)，政府出現(xiàn)職位空缺后，經(jīng)常會搞競爭上崗，并向社會公開招考，符合條件的都可以競選，同時通過公開考試發(fā)現(xiàn)有培養(yǎng)前途和發(fā)展?jié)摿Φ暮髠涓刹坎⑦M(jìn)行儲備。干部選拔制度逐漸由伯樂相馬變?yōu)楣_賽馬，于是千里馬的數(shù)量有可能以幾何級數(shù)遞增。

原來因?yàn)橹贫仍O(shè)計(jì)不夠完善，基層公務(wù)員缺乏足夠?qū)掗煹某砷L上升通道，許多優(yōu)秀人才被阻斷在基層，近年，隨著制度不斷完善，基層在干部使用上也逐漸打破體制禁錮，更多的基層優(yōu)秀人才開始有了順暢的上升通道。

黨外人士的比重也在提高。有統(tǒng)計(jì)表明，目前，各地?fù)?dān)任縣處級以上領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的黨外人士有3.1萬人，27個省區(qū)市和15個副省級城市配有黨外副省長、政協(xié)副主席、副市長，90%以上的市和87%的縣配備有黨外副市長、副縣長。2007年11月15日發(fā)表的《中國的政黨制度》白皮書，重新強(qiáng)調(diào)了中國的多黨合作制度，這意味著，中國共產(chǎn)黨將加強(qiáng)同民主黨派合作共事，民主黨派和無黨派人士將有更多管理國家的機(jī)會。而中共十七大也透出信息，“選拔和推薦更多優(yōu)秀黨外干部擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)”。這客觀上也為官員的提升造成了壓力。

十六大以來，不少地方就開始努力拓寬選拔干部視野，到現(xiàn)在，很多地方已經(jīng)逐步形成地域內(nèi)外、體制內(nèi)外、身份內(nèi)外各類干部資源融會貫通的用人機(jī)制。政治精英經(jīng)過幾次替換后，已經(jīng)進(jìn)入一個平面競爭的時期，每一個位子，都有眾多相類的人競爭，這樣的競爭必將異常激烈。社會上不斷涌現(xiàn)新的政治精英，更沖擊著原有的政治精英格局。

在傳統(tǒng)干部選拔機(jī)制中，干部的升遷路線很清楚，因?yàn)槿藛T和編制都相對固定。當(dāng)這個封閉系統(tǒng)被打破，傳統(tǒng)的干部提拔路徑變得模糊，官員升遷不僅面臨內(nèi)部競爭，也面臨著外部競爭，越來越多的原有體制內(nèi)官員開始看不清自己的升遷路線，影響官員職業(yè)發(fā)展的因素越來越變得不確定，于是每一次機(jī)會變得格外珍貴。這種心態(tài)之下，拉票賄選成為一些人的選擇。因?yàn)楣倭朋w制必然是金字塔結(jié)構(gòu)，中上層政治精英的競爭問題尤為突出，這導(dǎo)致賄選現(xiàn)象必然從基層上移。

規(guī)則時代的政治

自2005年12月中央辦公廳印發(fā)《中央紀(jì)委、中央組織部關(guān)于對黨員領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行誡勉談話和函詢的暫行辦法》和《中央紀(jì)委、中央組織部關(guān)于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部述職述廉的暫行規(guī)定》后，兩年來中國有40多萬名縣處級以上領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行了述職述廉，接受干部群眾的監(jiān)督。

在這次換屆中，中共中央組織部發(fā)出通知，要求各地在人大、政府、政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)班子換屆中，堅(jiān)決防止和嚴(yán)肅查處拉票賄選等嚴(yán)重違反換屆紀(jì)律的問題，進(jìn)一步營造風(fēng)清氣正的換屆環(huán)境。并強(qiáng)調(diào)，對換屆期間特別是民主推薦和選舉中搞拉票賄選等非組織活動的，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)堅(jiān)決查處，已經(jīng)提拔的要從領(lǐng)導(dǎo)崗位上撤下來，觸犯法律的移送司法機(jī)關(guān)處理；對跑官要官、買官賣官、封官許愿、突擊提拔干部的，要排除出考察人選，已列為候選人的取消候選人資格并記錄在案，同時依紀(jì)依法嚴(yán)懲。

中央高層已布置中紀(jì)委及中組部啟動督查選派工作，督查組分赴各地，緊盯換屆工作，以確保公正、公開、民主、廉潔。

但這些都沒能阻住官員拉票賄選的腳步，賄選作為一種利益驅(qū)動的行為，只是靠道德批判和出臺法律規(guī)章，不可能從根本上解決問題，關(guān)鍵是選人用人的制度設(shè)計(jì)。

十七大之后的中國被稱之為規(guī)則時代。有分析人士認(rèn)為，這次執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的換屆和其歷史上歷次換屆相比，呈現(xiàn)出來的一個最明顯的特征就是權(quán)力博弈過程變得更加“規(guī)則化”了。一個規(guī)則化的時代，既需要有完善的制度和嚴(yán)格的實(shí)施，也需要對制度的清晰界定。

隨著社會階層日益復(fù)雜，選民或代表的結(jié)構(gòu)復(fù)雜化，分別代表業(yè)界、地方、城鄉(xiāng)等各方面利益，應(yīng)該讓這些利益都有訴求渠道，讓這些人都得到合法表達(dá)。干部選拔任用工作雖然不斷趨于公開化、民主化，但目前仍未能從根本上克服相對封閉的缺點(diǎn)，參與推薦、考察、醞釀、決定的還是少數(shù)部門和少數(shù)人，群眾無法了解干部選拔任用過程中的真實(shí)情況。

早在黨的十三大就提出，國家公務(wù)員分作政務(wù)和業(yè)務(wù)兩類，政務(wù)類必須實(shí)行任期制，業(yè)務(wù)類則實(shí)行長期制。但因?yàn)榉N種原因，這一提法銷聲匿跡了，這也證明了干部體制改革推進(jìn)之難。一般說來，政務(wù)類干部是選舉產(chǎn)生，而業(yè)務(wù)類干部多是任命產(chǎn)生，也就是現(xiàn)在說的選任制和委任制官員，這兩類干部必須區(qū)分開來，適用不同的制度，現(xiàn)在兩者界限還很模糊，這給制度的完善帶來困難。

表面看來，近年出臺了一系列干部體制改革的文件，幾乎形成了一個完整的理論框架，但實(shí)際上，在黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用方面，《公開選拔黨政領(lǐng)導(dǎo)干部工作暫行規(guī)定》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期暫行規(guī)定》等一系列政策規(guī)章，都是對委任制黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的任命與管理監(jiān)督制度的探索。

對現(xiàn)有法律法規(guī)，在執(zhí)行中也往往走樣?！督M織法》第22條明確規(guī)定，“人民政府正職領(lǐng)導(dǎo)人員，人民法院院長，人民檢察院檢察長的候選人數(shù)一般應(yīng)多一人，進(jìn)行差額選舉；如果提名的候選人只有一人，也可以等額選舉?！倍F(xiàn)實(shí)是，大多數(shù)時候，這些職務(wù)實(shí)行都是等額選舉。很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級拉票賄選案例中，有不少是通過拉票手段將等額候選人選掉的情況。

2007年12月7日《人民日報(bào)》署名仲祖文的文章《讓“顯規(guī)則”取代“潛規(guī)則”》提出，探索實(shí)行民主推薦、民主測評結(jié)果適時適度公開和考察情況在一定范圍通報(bào)制度，探索實(shí)行讓推薦人選、候選人與推薦人、選舉人見面，介紹情況、回答問題或發(fā)表公開演說等做法。只有確立合理的“顯規(guī)則”，“潛規(guī)則”才無法滋生、繁衍。

（摘自《南風(fēng)窗》）