追尋中的收獲與徘徊

[摘 要] 二戰(zhàn)后，澳大利亞的學校管理經(jīng)歷了聯(lián)邦政府對學校管理的干預的加強、校本管理的出現(xiàn)和成熟、州級教育管理權力向?qū)W校的下移等一系列變化，取得了一定的效果，但也面臨著尋找集權與分權平衡點、檢測校本管理對學生學習結果的改善程度、處理好公立學校與私立學校的關系、提高公立學校的教育質(zhì)量等亟需解決的問題。澳大利亞學校管理改革的經(jīng)驗對我國有一定的借鑒意義。

[關鍵詞] 澳大利亞；學校管理；演變；啟示

[中圖分類號] G511[文獻標識碼] A [文章編號] 1672-1128（2008）12-0027-04

一、澳大利亞學校管理制度的發(fā)展歷程

1.兩端力量的加強：聯(lián)邦政府干預的加強與社區(qū)、家長對學校管理的參與（從二戰(zhàn)后到20世紀70年代）

首先，聯(lián)邦政府逐步通過提供更多的教育經(jīng)費和成立各種官方或半官方的教育組織或機構以加強對基礎教育的管理。根據(jù)1901年生效的澳大利亞的聯(lián)邦憲法，聯(lián)邦政府教育部只負責制定全澳教育的大政方針和宏觀規(guī)劃，教育管理的權力主要集中在州一級的教育管理機構，學校的自主權也較小。但是二戰(zhàn)后，這種狀況開始發(fā)生變化：二戰(zhàn)初期，澳大利亞各州將主要的稅收權力上移至聯(lián)邦政府，因此，教育雖依然歸州政府管轄，但教育經(jīng)費卻由聯(lián)邦政府負責調(diào)撥，這次財政上的變化對日后的教育管理產(chǎn)生了深刻的影響。二戰(zhàn)后，澳大利亞迎來生育高峰，入學人數(shù)急劇上升，教育資源短缺，學校的設施、設備和師資都到了難以為繼的地步，教育發(fā)生了嚴重危機。面對這種情況，聯(lián)邦政府提供了大量的教育經(jīng)費，其提供的經(jīng)費在總開支中的比重迅速增大，從1956-1957年度的2.6%上升到1976-1977年度的42.1%。如此一來，通過為中小學提供經(jīng)費，不但教育狀況得到了極大改觀，聯(lián)邦政府對基礎教育事業(yè)的影響與以往相比更是大大增強。此外，各種官方的或半官方的教育組織或機構的成立既為政府的調(diào)查研究提供了政策性指導意見，又協(xié)助政府落實各項政策方針，影響各級各類學校的運作。如1973年成立的聯(lián)邦中小學委員會就具有通過教育經(jīng)費的分配來控制和監(jiān)督各州貫徹和落實聯(lián)邦政府的基礎教育政策的作用，掌握著較大的權力。

其次，隨著校本管理模式的出現(xiàn)，家長和社區(qū)作為參與學校管理的力量正式得到承認。1967年，以喬治·居里為領導的一個工作小組公布了一項研究報告，在澳大利亞第一次提出了“校本管理”（School-Based Management）的概念，建議在每所學校設立校本管理模式——學校董事會體制。1976年，首都直轄區(qū)的學校正式成立學校董事會。學校董事會由家長、社區(qū)成員、教師、學生代表和校長組成，其權力包括決定學校教育政策、學校經(jīng)費支出，對學校校舍、設施、儀器、資金和教職工的需求提出建議，發(fā)展學校和社區(qū)組織的關系，對中央管理機構關于學校事務方面提出建議等。校本管理的出現(xiàn)極大地推進了中小學管理的民主化，調(diào)動了社會各方面力量的支持并共同參與學校辦學，促進了學校的教學改革，加強了學校和社區(qū)的聯(lián)系。此后，校本管理逐漸推廣到各州，并趨于成熟，已成為澳大利亞獨具特色且產(chǎn)生了良好效果的學校管理模式。

2.不成功的嘗試：州級教育管理權力向?qū)W校的下移（20世紀80年代）

戰(zhàn)后幾十年來，聯(lián)邦政府對教育的權限日益擴大，而且社區(qū)和家長也以積極的行動參與到學校管理中，但是教育行政管理的權力主要還是集中在州一級政府。這種管理體制在20世紀80年代遭到社會各界的普遍批評，因為它既不能使各州的教育體制之間相互協(xié)調(diào)，也不能發(fā)揮學校的辦學積極性，還不利于社會、家長的共同參與。因此，從20世紀80年代開始，澳大利亞的教育行政管理改革逐步展開，主要表現(xiàn)為各州將集中于州政府的教育權限下放到學校的種種嘗試。

如1989年，新南威爾士州教育部改名為學校教育部，把對公立學校實行集中管理的等級制度結構變?yōu)橐詫W校為中心的分散管理，減少州教育部門對各個學校的管理。同年，新南威爾士州決定推出“以學校為中心的教育”改革計劃，把部分權力和責任交給學校。但這個計劃更多的體現(xiàn)在觀念的變化上，而不是實質(zhì)性的行動方面。因此，這次教育管理體制的調(diào)整并未達到預期效果，其結果不盡如人意。實行機構改革，下放教育管理權的本意是想擴大中小學的辦學自主權，讓教育部門抽出更多時間為學校提供更直接的服務，但在權力下放的過程中，忽視了對學區(qū)這一級的教學服務功能的改革，結果不但未能保證學校獲得更多的自主權，相反卻使教育行政機構更加臃腫，最終沒能達到為學校提供更加直接有效的服務的目的。

3.反思后學校管理權的真正下移：深度分權至學校層面（從20世紀90年代至今）

20世紀80年代末，各州的教育管理改革說明：要想真正擴大中小學的辦學自主權，還必須精簡州（區(qū)）教育部的行政機構，但同時增加各學區(qū)教育專業(yè)服務人員的編制，充分發(fā)揮各學區(qū)對所管轄學校的教學服務功能。于是，新一輪州（區(qū)）教育管理部門的機構改革在澳大利亞全國再一次展開，其中新南威爾士州的“深度分權”改革為各州提供了成功的改革范例。

1995年，新南威爾士州開始對學區(qū)進行一次全面徹底的“深度分權”改革，其改革的主要措施如下：第一，進一步將管理結構扁平化。1995年，將原來處于中間層次的20個學區(qū)劃分為40個更小的學區(qū)，每個學區(qū)現(xiàn)在管轄的學校數(shù)大約為50多所。這樣一來，學區(qū)一級的管理力量大大加強，基層學校會得到更多的咨詢和服務機會，學校與政府管理部門的溝通也更為直接。第二，削減教育行政機構的編制數(shù)量。1993年，全州教育行政編制數(shù)是2468個，1996年減少到2224個。第三，為了加強教育行政部門為基層學校服務的功能，增加了教育顧問和教學專家等專業(yè)技術人員的編制數(shù)。僅在1995-1996學年里，普通管理職位就減少了17%，高級管理職位減少了41%，而提供教學服務的官員數(shù)卻增加了32%。這可以確保增加對學校服務的數(shù)量，提高對學校服務的質(zhì)量。第四，學校參考州教育部制定的“優(yōu)先發(fā)展目標”自主確定本校的發(fā)展目標，并以學校自己確立的目標作為學校評價的標準。

新南威爾士通過面向?qū)W校的“深度分權”，較為徹底地解決了長期以來教育行政機構龐大臃腫的問題，提高了行政人員的辦事效率，而且大大減少了行政開支，增強了學區(qū)這一級機構對學校的服務功能，同時給予了學校極大的自主權，其工作主動性得到了大幅度提升。其他各州也采取各種措施以擴大學校的自主權，促進其主動發(fā)展。

二、學校管理中面臨的問題與未來發(fā)展趨勢

1.“教育分權化”趨勢的繼續(xù)及對集權與分權的平衡

最初，澳大利亞的學校管理權力全部集中在州級教育管理部門，這樣的權力劃分有其優(yōu)點，卻束縛了學校的辦學積極性，導致學校的管理呆板、保守。其后，20世紀70年代出現(xiàn)的校本管理以及80年代開始的轟轟烈烈的州級教育管理權向?qū)W校層面下移的教育行政改革，都可以看作是一種“教育分權化”的表現(xiàn)。然而，在學校自主權擴大，主動性得到激發(fā)的同時，“由于學區(qū)和州教育行政機構不再像以前那樣‘發(fā)號施令’，學校突然發(fā)現(xiàn)‘路標’和‘向?qū)АЯ?，面前不再有人告訴你走東還是擇西。學校要發(fā)展，得自己制定遠景規(guī)劃，自己制定具有特色的年度優(yōu)先發(fā)展目標。學校要發(fā)展，光依靠經(jīng)常性經(jīng)費的撥款已經(jīng)不夠了，得尋找更多的財源。為此，就得思考、設計并向特定部門申請具有競爭性的項目?！雹陔S之而來的是校長工作職能的變化，“為了與社區(qū)、家長甚至還有畢業(yè)生用人單位建立起良好的合作伙伴關系，獲得更多物質(zhì)與非物質(zhì)的支持，校長的精力就不得不更多地向校外分配”③，將傳統(tǒng)學校管理之中最核心的內(nèi)容——教學管理托付給副校長等其他管理者，而此事是對是錯，尚難定論。由此也可看出，“‘深度分權’帶給校長的是更多的‘坐立不安’，帶給學校的是更激烈的競爭。而激烈的競爭會不會發(fā)展到過分的地步，或者說這種競爭應不應該成為學校生活的主流”④，已經(jīng)成為人們關注的問題。

分權是否只是有利而無害，分權應到達何種廣度和深度，即尋找對學校分權的合理程度是澳大利亞學校管理面臨的新問題。正如一些研究者所說的：“英、美、澳等西方工業(yè)國21世紀初的教育分權化議題，將主要集中在如何在教育集權與分權之間找到一種恰當?shù)钠胶饣蚪⒁环N調(diào)適機制方面，而且要找到這樣的平衡和建立這樣的機制并非輕而易舉。”⑤

2.以學生學習結果的改善作為衡量校本管理結果的標準

在澳大利亞，校本管理可以看作是教育分權化與多方面力量協(xié)同辦學的重要表現(xiàn)，到1995年，澳大利亞全國已有95%的中小學建立了學校董事會。

校本管理在澳大利亞的開展帶來了學校管理的極大進步，得到了家長、社區(qū)的大力支持，它向前繼續(xù)發(fā)展的趨勢不會變，但是在校本管理關注的方面將會有變化。在校本管理的前期，人們對校本管理實施過程的關注甚于對校本管理實施結果的關注，隨著校本管理的發(fā)展，人們逐漸意識到教育管理改革并不等同于教育管理進步，只有當教育管理改革被證明給教育事業(yè)帶來了積極變化時，教育管理改革才能體現(xiàn)其進步的意義。所以，從20世紀90年代后期開始，人們越來越關注校本管理的實施是否帶來了學生學習結果的改善，并通過對學校改革與學生學習結果的聯(lián)系，提出了更為明確的要求。

3.公立學校在危機中

二戰(zhàn)后，澳大利亞政府對私立和公立學校開始一視同仁，政府對私立學校的資助制度在二戰(zhàn)后逐漸確立，并以立法的形式予以保障。但是，到了21世紀初，由于種種原因，公立學校面臨著很大的危機?！案鶕?jù)澳大利亞統(tǒng)計局1999年公布的對學校進行調(diào)查的最新統(tǒng)計資料顯示，私立學校比公立學校更能吸引學生，前者差不多占了1/3的市場。私立學校學生注冊率比上年增加了2.1%，而公立學校只上升了0.4%。1998年間，公立學校因生源不足等原因關閉或合并了28所，私立學校反而增加了31所?！雹?/p>

這種狀況除了與私立學校比公立學校提供的教育服務質(zhì)量更高有關之外，與政府的政策也有很大關系。1996年，聯(lián)邦政府頒布中小學‘招生標準調(diào)整計劃’，根據(jù)這個計劃，聯(lián)邦政府下?lián)芙o公立學校的經(jīng)費是按在校學生人數(shù)給的。每當1名公立學校的學生轉(zhuǎn)往私立學校，聯(lián)邦政府就要削減1名學生的教育經(jīng)費撥款，同時要給私立學校一定的補助。實際上這是澳自由聯(lián)盟黨上臺以來節(jié)約政府開支，以減少政府財政赤字的一個巧妙辦法。因為每當私立學校增加1名學生，政府就可以節(jié)省3500澳元。⑦ 根據(jù)2000年聯(lián)邦政府的預算來看，政府似乎對私立學校情有獨鐘，2001年聯(lián)邦政府撥給私立學校的經(jīng)費達到32億澳元。與此同時，公立學校2001年獲得撥款9億澳元，至2004年也只會增加到21億澳元。⑧ 私立學校除了政府的撥款外，還有其他更多的經(jīng)費來源。而公立學校幾乎全部依賴政府撥款，政府撥款的減少導致公立學校的經(jīng)費短缺，無法改善辦學條件，提高教學質(zhì)量。越來越多的家長送孩子去私立學校就讀，而公立學校的聲譽越來越差，公立學校教職員工的積極性受到挫傷。因此，如何妥當處理公立學校與私立學校之間的關系，并提高公立學校教育質(zhì)量是澳大利亞政府亟需解決的問題。

總而言之，澳大利亞教育管理權向?qū)W校層面下移的趨勢不會變，但人們將會更關注何種程度的分權最有利于學校的發(fā)展；校本管理仍會是澳大利亞學校管理的主要模式，但對校本管理實施的結果將成為關注的重點；而如何協(xié)調(diào)公立與私立學校的發(fā)展，加強對公立學校的支持是澳大利亞政府不可推脫的責任。

三、對我國學校管理的啟示

1.采取切實措施，推動家長與社區(qū)真正參與學校管理

澳大利亞在發(fā)展基礎教育事業(yè)時，積極調(diào)動社會各方面的力量，形成了聯(lián)邦政府、州政府、地方政府、社會、學校、教師、學生、家長、教會共同關心和支持教育的局面。如校本管理模式中對學校管理起決定作用的學校董事會就由校長、家長、學生、社區(qū)人士、教師等人員共同組成，家長與社區(qū)的意愿在學校管理中得以體現(xiàn)，形成了學校系統(tǒng)內(nèi)部與外部機構、組織、團體間的伙伴關系，使教育真正成為全社會的事情。在我國，家長雖然關心子女所受的學校教育到底如何，但真正參與學校事務卻是少之又少。權利與責任是對等的，家長和社區(qū)一旦擁有了對學校管理的發(fā)言權，也自然就承擔了相應的責任。我們可以借鑒澳大利亞的做法，采取適當措施，如發(fā)動家長為學校做義工，學校的某些決策參考家長的意見等來調(diào)動更多的社會力量關心和支持基礎教育。

2.將“個性、分權、內(nèi)控、多元”作為當前教育管理改革的導向

澳大利亞校本管理和面向?qū)W校的分權的出現(xiàn)與它實行的以州政府為主的分權管理制度和家長參與學校管理的歷史傳統(tǒng)密不可分。因此，結合我國的國情來看，校本管理模式的真正價值“不在于提供教育管理改革的具體模式，而是揭示了教育管理改革的導向，即個性、分權、內(nèi)控、多元的教育管理改革導向。它強調(diào)現(xiàn)在的教育管理，在共性與個性，一元與多元，外控與內(nèi)控、集權與分權的關系上，平衡點要向個性、多元、內(nèi)控、分權偏移。并不是說分權化的校本管理一定優(yōu)于集權化的傳統(tǒng)教育管理，其實兩者都有其優(yōu)勢的一面，而是要有能力找到集權與分權，外控與內(nèi)控，一元與多元之間的恰當?shù)膭討B(tài)平衡點，目前這個平衡點要向多元、內(nèi)控、分權方向偏移?！雹?/p>

3.管理結構進一步扁平化，將教育行政部門的功能從以“管理”為主轉(zhuǎn)變到以“服務”為主

在經(jīng)歷了20世紀80年代的教育管理行政改革的失敗之后，澳大利亞各州政府意識到要想真正擴大中小學的辦學自主權，必須精簡州龐大的行政機構，增加各學區(qū)教育專業(yè)服務人員的編制，充分發(fā)揮各學區(qū)對所管轄學校的教學服務功能。所以才出現(xiàn)了各州面向?qū)W校的“深度分權”改革，精簡州一級的教育行政人員編制總數(shù)，使管理組織結構扁平化，但同時增加教育專業(yè)人員的編制數(shù)，以增強對學校的教育服務功能。相信同樣的變化也是我國學校管理所需要的。

注釋

①②③④洪成文，郭文苛：《澳大利亞學校管理的“深度分權”》，《比較教育研究》，1999年第4期，第15-18頁

⑤馮大鳴：《英、美、澳教育管理前沿圖景》，北京:教育科學出版社2004年版，第144頁

⑥⑧中國駐悉尼總領事館教育組：《澳大利亞私立學校日趨火爆》，《世界教育信息》，2001年第5期，第28-29頁

⑦牛道生：《澳大利亞基礎教育》，廣州:廣東教育出版社2004年版，第141頁

⑨易希平：《校本管理未必是一朵結果實的花》，《上海教育科研》，2006年第2期，第26頁

作者單位 華東師范大學教育學系

（責任編輯 王永康）