美國(guó)州政府在公立中小學(xué)教育中的角色

在美國(guó)，對(duì)教育的組織與管理的權(quán)力主要?dú)w屬各州，美國(guó)各州在管理公共中小學(xué)教育方面均曾面臨過一個(gè)基本的問題：州政府應(yīng)該在中小學(xué)的管理方面參與到什么程度才是一個(gè)適當(dāng)、平衡的角色，以及在哪些方面必須控制、哪些方面不能干涉。

在美國(guó)的各個(gè)州，學(xué)區(qū)是州政府用于管理公立中小學(xué)的基本單位，絕大多數(shù)州的州政府教育廳和各學(xué)區(qū)之間沒有中間層級(jí)的教育行政部門（加利福尼亞州除外），因此，長(zhǎng)久以來各州一直在如下問題上不斷探索：怎樣在州政府和學(xué)區(qū)對(duì)學(xué)校的管理之間達(dá)到合理的平衡？州政府應(yīng)該要求州內(nèi)的公立中小學(xué)達(dá)到的最低辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)是什么？對(duì)各學(xué)區(qū)內(nèi)公立中小學(xué)所提供的基礎(chǔ)項(xiàng)目（Ｆｏｕｎｄａｔｉｏｎ Ｐｒｏｇｒａｍ）應(yīng)達(dá)到怎樣的最低要求？采取何種財(cái)政辦法才能保證各個(gè)學(xué)區(qū)公平地?fù)碛谐渥愕慕?jīng)費(fèi)來實(shí)現(xiàn)這些最低標(biāo)準(zhǔn)？經(jīng)過多年的探索和實(shí)踐，各州在如下幾個(gè)方面逐步取得了一致。

一、州政府適當(dāng)集權(quán)

根據(jù)美國(guó)憲法第十修正案的精神，各州自行負(fù)責(zé)本州教育的組織和管理。聯(lián)邦政府從開始就采取了放任的政策，馬薩諸塞州最早采取了看起來也是最簡(jiǎn)單的辦法，就是在州內(nèi)根據(jù)人口分布情況劃分出若干很小的教育行政區(qū)域，作為學(xué)區(qū)，每個(gè)學(xué)區(qū)內(nèi)均建有若干的學(xué)校。馬薩諸塞州這種早期的模式變成了全美各州模仿的教育組織形式。在各個(gè)小的教育行政區(qū)域內(nèi)，當(dāng)?shù)鼐用窨梢酝ㄟ^選舉教育理事會(huì)成員直接對(duì)學(xué)區(qū)內(nèi)的學(xué)校施加影響。在后來的社會(huì)發(fā)展和變革過程中，這種最簡(jiǎn)單的解決辦法變得越來越不容易操作和被接受，存在各學(xué)區(qū)之間的發(fā)展不平衡，缺乏統(tǒng)一的教學(xué)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，州內(nèi)教育資源無法更充分、有效地利用等矛盾。一些州的立法機(jī)構(gòu)面臨對(duì)此體制進(jìn)行改革的問題，唯一的改革方向就是州政府要從各學(xué)區(qū)拿走一部分權(quán)力。要從一個(gè)機(jī)構(gòu)拿走一部分權(quán)力給另一個(gè)機(jī)構(gòu)，總會(huì)有某種程度的矛盾，各州在教育方面主要需要思考的問題包括：哪些權(quán)力可以也應(yīng)該從學(xué)區(qū)手中拿走?各州應(yīng)該按照一個(gè)什么樣的程序從學(xué)區(qū)拿走這些權(quán)力？

各州通常采取兩種辦法從學(xué)區(qū)手中把對(duì)教育的控制權(quán)拿走：一是通過強(qiáng)制性的法規(guī)來規(guī)定一些特定的職能由州一級(jí)的機(jī)構(gòu)來執(zhí)行（比如關(guān)于稅收、學(xué)生交通以及教師執(zhí)照等事項(xiàng)）；二是通過對(duì)學(xué)區(qū)進(jìn)行重組，把學(xué)區(qū)變得更大從而可以提供更完整的小學(xué)和中學(xué)教育，更充分合理地利用有關(guān)教育資源。多年以來，各州均通過了很多強(qiáng)制性的法規(guī)將很多特定職能的控制權(quán)收走了。通過擴(kuò)大學(xué)區(qū)的辦法，雖然可以將教育的控制權(quán)依然掌握在當(dāng)?shù)匕傩盏氖种?，但是變?yōu)檎莆赵诟俚娜耸种小?/p>

二、制訂學(xué)校最低標(biāo)準(zhǔn)

各州的教育廳均對(duì)州內(nèi)中、小學(xué)校制訂了必須達(dá)到的最低標(biāo)準(zhǔn)，比如，任何一所中小學(xué)必須聘用具有州教師執(zhí)照的教師；每個(gè)班最多的學(xué)生人數(shù)（比如一些州規(guī)定每班不得超過20名學(xué)生）；各學(xué)校的學(xué)生每年上學(xué)的天數(shù)不得少于州規(guī)定的時(shí)間；剛參加工作教師的最低起薪標(biāo)準(zhǔn)等。有些州還要求學(xué)校必須開設(shè)某些課程，如美國(guó)歷史或健康教育等。

當(dāng)一個(gè)州制訂了學(xué)校最低標(biāo)準(zhǔn)，理論上可以保證每個(gè)學(xué)生不論居住在州內(nèi)的任何地方或上的是州內(nèi)的哪所學(xué)校，都會(huì)有一個(gè)受教育的基本條件。當(dāng)然美國(guó)各州所制訂的最低標(biāo)準(zhǔn)有所不同。

三、制訂學(xué)區(qū)基礎(chǔ)項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)

盡管各州均制訂了對(duì)學(xué)校辦學(xué)的最低標(biāo)準(zhǔn)，但在一個(gè)州內(nèi)，最窮的學(xué)校和最好的學(xué)校之間在某些特定的情況下為學(xué)生所提供的教育機(jī)會(huì)還是存在較大的差異，這種差異可能會(huì)對(duì)社會(huì)穩(wěn)定構(gòu)成威脅。窮一些的學(xué)校一般都是在收入水平比較低的學(xué)區(qū)，因?yàn)槎愂账鶐淼氖杖胼^少。因此如果一個(gè)學(xué)區(qū)內(nèi)稅收收入較低，不足以支持區(qū)內(nèi)的學(xué)校，州政府有責(zé)任提供教育平等的機(jī)會(huì)。各州一般通過兩種辦法來制訂學(xué)區(qū)基礎(chǔ)項(xiàng)目，減少教育的不公：一是通過州立法明確而詳細(xì)地定義每個(gè)學(xué)區(qū)、學(xué)校必須達(dá)到的標(biāo)準(zhǔn)，如教學(xué)樓和設(shè)施必須達(dá)到的數(shù)量和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，教師每周最多的課時(shí)數(shù)等；另一種更簡(jiǎn)單些的辦法，就是設(shè)定一個(gè)州內(nèi)各學(xué)區(qū)必須用在每名學(xué)生身上的最低經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。后者把制訂詳細(xì)計(jì)劃的權(quán)力交給了各學(xué)區(qū)，從而保持了州的最低介入。因?yàn)楦鲗W(xué)區(qū)通過居民選舉產(chǎn)生的理事會(huì)成員并不從學(xué)區(qū)領(lǐng)取工資，他們總是會(huì)想盡辦法最大限度地把學(xué)生經(jīng)費(fèi)用于學(xué)生的教育。

四、提供州財(cái)政補(bǔ)助

盡管各州教育財(cái)政政策有所不同，但各州均采取了相似的辦法保證各學(xué)區(qū)能達(dá)到州內(nèi)基礎(chǔ)項(xiàng)目的最低要求。各州要求州內(nèi)各學(xué)區(qū)要為達(dá)到基礎(chǔ)項(xiàng)目的要求做同等程度的努力。各學(xué)區(qū)為了達(dá)到基礎(chǔ)項(xiàng)目所征收的地方稅率是一致的，但很明顯，富裕地區(qū)的稅收額會(huì)比窮困地區(qū)的稅收額要高，因此富裕地區(qū)可以很輕松地滿足基礎(chǔ)項(xiàng)目的要求并且可以用多余的經(jīng)費(fèi)盡可能做得更好。窮困地區(qū)盡管采取了和富裕地區(qū)相同的稅率標(biāo)準(zhǔn)，在教育投入方面的努力程度是相同的，但是因?yàn)槎愂帐杖肟傤~比較低，仍不能滿足基礎(chǔ)項(xiàng)目對(duì)經(jīng)費(fèi)的需求。這時(shí)，就會(huì)由州政府以州財(cái)政補(bǔ)助的形式來彌補(bǔ)這一經(jīng)費(fèi)上的不足部分。

綜上所述，州政府在教育管理方面有主要的職責(zé)來保證本州的教育不低于一定的水準(zhǔn)，在財(cái)政政策上有主要的責(zé)任來消除州內(nèi)教育機(jī)會(huì)的不平等。首先，通過定義學(xué)校辦學(xué)最低標(biāo)準(zhǔn)和學(xué)區(qū)基礎(chǔ)項(xiàng)目，可以讓老百姓知道他們將得到的最低的教育水準(zhǔn)是怎樣的，這也是一個(gè)州未來潛力的最簡(jiǎn)單明了的指標(biāo)。其次，通過建立財(cái)政扶持制度，保證州內(nèi)所有的中小學(xué)能起碼達(dá)到最低的且又是可被接受的水準(zhǔn)。富裕的學(xué)區(qū)根據(jù)自己的條件和意愿，可以投入更多的經(jīng)費(fèi)。

作者單位 中國(guó)駐美國(guó)洛杉磯總領(lǐng)館教育組