用創(chuàng)新思維做好新形勢(shì)下預(yù)算工作

文富恒

黨的十八屆三中全會(huì)和黨的十九大對(duì)深化財(cái)稅體制改革提出了明確要求，新預(yù)算法對(duì)人大和政府預(yù)算管理行為作了全面規(guī)范。在實(shí)際工作中，如何按照這些新的規(guī)定、新的情況和新的要求，創(chuàng)新工作思維，拓展工作思路，夯實(shí)預(yù)算工作基礎(chǔ)，值得人大和政府的同志去研究，去探索，去完善。

一、優(yōu)化預(yù)算草案報(bào)表

預(yù)算報(bào)表是預(yù)算案的載體。經(jīng)過(guò)堅(jiān)持不懈的努力，從中央到地方預(yù)算草案從無(wú)到有，從粗到細(xì)，從秘密走向公開(kāi)，特別是有的地方努力改進(jìn)和完善預(yù)算草案，代表們感到預(yù)算信息越來(lái)越豐富，收支安排也越來(lái)越詳細(xì)。

但是，不少地方的人大代表反映預(yù)算草案還是難以看懂。主要是口徑多、級(jí)次多、概念多，收入與支出不相對(duì)應(yīng)，表格之間難以銜接，很難弄清楚錢從哪里來(lái)，有多少錢，都花到了哪些方面。

為什么會(huì)出現(xiàn)這樣的情況呢？一個(gè)重要原因是一些地方的預(yù)算口徑和報(bào)表設(shè)計(jì)不能適應(yīng)財(cái)稅體制改革的新形勢(shì)，與新預(yù)算法的規(guī)定也不相一致。以地方一般公共預(yù)算為例，現(xiàn)行一般公共預(yù)算收入預(yù)算表格反映的是，本級(jí)行政區(qū)轄區(qū)內(nèi)當(dāng)年能夠征收多少財(cái)政收入，包括屬于本級(jí)的稅收收入、非稅收入以及上劃中央收入。這種表格設(shè)計(jì)，主要是從一個(gè)地方創(chuàng)造財(cái)政收入的能力來(lái)考慮的，并往往將其增長(zhǎng)速度與GDP掛鉤;同時(shí)，也是政府為了將收入任務(wù)分解到財(cái)政和國(guó)稅、地稅等收入征收部門(mén)，并以此作為工作考核目標(biāo)。這種做法，帶有比較濃厚的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的痕跡，一方面，收入任務(wù)成了硬指標(biāo);另一方面，收入預(yù)算不完整，造成預(yù)算數(shù)與決算數(shù)之間差距過(guò)大。因?yàn)椋?994年我國(guó)實(shí)行分稅制改革以來(lái)，地方預(yù)算編制和管理發(fā)生了很大的變化。國(guó)家建立了比較規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，很多地方財(cái)政收入的主要來(lái)源變成了上級(jí)轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助。同時(shí)，按照新一輪財(cái)稅體制改革的要求和新預(yù)算法的規(guī)定，收入不再是指令性指標(biāo)，而是成為一種預(yù)期，預(yù)算平衡的機(jī)制也發(fā)生了變化。與此相適應(yīng)，各地開(kāi)始建立了預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，并發(fā)行一定數(shù)額的地方政府債券。這樣，地方財(cái)政收入的來(lái)源大大拓展，一般公共預(yù)算收入渠道更加廣泛，支出范圍也相應(yīng)發(fā)生了變化。在這種情況下，如果還是沿用以前的預(yù)算口徑和報(bào)表，就會(huì)使收入數(shù)額與本級(jí)實(shí)際可用財(cái)政資金之間口徑不相匹配，造成收支口徑多樣、概念多變、表格復(fù)雜，不但閱讀和理解起來(lái)非常困難，而且不能反映一個(gè)地方當(dāng)年財(cái)政收支的真實(shí)情況。

那么，如何加以改進(jìn)和完善，讓人大代表和社會(huì)公眾看得更加明白呢？筆者認(rèn)為，基本思路是按照全口徑預(yù)算的要求，在預(yù)算收支報(bào)表設(shè)計(jì)上實(shí)行先總后分，由粗到細(xì)，剝絲抽繭，層層遞進(jìn)。即根據(jù)新預(yù)算法第七條的規(guī)定和人大代表的閱讀方便，在預(yù)算收支口徑和表格設(shè)計(jì)上加以改進(jìn)。具體來(lái)說(shuō)，首先通過(guò)一般公共預(yù)算收入預(yù)算表格，從總體上全面反映本級(jí)當(dāng)年全部實(shí)際可用收入，包括地方收入和上級(jí)轉(zhuǎn)移支付、下級(jí)上解以及調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金等全部收入，然后，再用不同的表格分別反映地方收入、上級(jí)轉(zhuǎn)移支付收入等方面的詳細(xì)構(gòu)成。支出方面也同樣如此，先通過(guò)一般公共預(yù)算支出預(yù)算表格全面反映地方本級(jí)支出、上解支出和對(duì)下級(jí)的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付等全部支出。在此基礎(chǔ)上，再通過(guò)其他表格分別詳細(xì)反映本級(jí)支出、對(duì)下級(jí)轉(zhuǎn)移支付等具體支出情況。同時(shí)，還可以根據(jù)需要設(shè)計(jì)重點(diǎn)支出、重大投資項(xiàng)目、“三公”經(jīng)費(fèi)等專門(mén)表格。這樣，一般公共預(yù)算收入和支出的總量能夠很好地對(duì)應(yīng)起來(lái)，使預(yù)算收支總體情況清晰明了，同時(shí)收入和支出的具體構(gòu)成也層次清楚，一目了然，而且也更加符合人們的閱讀習(xí)慣。

為了引導(dǎo)人大代表更好地“讀懂”預(yù)算草案，要更好地發(fā)揮預(yù)算報(bào)告對(duì)預(yù)算草案的“說(shuō)明”作用，而不是作為“成績(jī)單”或“工作報(bào)告”。這樣，預(yù)算表格里的數(shù)字就會(huì)“開(kāi)口說(shuō)話”，專業(yè)的表格就會(huì)更加通俗易懂。比方說(shuō)，本級(jí)財(cái)政收入總量是多少，分別是從哪些渠道來(lái)的，收支結(jié)構(gòu)如何，與上年相比，收支變動(dòng)的主要原因是什么，等等。特別是要重點(diǎn)說(shuō)清楚重點(diǎn)支出、重大投資項(xiàng)目、政府債務(wù)、轉(zhuǎn)移支付以及結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)等人大預(yù)算審查的重點(diǎn)情況。

上述思路是根據(jù)預(yù)算法的規(guī)定，從方便代表審查預(yù)算的角度考慮的。為了便于政府明確年度收入征收目標(biāo)，按照既有工作格局組織好收入，也可以繼續(xù)保留包括地方收入和上劃收入在內(nèi)的收入表格，將其作為本級(jí)年度財(cái)政收入預(yù)期目標(biāo)。

二、構(gòu)建監(jiān)管新模式

經(jīng)人民代表大會(huì)審查批準(zhǔn)的預(yù)算，在具體執(zhí)行的過(guò)程中，由于受到方方面面因素的影響，收支數(shù)額往往會(huì)發(fā)生變化，很多時(shí)候變化還比較大。預(yù)算本質(zhì)上是一種計(jì)劃，執(zhí)行中出現(xiàn)變化一般都屬于正常現(xiàn)象。特別是現(xiàn)在市場(chǎng)變化快，收入來(lái)源難以穩(wěn)定，超收或者短收都是正常現(xiàn)象。加上上級(jí)轉(zhuǎn)移支付等收入難以全部編入地方年初預(yù)算，年中又經(jīng)常要增發(fā)地方政府債券，四本預(yù)算之間的銜接和聯(lián)系日趨緊密。這些因素相互交織、疊加，使預(yù)算收支變化成為新的常態(tài)。

那么，如何調(diào)適預(yù)算的“變”與人大預(yù)算審查監(jiān)督剛性之間的矛盾？對(duì)此，新預(yù)算法已經(jīng)作了種種考量。比方說(shuō)，沒(méi)有預(yù)算不得支出;政府一般不在年中制定新的增收增支政策，也不制定減收的政策;嚴(yán)格控制各部門(mén)、各單位不同預(yù)算科目、預(yù)算級(jí)次或項(xiàng)目間的預(yù)算資金的調(diào)劑;同時(shí)，明確了需要作預(yù)算調(diào)整的四種具體情形，等等。目的都是強(qiáng)調(diào)預(yù)算不能隨意變化，以維護(hù)其權(quán)威性、嚴(yán)肅性。當(dāng)然，這也是為政府預(yù)算管理留下法定的彈性和空間。

當(dāng)務(wù)之急是按照新預(yù)算法的要求，構(gòu)建起“1+N”型預(yù)算審批監(jiān)督模式，分類施策，將預(yù)算執(zhí)行中的收支變化全部納入預(yù)算法律制度的框架之內(nèi)。

所謂“1+N”，是指人民代表大會(huì)年初審批年度預(yù)算，以及人大常委會(huì)在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中若干次審批監(jiān)督預(yù)算部分變更的活動(dòng)。其中，“1”是代表大會(huì)審批年度預(yù)算，這是這一模式的主體，是預(yù)算管理的總關(guān)口，要按照全口徑預(yù)算的要求編實(shí)編好，夯實(shí)全年預(yù)算執(zhí)行的基礎(chǔ);預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中的“N”次預(yù)算部分變更，則要根據(jù)法律規(guī)定視情況區(qū)別對(duì)待。比如說(shuō)，有的事項(xiàng)要實(shí)行批準(zhǔn)制，凡屬于法定預(yù)算調(diào)整情形的，都應(yīng)當(dāng)及時(shí)提請(qǐng)本級(jí)人大常委會(huì)審查批準(zhǔn)，未經(jīng)批準(zhǔn)不得調(diào)整預(yù)算;有的事項(xiàng)要實(shí)行報(bào)告?zhèn)浒钢?，如果上?jí)增加專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助，又不需要本級(jí)提供配套資金的，不作為預(yù)算調(diào)整，但要及時(shí)向人大報(bào)告有關(guān)情況;有的事項(xiàng)需要完善制度，國(guó)務(wù)院財(cái)政部門(mén)要盡快制定有關(guān)部門(mén)預(yù)算調(diào)劑的規(guī)章制度，對(duì)科目、級(jí)次、項(xiàng)目之間預(yù)算資金調(diào)劑的范圍和權(quán)限作出具體規(guī)定，避免目前各地部門(mén)預(yù)算資金調(diào)劑的隨意性;有的事項(xiàng)需要嚴(yán)格管理，年中一般公共預(yù)算如有超收，只能用于沖減赤字或者補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，不能用作其他支出，等等。

在實(shí)際工作中，需要重點(diǎn)研究預(yù)算調(diào)整如何具體操作。新預(yù)算法從支出控制的角度，對(duì)引發(fā)預(yù)算調(diào)整的具體情形作了明確規(guī)定，其中調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金、調(diào)減預(yù)算安排的重點(diǎn)支出數(shù)額和增加舉債等三種情形，一般屬于本級(jí)政府的自主行為，在時(shí)間上有較好的預(yù)見(jiàn)性，操作起來(lái)比較好辦，難的是因上級(jí)轉(zhuǎn)移支付增加引起的調(diào)整事項(xiàng)，由于地方缺乏主動(dòng)性，頻次又高，而且必須在安排支出之前報(bào)同級(jí)人大常委會(huì)審查批準(zhǔn)。這樣，需要我們改進(jìn)工作，研究對(duì)策，對(duì)什么時(shí)候調(diào)整，一年之內(nèi)調(diào)整多少次為宜等問(wèn)題予以明確。筆者認(rèn)為，上級(jí)政府應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)有基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提早轉(zhuǎn)移支付下達(dá)時(shí)間，增加提前下達(dá)的比例，年中追加的部分可以按季度集中下達(dá)。同時(shí)，人大和政府之間要加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，對(duì)因上級(jí)追加轉(zhuǎn)移支付增加以及其他需要調(diào)整預(yù)算的情形統(tǒng)籌考慮，對(duì)四本預(yù)算的調(diào)整作通盤(pán)安排，盡可能減少預(yù)算調(diào)整的頻次。

黨的十九大報(bào)告指出：“加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系。建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績(jī)效管理?！边@就要求我們以預(yù)算法為依據(jù)，以深化財(cái)政體制改革為牽引，把各項(xiàng)具體制度落實(shí)落細(xì)落地。特別是要優(yōu)先將新預(yù)算法的原則規(guī)定具體化，將各項(xiàng)授權(quán)規(guī)定規(guī)范化，并根據(jù)新的情況和要求建立和完善各項(xiàng)工作機(jī)制，為人大審查監(jiān)督和政府預(yù)算管理提供清晰的路徑遵循。