公務(wù)員超編危機(jī)

近日，中共中央印發(fā)《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2008～2012年工作規(guī)劃》，全文約1.2萬字，引起廣泛關(guān)注和熱議的卻是其中的11個(gè)字“建立公務(wù)員正常退出機(jī)制”。其實(shí)除了這11個(gè)字，工作規(guī)劃中并沒有對(duì)公務(wù)員退出機(jī)制做進(jìn)一步說明，之所以引起如此軒然大波，更多的恐怕是因?yàn)楣妼?duì)公務(wù)員制度改革的關(guān)注。

嚴(yán)重超編的公務(wù)員隊(duì)伍

隨著中國(guó)改革的一路推進(jìn)，工人、農(nóng)民、事業(yè)單位職員等等，都受到了一定程度的沖擊，到現(xiàn)在為止，似乎只有公務(wù)員還如怒濤萬頃中的諾亞方舟安然無恙。當(dāng)別人都成了泥飯碗，只有公務(wù)員還穩(wěn)穩(wěn)當(dāng)當(dāng)捧著鐵飯碗。而經(jīng)過幾次加薪，本來薪水不高的公務(wù)員現(xiàn)在可以說待遇也算優(yōu)渥。福利待遇更是一流，按照公務(wù)員法，中國(guó)黨政機(jī)關(guān)實(shí)行的是“公務(wù)員保障制度”，公務(wù)員的生老病死基本上由國(guó)家包下來。隱性福利更是多多，比如令北京上海等大城市很多高收入白領(lǐng)頭疼的買房問題，對(duì)公務(wù)員基本不成問題，只要排隊(duì)，早晚能輪上遠(yuǎn)低于市場(chǎng)價(jià)的房子，有的甚至能打到2折，可以花4000元買2萬元/平方米的商品房。公務(wù)員不僅是鐵飯碗，還是金飯碗，已幾成社會(huì)共識(shí)。

雖然近幾年干部制度改革也一直在穩(wěn)步推進(jìn)，從關(guān)于任期制、交流和回避的三個(gè)法規(guī)文件，到黨委政府換屆中的一正二副模式，再到大部制改革等等，似乎每次都是改革的推進(jìn)，每次都有改革亮點(diǎn)，但公務(wù)員并沒有受到根本的沖擊，因?yàn)橹袊?guó)的公務(wù)員系統(tǒng)相對(duì)封閉，進(jìn)入很難，但一旦當(dāng)上公務(wù)員基本就可以高枕無憂了。這幾年不管如何改革，公務(wù)員只要沒犯嚴(yán)重的錯(cuò)誤，頂多是從一個(gè)單位到另一個(gè)單位，國(guó)家肯定會(huì)安排，絕對(duì)不會(huì)有失業(yè)之虞。

有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，過去幾次機(jī)構(gòu)改革，機(jī)構(gòu)似乎精簡(jiǎn)了，但干部總?cè)藬?shù)卻呈增加趨勢(shì)，平均每次機(jī)構(gòu)改革，財(cái)政都要增加15%的開支。中國(guó)公務(wù)員正以每年20%的速度增加，只進(jìn)不出，公務(wù)員在未來幾年中將嚴(yán)重超編。

干部制度改革一路推進(jìn)卻總是治標(biāo)不治本，問題的癥結(jié)就在于沒有建立公務(wù)員正常退出機(jī)制。

聘任制的中國(guó)式暗疾

自20世紀(jì)90年代以來，西方發(fā)達(dá)國(guó)家一直尋找解決公務(wù)員制度固有弊端的出路。世界各國(guó)基本走向是探索職位聘任制，從主要發(fā)達(dá)國(guó)家的發(fā)展趨勢(shì)來看，職位聘任制的比例越來越大。通過這種方式，建立公務(wù)員的正常退出機(jī)制。新西蘭、澳大利亞已經(jīng)基本上拋棄了終身制，建立了聘任制。

經(jīng)過激烈的討論，在中國(guó)，職位聘任制被寫入了《公務(wù)員法》，其第十六章均為職位聘任的相關(guān)內(nèi)容。不過聘任制雖然被納入了中國(guó)法律，但相對(duì)于西方的聘任制，卻是有所保留的?！豆珓?wù)員法》第九十五條規(guī)定，機(jī)關(guān)根據(jù)工作需要，經(jīng)省級(jí)以上公務(wù)員主管部門批準(zhǔn)，可以對(duì)專業(yè)性較強(qiáng)的職位和輔助性職位實(shí)行聘任制。也就是說，中國(guó)現(xiàn)行的公務(wù)員制度，一種是職位常任制，一種是職位聘任制，職位聘任制僅僅起輔助作用。

為什么中國(guó)沒有大面積推行聘任制？因?yàn)槟壳斑€有巨大的風(fēng)險(xiǎn)。

最大的危險(xiǎn)是考不進(jìn)來的聘進(jìn)來了，聘進(jìn)來之后一個(gè)合同接一個(gè)合同地簽，一直到退休。鑒于中國(guó)存在嚴(yán)重而大量的尋租行為，一旦放開實(shí)行聘任制，這幾乎是必然的結(jié)果。必須先出臺(tái)具體實(shí)施條例，明確職位設(shè)置、編制限額、考核辦法和如何解除合同。職位聘任制是個(gè)好的制度設(shè)計(jì)，但公務(wù)員的正常退出機(jī)制，應(yīng)該是基于公務(wù)員制度整體的轉(zhuǎn)型。對(duì)于西方國(guó)家拋棄職位常任制，系統(tǒng)地采取職位聘任制的做法，正如《公務(wù)員法》起草小組成員之一、國(guó)家行政學(xué)院教授宋世明認(rèn)為的那樣，在中國(guó)“這個(gè)時(shí)代還沒有到來”。這是建立公務(wù)員正常退出機(jī)制必須解決的問題，雖然中國(guó)目前還不具備完全實(shí)行聘任制的條件，但聘任制是方向，實(shí)施只是早晚的問題。

一個(gè)不稱職的公務(wù)員，可能有三條出路：一是申請(qǐng)退職，將位子讓給能干的人；二是讓一位能干的人來協(xié)助自己工作；三是任用兩名不會(huì)對(duì)自己構(gòu)成威脅的助手。顯然，從私心考慮，任何人都會(huì)選擇第三種方式，不會(huì)對(duì)自己構(gòu)成威脅的助手，最合適的當(dāng)然是聘任，到期走人，不進(jìn)入公務(wù)員升遷系列。這是目前實(shí)行聘任制的另一種風(fēng)險(xiǎn)，必須有細(xì)化條文規(guī)范現(xiàn)有的公務(wù)員行為。

還有一種風(fēng)險(xiǎn)就是出現(xiàn)雙軌制，老員工和有關(guān)系的員工是正式工，新員工和無后臺(tái)者是聘任制。同工不同薪，同樣的工作崗位分出好幾檔工資，事業(yè)單位改革很多地方就成了這樣。如何保障公務(wù)員的合法權(quán)利，也是亟待解決的問題。

另外，現(xiàn)在公務(wù)員的社保賬戶都是空的，當(dāng)退出公務(wù)員系統(tǒng)的時(shí)候才會(huì)做實(shí)，現(xiàn)在退出的人很少，這樣沒什么問題，但如果公務(wù)員的退出成為常態(tài)，公務(wù)員的社保制度必須完善。

我國(guó)部分地方已經(jīng)開始公務(wù)員聘任制的試驗(yàn)。今年1月，國(guó)家人事部批準(zhǔn)上海浦東新區(qū)試點(diǎn)探索建立聘任制公務(wù)員制度。之后，浦東新區(qū)首次公布6個(gè)聘任職位，向社會(huì)進(jìn)行公開招聘。目前，浦東新區(qū)首批聘任制公務(wù)員與用人單位正式簽約，聘期為1至3年。3月，《深圳市行政機(jī)關(guān)聘任制公務(wù)員管理試行辦法》公布，規(guī)定行政機(jī)關(guān)聘任制公務(wù)員聘任合同期限為1～5年，由用人機(jī)關(guān)根據(jù)工作任務(wù)和工作目標(biāo)確定。該辦法規(guī)定，聘任制公務(wù)員職位分為專業(yè)類職位和輔助類職位。效果如何，尚需拭目以待。

有空間的退出途徑

“公務(wù)員的正常退出，現(xiàn)在大概有七種途徑。”宋世明給記者細(xì)細(xì)列舉，“試用期滿不合格取消錄用、開除、辭職、辭退、退休、解聘、在職死亡?！碑?dāng)全面實(shí)行聘任制的條件還不成熟的時(shí)候，充分利用現(xiàn)有途徑使公務(wù)員正常退出未嘗不是一種好的辦法。宋世明主張?jiān)诜傻目蚣苤畠?nèi)找切入點(diǎn)，建立公務(wù)員正常退出機(jī)制。如果完全按照《公務(wù)員法》，開除、辭退和退休其實(shí)大有文章可做。

《公務(wù)員法》第八十八條明確規(guī)定，公務(wù)員符合下列條件之一的，本人自愿提出申請(qǐng)，經(jīng)任免機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，可以提前退休：工作年限滿30年的；距國(guó)家規(guī)定的退休年齡不足5年，且工作年限滿20年的；符合國(guó)家規(guī)定的可以提前退休的其他情形的。

但現(xiàn)在自愿退休的人很少。宋世明認(rèn)為：在公務(wù)員辭職的最低服務(wù)年限上，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)考慮利于建立公務(wù)員正常退出機(jī)制這一要素。第二是在公務(wù)員自愿退休制度上進(jìn)一步完善，沒到法定退休年限，可以讓他走，給他適當(dāng)?shù)睦嫜a(bǔ)償。這樣以提前退休方式退出的公務(wù)員數(shù)量會(huì)大大增多。

據(jù)人事部統(tǒng)計(jì)，公務(wù)員辭職辭退制度自1996年實(shí)施至2003年的8年間，共有19374名不合格公務(wù)員被辭退，年均不到2500人。按照全國(guó)近500萬公務(wù)員計(jì)算，公務(wù)員年辭退率僅約0.05%。

辭退條件其實(shí)非常容易達(dá)到，《公務(wù)員法》第八十三條明確規(guī)定，公務(wù)員有下列情形之一的，予以辭退：在年度考核中，連續(xù)兩年被確定為不稱職的；不勝任現(xiàn)職工作，又不接受其他安排的；因所在機(jī)關(guān)調(diào)整、撤銷、合并或者縮減編制員額需要調(diào)整工作，本人拒絕合理安排的；不履行公務(wù)員義務(wù)，不遵守公務(wù)員紀(jì)律，經(jīng)教育仍無轉(zhuǎn)變，不適合繼續(xù)在機(jī)關(guān)工作，又不宜給予開除處分的；曠工或者因公外出、請(qǐng)假期滿無正當(dāng)理由逾期不歸連續(xù)超過15天，或者一年內(nèi)累計(jì)超過30天的。雖然有些規(guī)定比較模糊，比如不勝任怎么定義，但《公務(wù)員法》是個(gè)框架法，可以在實(shí)施過程中細(xì)化。

如果完全以《公務(wù)員法》第八十三條來衡量，現(xiàn)有公務(wù)員隊(duì)伍中符合辭退條件的恐怕遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止0.05%。但現(xiàn)狀是大家都不太敢辭退。因?yàn)楣珓?wù)員被開除后永遠(yuǎn)不能再進(jìn)入公務(wù)員隊(duì)伍，因此中國(guó)對(duì)開除公務(wù)員比較謹(jǐn)慎，導(dǎo)致現(xiàn)在一些不合格的也沒有被開除。開除是個(gè)懲治措施，現(xiàn)在要開除一個(gè)人很難。

如果嚴(yán)格執(zhí)行《公務(wù)員法》，以上三種途徑會(huì)成為公務(wù)員正常退出的很好渠道。

（摘自《南風(fēng)窗》）