當(dāng)代我國農(nóng)業(yè)型地區(qū)基層政府行政體制改革的構(gòu)想

摘要：根據(jù)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)型地區(qū)發(fā)展落后的現(xiàn)狀，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟、減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)等問題成為亟待解決的焦點問題，而這客觀上要求對基層政府行政體制進行改革。根據(jù)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)型地區(qū)基層行政體制的不足，以農(nóng)民的切身利益為根本出發(fā)點，提出了在農(nóng)業(yè)型地區(qū)基層政府行政體制改革中應(yīng)實行“強市、簡縣、精鄉(xiāng)”的戰(zhàn)略構(gòu)想，以實現(xiàn)提高農(nóng)業(yè)型地區(qū)基層組織行政效率和效果的根本目標(biāo)。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)型地區(qū)；行政體制改革；構(gòu)想

中圖分類號：F327文獻標(biāo)志碼：Ａ文章編號：1673-291X(2008)18-0178-02

近年來，三農(nóng)問題越來越成為人們普遍關(guān)注的焦點問題。無論是社會主義市場經(jīng)濟體制在農(nóng)村的普遍確立，還是在進行農(nóng)村稅費改革后，農(nóng)業(yè)的落后、農(nóng)村的貧窮、農(nóng)民的困苦引發(fā)了人們對基層政府行政體制改革的廣泛性思考。尤其是在農(nóng)業(yè)型地區(qū)，發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)、放活農(nóng)村經(jīng)濟、減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)等都在客觀上要求對基層政府行政體制進行改革。因此，本文吸收借鑒了個別學(xué)者的研究成果，以農(nóng)民的切身利益為根本出發(fā)點提出了在農(nóng)業(yè)型地區(qū)基層政府體制改革中實行“強市、簡縣、精鄉(xiāng)”的戰(zhàn)略構(gòu)想。

一、精鄉(xiāng)

在現(xiàn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制中存在著很多問題，如機構(gòu)臃腫、人浮于事、不適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展要求等。產(chǎn)生這樣問題的原因有很多，追究其根源就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的官方權(quán)力過剩。中央每立個法，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就增設(shè)一個部門，也就增加了一項管老百姓的權(quán)力。所以，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟、穩(wěn)定農(nóng)村秩序的途徑之一就是要改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政體制，裁撤過剩的官方權(quán)力，變官本位體制為民本位體制。

1.“精鄉(xiāng)”不是取消鄉(xiāng)級行政而是要精簡鄉(xiāng)級行政職能

以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)民收入增長的空間小，現(xiàn)金收入少，建設(shè)小城鎮(zhèn)既無基礎(chǔ)也無作用，而且耗掉了本來應(yīng)該用于村莊建設(shè)的資源。所以，根據(jù)消極行政原則，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級沒有必要建立以專業(yè)化分工為基礎(chǔ)的上下級一一對應(yīng)的現(xiàn)代行政體制。這樣簡化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)和相應(yīng)的人員，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)變?yōu)榫啞⒏咝?、低耗的服?wù)型政府成為可能。

2.選擇一個較大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為工商、稅務(wù)、法庭等部門設(shè)立辦公機構(gòu)的地點

傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)型地區(qū)，工商業(yè)欠發(fā)達，一鄉(xiāng)一工商稅務(wù)部門既閑置資源又浪費人力成本。所以，在現(xiàn)代交通工具便利和通訊手段發(fā)達的今天，可在鄉(xiāng)鎮(zhèn)群落中選擇一個較大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立工商、稅務(wù)、法庭等部門管理各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的相關(guān)事務(wù)，節(jié)約成本，減少農(nóng)民負(fù)擔(dān)。

3.保留為農(nóng)民提供公共服務(wù)的職能部門

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該把保持社會秩序，為農(nóng)民生產(chǎn)、生活提供必要的公共物品作為其基本職能。因為在市場經(jīng)濟條件下，市場配置人才、技術(shù)、資本對小農(nóng)經(jīng)濟是十分不利的，所以，仍要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級中保留農(nóng)、林、水、衛(wèi)生、教育等作為縣村之間的中介組織，以保證對鄉(xiāng)鎮(zhèn)需要公共物品的保障。

二、簡縣

建國以來，我們進行了七次行政體制改革，但每次改革都陷入了“精簡——膨脹——再精簡——再膨脹”的怪圈?？h級政府處在這個怪圈中，也是越減機構(gòu)越膨脹、越減人員越多。為了實現(xiàn)“簡縣”的最終目標(biāo)，應(yīng)堅持以下兩個原則：

1.根據(jù)“精干高效”原則來設(shè)計和構(gòu)造縣級機構(gòu)

第一，在城市帶的農(nóng)村地區(qū)，基層行政體制面對著大量復(fù)雜的專業(yè)化問題，需要有現(xiàn)代的以專業(yè)化分工為基礎(chǔ)的行政體制來處理。而根據(jù)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)地區(qū)縣鄉(xiāng)村事務(wù)相似多于不同的實際情況，縣級政府沒有必要建立以專業(yè)化分工為基礎(chǔ)的現(xiàn)代行政體制，也就沒有必要建立與中央一一對應(yīng)的行政部門。這就為“簡縣”擔(dān)供了理論和實踐上的可能性。第二，縣級政府財政收入主要依靠上級政府的撥款以及對村民的收刮，由于中央下令取消農(nóng)民負(fù)擔(dān)后，縣級政府和人民的利益趨于一致，向上級爭取資源成為縣鄉(xiāng)兩級政府和民眾的共同目標(biāo)，理由就是為本縣人民服務(wù)。而為了達成這個目標(biāo)縣級政府就會下放權(quán)力給鄉(xiāng)村組織，提高鄉(xiāng)村社會的組織化水平，擴大農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的空間，改變原來“管的太死，統(tǒng)的過死”的工作作風(fēng)。只有這樣農(nóng)戶才能有效降低生產(chǎn)、交易成本，縣鄉(xiāng)兩級政府的管理也才會高效低耗。

2.按照權(quán)責(zé)一致的原則設(shè)計和構(gòu)造縣級治理體制

第一，轉(zhuǎn)變縣級政府的經(jīng)濟管理職能，建立以間接手段為主的宏觀調(diào)控體系框架，使市場在資源配置中起到基礎(chǔ)性作用。第二，縣級政府應(yīng)該保留并加強能夠保障農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的提供公共物品服務(wù)的職能部門。如農(nóng)村技術(shù)服務(wù)部門和金融服務(wù)部門。使縣級政府的行政職能由收刮職能轉(zhuǎn)變?yōu)闉檗r(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展保駕護航的服務(wù)職能，變官本位體制為民本位體制，從而建設(shè)一個高效、廉政、低耗的縣級政府。

三、強市

目前，無論是實際工作者還是學(xué)界都對市級政府的去留問題給予了極大關(guān)注，說法不一。對于取消市級建制的觀點，其主要原因可歸納為：第一，市管縣的體制在省—縣中間增加了一級行政管理層次，使得信息傳遞效率降低，容易導(dǎo)致信息失真。第二，市管縣體制造成機構(gòu)膨脹臃腫，增加了財政負(fù)擔(dān)和農(nóng)民負(fù)擔(dān)，而且容易滋生官僚主義。第三，從實踐上看，市管縣體制重城市輕農(nóng)村，忽視農(nóng)民的利益和需求。

這種思路在我國一些經(jīng)濟發(fā)達的省份是適用的，實際操作上也是可行的。但中國是一個區(qū)域特點明顯不同、經(jīng)濟發(fā)展差距較大的國家。即使是市與市之間、縣與縣之間，其在經(jīng)濟發(fā)展、文化傳統(tǒng)、風(fēng)俗習(xí)慣等方面都存在著差異性。具體問題具體分析，作者認(rèn)為，在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)型地區(qū)市一級建制不僅應(yīng)該保留，而且還應(yīng)該加強市一級行政部門的公共服務(wù)職能。但需要強調(diào)的是，應(yīng)該逐漸改變市管縣的市縣兩級權(quán)力的行政隸屬關(guān)系，而變?yōu)榉伤?guī)定的權(quán)利和義務(wù)的關(guān)系。

1.發(fā)揮中心城市的輻射和帶動作用

由于在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)型地區(qū)中，縣鄉(xiāng)村行政區(qū)域主要是以農(nóng)業(yè)經(jīng)濟為支柱型產(chǎn)業(yè)，第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對滯后。而僅依靠單一的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)難以支撐龐大的上層建筑。表現(xiàn)在實際生活中就是農(nóng)民生活貧困、農(nóng)業(yè)發(fā)展緩慢、農(nóng)村經(jīng)濟落后。在市一級的行政區(qū)域中，工商業(yè)的發(fā)展要遠遠高于鄉(xiāng)村工商業(yè)發(fā)展的水平，經(jīng)濟發(fā)展的速度也明顯快于鄉(xiāng)村經(jīng)濟的發(fā)展。所以，應(yīng)該發(fā)揮中心城市的輻射和帶動作用，使人流、物流和信息流在城鄉(xiāng)之間得到自由合理流動，給農(nóng)業(yè)型地區(qū)注入生機和活力。而這種帶動并不是要建立在權(quán)力的所屬關(guān)系之上，而是以地緣關(guān)系為依據(jù)，帶動周圍農(nóng)村地區(qū)共同發(fā)展，形成城鄉(xiāng)之間共同發(fā)展、互相促進、社會穩(wěn)定的良好局面。

2.加強市一級行政區(qū)劃的建設(shè)，推進農(nóng)業(yè)型地區(qū)城市化的進程

由于盲目建設(shè)各種開發(fā)區(qū)和政府形象工程，低價強行征用農(nóng)民大量土地，近年來，各級地方政府從農(nóng)民手里奪取了2萬億元土地剪刀差，失地農(nóng)民高達5 000萬人，如何安置這些失業(yè)的農(nóng)民呢？在一些發(fā)達市（縣）已經(jīng)把一些郊區(qū)農(nóng)民一律轉(zhuǎn)成城市戶口，農(nóng)民身份的轉(zhuǎn)變?yōu)樗麄冊诔鞘袑ふ疑鏅C會提供了保障。可是在落后的農(nóng)業(yè)市（縣），失業(yè)農(nóng)民的介入使本就飽和的城市勞動力市場供大于求，大量的城市失業(yè)人員與農(nóng)民搶占有限的勞動力資源，造成了靠壓低勞動力成本的不良競爭。解決這一問題的根本途徑就是加強市級政府為經(jīng)濟服務(wù)的職能，進行城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，發(fā)展地方經(jīng)濟，為城市和農(nóng)村剩余勞動力提供更廣泛的就業(yè)機會，從而達到推動城市化進程的目的。

3.在“精鄉(xiāng)”、“簡縣”的前提下，“強市”成為必然的舉措

當(dāng)三農(nóng)問題日益成為社會各界關(guān)注的焦點問題之后，“下放權(quán)力，放活農(nóng)村經(jīng)濟，實行村民自治”的呼聲很高，并且一些地區(qū)也在如火如荼地進行理論和實際相結(jié)合的探索工作。而在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)型地區(qū)，由于受地域、歷史、文化、經(jīng)濟條件的制約，農(nóng)民的文化水平、個人素質(zhì)普遍較低，小農(nóng)經(jīng)濟的意識在鄉(xiāng)村社會影響依然比較深遠。由于這些局限性，導(dǎo)致了在市場經(jīng)濟發(fā)揮主導(dǎo)作用的今天，縣鄉(xiāng)村政權(quán)不可能在真正意義上自己管理自己，實現(xiàn)發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟的目的，客觀上需要一級行政機構(gòu)介入到基層的社會發(fā)展中，在宏觀上和公共物品領(lǐng)域提供指導(dǎo)和服務(wù)，而這樣的任務(wù)就落在了市一級行政組織中。因為市一級行政機關(guān)既掌握著市場經(jīng)濟條件下豐富的信息資源，同時，也了解其周邊縣、鄉(xiāng)、村域經(jīng)濟發(fā)展的特點，能夠起到調(diào)節(jié)、整合的作用。所以“強市”勢在必行。