事業(yè)單位分類改革之辨析

摘要：從公共服務(wù)的視角來看，我國的事業(yè)單位改革實質(zhì)上意味著對政府直接生產(chǎn)公共服務(wù)的方式進(jìn)行調(diào)整。我們理解的事業(yè)單位分類改革不是簡單的對號入座，將各種事業(yè)單位按照服務(wù)性質(zhì)的不同分別轉(zhuǎn)化成相應(yīng)的社會主體，而是從總體上強(qiáng)調(diào)鼓勵企業(yè)、非營利部門參與公共服務(wù)的具體生產(chǎn)，改變政府作為單一生產(chǎn)方的局面，在政府作為公共服務(wù)提供方的前提下形成一種多元競爭的格局，從而確保公共服務(wù)的質(zhì)與量。

關(guān)鍵詞：事業(yè)單位；分類改革；公共服務(wù)

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：Ａ文章編號：1673-291X(2008)18-0288-03

在我國，事業(yè)單位的改革在實踐上已經(jīng)推行了許久，時至今日，它仍然是政府改革工作中的一個重要課題。黨的十七大非常明確地指出下一階段的改革方向，繼續(xù)使用了“推行政事分開”、“加快推進(jìn)事業(yè)單位分類改革”等詞句[1]。這說明事業(yè)單位的改革仍有待深入，似乎也印證了“事業(yè)單位改革正涉入深水區(qū)”的說法。筆者認(rèn)為，在艱難復(fù)雜的實踐面前，人們應(yīng)該在總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，對未來的改革路徑有一個較為明確的認(rèn)識，否則，事業(yè)單位的改革可能又會陷入漫長的摸索階段，能不能在嚴(yán)峻的現(xiàn)實環(huán)境中取得實質(zhì)性進(jìn)展有可能成為未知之?dāng)?shù)。本文擬在簡單回顧事業(yè)單位改革歷程的基礎(chǔ)上，結(jié)合公共服務(wù)體系構(gòu)建的大背景，談?wù)剬ν七M(jìn)事業(yè)單位分類改革的看法。

一

自從20世紀(jì)80年代初政府開始嘗試推行事業(yè)單位改革以來，伴隨著事業(yè)單位的總體面貌不斷發(fā)生著變化，理論界和實務(wù)界對事業(yè)單位改革的探討一直比較活躍，討論主要集中在三個問題：一是我國的事業(yè)單位為什么要改革？二是在改革的過程中出現(xiàn)了哪些問題？三是對繼續(xù)改革的種種思路構(gòu)想。對于這三個問題的回答，其實也從側(cè)面描述了我國事業(yè)單位改革的歷程。即在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域推行政企分開，對國有企業(yè)進(jìn)行改革的同時，公眾對龐大的事業(yè)部門日益不滿，沉重的財政供養(yǎng)之下的事業(yè)單位似乎并沒有發(fā)揮顯著的作用，因此改革開始進(jìn)入摸索階段，最終為與建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟(jì)相協(xié)調(diào)，開始向政事分開、社會化的方向前進(jìn)。不論當(dāng)初改革的直接意圖如何，現(xiàn)實是改革過程中出現(xiàn)了讓人失望的局面，包括一批事業(yè)單位被推向市場，導(dǎo)致政府向人們提供的公共服務(wù)日益縮水；而有些事業(yè)單位在享受財政供養(yǎng)的同時卻不能向公眾提供有效的公共服務(wù)。這些現(xiàn)象綜合起來，加上近幾年來人們對公共服務(wù)的需求日益增長，直接導(dǎo)致了這樣一個印象，即現(xiàn)有的事業(yè)單位提供公共服務(wù)無論是在公平還是效率上都不能滿足需要。換句話說，沒有人認(rèn)為事業(yè)單位的改革已經(jīng)取得了成功。理論界在這個基礎(chǔ)上做了大量的工作，紛紛在黨的大政方針的基礎(chǔ)上提出自己的思路，實踐中也有一些地方政府做了積極的探索，其中實質(zhì)性的關(guān)注點就在于“分類改革”。實踐中政府部門在摸索應(yīng)該怎么分類，理論上學(xué)者和專家們也根據(jù)一些理論對事業(yè)部門進(jìn)行了分類。這種情況讓人覺得當(dāng)下事業(yè)單位改革似乎并不是一件難事，因為如此一來，事業(yè)單位的改革就只剩下了一個主要任務(wù)，即將各種事業(yè)單位按照現(xiàn)行的服務(wù)性質(zhì)劃分，然后對應(yīng)地將之轉(zhuǎn)化成不同性質(zhì)的社會主體，我們所要做的就是這個工作嗎？筆者不以為然。

筆者認(rèn)為，如果分類改革指的就是將現(xiàn)有的事業(yè)單位分類，隨之一一對應(yīng)將其轉(zhuǎn)化成不同性質(zhì)的社會主體，恐怕不能從根本上實現(xiàn)目標(biāo)。我們的目標(biāo)并不僅僅是將事業(yè)單位這個部門從總體上削減、分化，而是有必要把眼界放寬，著眼于建設(shè)服務(wù)型政府；如果能將事業(yè)單位改革與構(gòu)建公共服務(wù)體系結(jié)合起來考察，那么，分類改革就值得重新理解。

二

在我國，事業(yè)單位指的是國家為了社會公益目的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動的社會服務(wù)組織[2]。從中我們可以看出，事業(yè)單位的實質(zhì)是政府為了向公眾提供公共服務(wù)而直接組織的公共服務(wù)生產(chǎn)部門，所以我們完全可以把事業(yè)單位的存在看成政府提供公共服務(wù)的一種具體方式；在這種情況下，更適宜把事業(yè)單位的改革放到公共服務(wù)體系構(gòu)建的大框架下討論而不是孤立地討論它本身。很顯然，事業(yè)單位的改革必定關(guān)系到整個公共服務(wù)體系的某些變化，因此，只有掌握了整個社會如何提供、生產(chǎn)公共服務(wù)，我們才能更科學(xué)地理解事業(yè)單位改革的目標(biāo)。

關(guān)于公共服務(wù)，國內(nèi)的很多學(xué)者現(xiàn)在已經(jīng)接受了美國學(xué)者埃利諾·奧斯特羅姆對公共服務(wù)產(chǎn)業(yè)中區(qū)分提供方和生產(chǎn)方的做法。埃利諾·奧斯特羅姆認(rèn)為，在公共服務(wù)產(chǎn)業(yè)中有三方，即提供方、生產(chǎn)方和受益方，其中提供方指的是負(fù)責(zé)公共事物的規(guī)劃、融資、安排生產(chǎn)、管理、監(jiān)督的一方；生產(chǎn)方指的是適應(yīng)提供方的要求，直接生產(chǎn)公共服務(wù)，并將服務(wù)按照數(shù)量和質(zhì)量要求輸送給用戶一方[3]。按照這種觀點，公共服務(wù)的提供者和生產(chǎn)者可以分開，各種主體可以進(jìn)行多元組合，這徹底扭轉(zhuǎn)了以往人們認(rèn)為公共服務(wù)只能由公共部門親自生產(chǎn)的觀念，為公共服務(wù)的社會化提供了理論依據(jù)。我們認(rèn)為，一個社會中提供公共服務(wù)的主要是政府和非營利部門，其中政府是以強(qiáng)制稅收為公民提供服務(wù)，非營利部門是人們自愿結(jié)合，利用社會資源提供公共服務(wù)，而企業(yè)的主要目的是追逐利潤，所以顯然不在此列。而對于公共服務(wù)的生產(chǎn)者，政府、非營利部門、企業(yè)都可以擔(dān)任，比如，醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)，政府可以辦公立醫(yī)院，非營利部門可以民間出資辦非營利醫(yī)院，私人也可以出資辦營利性的醫(yī)療機(jī)構(gòu)以此謀求利潤。所以，公共服務(wù)的生產(chǎn)者事實上可以多元化，沒有理由認(rèn)為一定要公共部門自行組織生產(chǎn)；只要公共部門負(fù)責(zé)提供，無論具體的生產(chǎn)交給誰，都沒有推卸責(zé)任，也就沒有理由反對它的存在。

從以上分析我們可以看出，事業(yè)單位的存在事實上代表了一種具體的公共服務(wù)生產(chǎn)方式，即政府提供公共服務(wù)，并且由政府自行組織生產(chǎn)。如果說事業(yè)單位改革最直觀的意圖就是改變或者減少這種生產(chǎn)方式，那我們不得不考慮一個密切相關(guān)的問題，即在直接減少政府提供——政府生產(chǎn)這種公共服務(wù)模式的情況下，整體的公共服務(wù)應(yīng)該如何安排？在此，有幾點需要明確：一是在現(xiàn)實情況下，人們對公共服務(wù)的需求無論是從量還是質(zhì)上都在提高，整體上削減公共服務(wù)似乎不太現(xiàn)實，況且也和我國政府提出的建設(shè)服務(wù)型政府，把政府職能由以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心轉(zhuǎn)向公共服務(wù)相悖。二是在公共服務(wù)提供方面，政府的責(zé)任很難推卸。從理論上講，公共服務(wù)的提供主體既可以是政府，也可以是非營利部門；政府的確不應(yīng)該成為公共服務(wù)的唯一承擔(dān)者，提供者應(yīng)該多元化，這也是很多人提到的西方一些公民社會比較發(fā)達(dá)的國家的情況，非營利部門在其中承擔(dān)了重要的責(zé)任。但就我們的現(xiàn)實而言，非營利部門整體上還處于起步階段，讓這些資源匱乏的非營利組織迅速在公共服務(wù)中擔(dān)當(dāng)重要責(zé)任無疑是不太現(xiàn)實的。在這種情況下，面對增長的公共服務(wù)需求，政府作為提供者無法逃避。三是在政府作為提供者的前提下，如果減少政府直接組織生產(chǎn)這種方式，就應(yīng)該有其他生產(chǎn)方式可以彌補(bǔ)，否則整體上就會失衡。所以，站在全局的角度，為保持或者提高整個社會的公共服務(wù)水準(zhǔn)，事業(yè)單位改革比較現(xiàn)實的目標(biāo)不是政府作為提供者削減公共服務(wù)，而是政府提供公共服務(wù)之時，其具體的生產(chǎn)方式需要進(jìn)行調(diào)整，即減少政府直接作為，讓企業(yè)、非營利部門加入，成為生產(chǎn)者，多方進(jìn)行合作，一起滿足公眾需求。筆者認(rèn)為，這才是現(xiàn)階段我國公共服務(wù)社會化的真義，才是事業(yè)單位改革的現(xiàn)實目標(biāo)。

三

如果我們把事業(yè)單位改革放在構(gòu)建公共服務(wù)體系的大背景下來考慮，那就有必要在公共服務(wù)生產(chǎn)方式多元化的框架中來討論事業(yè)單位改革的具體操作，尤其是現(xiàn)在被作為焦點對待的分類改革。究竟應(yīng)該如何理解事業(yè)單位的分類改革？

當(dāng)然，首先我們承認(rèn)原有的事業(yè)單位有三種路徑可以選擇，即有政府部門、非營利組織、企業(yè)三種身份可供轉(zhuǎn)換，這和目前公認(rèn)的分類推進(jìn)的目標(biāo)是一致的。但在下一步的問題上，普遍的焦點都在討論何種服務(wù)性質(zhì)的事業(yè)單位應(yīng)該對應(yīng)地轉(zhuǎn)換成何種性質(zhì)的社會主體，是轉(zhuǎn)換成政府部門，還是變成民間的非營利組織，還是直接推進(jìn)市場變成企業(yè)？比如，有學(xué)者就將我國的事業(yè)單位按照性質(zhì)劃分為行政支持類、純公益類、準(zhǔn)公益類和經(jīng)營類，然后按照性質(zhì)相應(yīng)地提出了自己的改革思路。具體想法是行政支持類只允許政府舉辦，經(jīng)費來源完全靠財政撥款，其管理體制和運(yùn)行機(jī)制可依照國家機(jī)關(guān)進(jìn)行管理;對純公益類事業(yè)單位，按照其所承擔(dān)的社會公益性、基礎(chǔ)性和業(yè)務(wù)項目的多少，核定人員編制和財政補(bǔ)助，實現(xiàn)宏觀控制、科學(xué)管理和合理布局，適應(yīng)建立公共財政體制的需要；對準(zhǔn)公益類事業(yè)單位，要建立政府補(bǔ)貼和收費相結(jié)合的、非營利的成本補(bǔ)貼機(jī)制，實行社會化、市場化運(yùn)作；對經(jīng)營類事業(yè)單位，對這類單位實行社會化管理，依法進(jìn)行法人登記[4]。像這樣提出自己看法的還有很多，事實上，筆者認(rèn)為這種分類并不是一件簡單的事。理由之一，對于現(xiàn)存的龐雜的事業(yè)單位群體，給出一個清晰的劃分標(biāo)準(zhǔn)并不容易；理由之二，如果著眼于公共服務(wù)的生產(chǎn)，希望原來事業(yè)單位所做的工作有機(jī)構(gòu)能承接下去，那從理論上非營利組織、企業(yè)均可以，因為無論是非營利部門還是企業(yè)，只要和政府恰當(dāng)合作，它們都可以生產(chǎn)公共服務(wù)，在這種情況下，單個的事業(yè)單位轉(zhuǎn)換成哪種性質(zhì)的社會主體事實上都不會影響公共服務(wù)的生產(chǎn)。如此一來，分類改革究竟意在何指呢？筆者認(rèn)為，分類改革的主要意圖要從總體上改變以往生產(chǎn)主體單一的局面，構(gòu)建多元競爭的框架，以此來提高政府提供公共服務(wù)的效率；其更可能關(guān)注的是同一服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)的事業(yè)單位能夠有多種轉(zhuǎn)換選擇，而不是要求同一服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)的事業(yè)單位必須有相同的轉(zhuǎn)換選擇，以此造成按照服務(wù)性質(zhì)不同而形成的分類。舉例說明，在醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域內(nèi)，如果原有的由政府直接舉辦的醫(yī)院能分別轉(zhuǎn)化成非營利性質(zhì)的醫(yī)院由民間運(yùn)營，或者轉(zhuǎn)化成營利性質(zhì)的私立醫(yī)院，或者還是保留原來公立醫(yī)院的性質(zhì)，就有可能造成一種多元競爭的局面，同一服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)各種類別的生產(chǎn)主體都有，我們認(rèn)為這可能更貼近分類改革的真實意圖。簡而言之，分類改革從總體上指的是公共服務(wù)的生產(chǎn)主體能夠多元化，針對某一具體服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)的事業(yè)單位，應(yīng)該允許它們轉(zhuǎn)換成不同類別的社會主體，而不是針對某一具體的服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)的事業(yè)單位，要求它們整體劃一地轉(zhuǎn)換成某種性質(zhì)的社會主體。

當(dāng)然，既然在不影響和政府合作的前提下，單個的事業(yè)單位完全可以有不同的選擇，那么對于轉(zhuǎn)換后不同性質(zhì)的公共服務(wù)生產(chǎn)主體，政府也應(yīng)該有不同的約束機(jī)制或者監(jiān)管體系，在運(yùn)行機(jī)制上真正實現(xiàn)分類管理，區(qū)別對待，這樣才不至于在公共服務(wù)的生產(chǎn)過程中出現(xiàn)一些不正常的競爭局面。其中，事業(yè)單位如果保留政府部門身份，繼續(xù)享受財政供養(yǎng)，就不允許從事營利行為，也不允許接受社會捐贈，應(yīng)該無償?shù)貫楣娞峁┕卜?wù)；事業(yè)單位如果轉(zhuǎn)換成非營利組織，作為民間組織，它可以吸收社會捐贈和利用經(jīng)營收入為公眾提供公共服務(wù)，政府還應(yīng)該在某種程度上給予適當(dāng)?shù)呢斦a(bǔ)貼；事業(yè)單位如果進(jìn)入市場，直接轉(zhuǎn)換成企業(yè)，那么它的行為就要按照企業(yè)法人來對待，對其經(jīng)營行為國家要依法征稅，政府也可以按照市場法則向其購買公共服務(wù)。對不同性質(zhì)的生產(chǎn)主體有不同的約束機(jī)制，這樣才能確保公共服務(wù)的有序競爭局面。

四

站在公共服務(wù)體系的全局考慮，事業(yè)單位改革在當(dāng)下中國較為現(xiàn)實的目標(biāo)應(yīng)該是，在政府提供公共服務(wù)的前提下，政府直接生產(chǎn)公共服務(wù)的這種方式要減少，相應(yīng)地要讓非營利部門、企業(yè)加入到生產(chǎn)公共服務(wù)的行列中來。因此，事業(yè)單位分類改革的焦點也就不在于對某種服務(wù)性質(zhì)的事業(yè)單位如何定位，從而轉(zhuǎn)化成不同類別的社會主體；而是從總體上構(gòu)建政府部門、企業(yè)、非營利部門三種生產(chǎn)主體的多元競爭局面，對不同性質(zhì)的生產(chǎn)主體予以區(qū)別對待，分類進(jìn)行管理。

參考文獻(xiàn)：

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會上的報告.

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Analysis of Classification reform of Public Utilities

WANG Ni-li

（History and Administration College， Yunnan Normal University， Kunming 650222， China）

Abstract： In China， the reform of public utilities is to change the situation that government produce public service directly. We don't think it's the right way to classify different public utilities according to their service nature， then turn them into different social units. We think it's time toattract private enterprises and NGOs to take part in public service producing， because competition could ensure the quality and quantity of public service.

Key words： public utility； classification reform； public service