西南邊疆少數(shù)民族地區(qū)生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的困境及對(duì)策

摘要：怒江水能資源的開(kāi)發(fā)之所以在怒江社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中占據(jù)重要地位，是由該地區(qū)資源富集與貧困長(zhǎng)期交織的特殊性決定的。怒江蘊(yùn)藏著世界級(jí)的礦產(chǎn)、水能和旅游資源，既是“三江并流”世界自然遺產(chǎn)的重要組成部分，又具有多姿多彩的民族文化風(fēng)情。而在怒江這樣一個(gè)自然資源富集，同時(shí)又是經(jīng)濟(jì)貧困與脆弱生態(tài)的復(fù)合地區(qū)，在開(kāi)發(fā)旅游、礦業(yè)等其他產(chǎn)業(yè)缺乏支撐在短期內(nèi)不可能發(fā)展起來(lái)的情況下，開(kāi)發(fā)怒江水能資源不僅是國(guó)家能源優(yōu)化配置的重要選擇，也是加快怒江社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、改變當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)與生態(tài)惡性循環(huán)的重要切入點(diǎn)。

關(guān)鍵詞：怒江水電開(kāi)發(fā)；經(jīng)濟(jì)發(fā)展；生態(tài)保護(hù)

中圖分類(lèi)號(hào)：F127文獻(xiàn)標(biāo)志碼：Ａ文章編號(hào)：1673-291X(2008)18-0160-04

西南邊疆少數(shù)民族地區(qū)大多數(shù)是我國(guó)的貧困地區(qū)，具有貧困面廣、貧困程度深的特點(diǎn)，盡快解決這些地區(qū)的貧困問(wèn)題、提高當(dāng)?shù)厝嗣裆钏皆诋?dāng)前構(gòu)建和諧社會(huì)、建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村戰(zhàn)略中具有突出地位。然而，在這些地區(qū)的發(fā)展進(jìn)程中面臨的一個(gè)問(wèn)題是隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)的深入，當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境承受著越來(lái)越大的壓力，生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展似乎陷入了非此即彼的兩難悖論。本文以典型生態(tài)脆弱區(qū)怒江流域的水能開(kāi)發(fā)為例，試圖在研究怒江水電開(kāi)發(fā)中經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間關(guān)系的基礎(chǔ)上，探尋其協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的途徑和思路。

一、怒江水電開(kāi)發(fā)的理論意義及現(xiàn)實(shí)意義

怒江水能資源的開(kāi)發(fā)之所以在怒江社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中占據(jù)重要地位是由該地區(qū)資源富集與貧困長(zhǎng)期交織的特殊性決定的。一方面怒江蘊(yùn)藏著世界級(jí)的礦產(chǎn)、水能和旅游資源，既是“三江并流”世界自然遺產(chǎn)的重要組成部分，又具有多姿多彩的民族文化風(fēng)情。而在這些豐富的自然資源中，水能資源更是怒江地區(qū)最大的優(yōu)勢(shì)資源：怒江干流年徑流量大，境內(nèi)多年平均徑流量達(dá)280億立方米，占云南省各水系徑流總量的13%，干流水能資源待開(kāi)發(fā)量在國(guó)內(nèi)眾多江河中排名第二。怒江不僅水能資源豐富，而且開(kāi)發(fā)條件好，具有搬遷人口少、淹沒(méi)土地少、開(kāi)發(fā)成本低、開(kāi)發(fā)目標(biāo)單一等優(yōu)勢(shì)。另一方面，怒江州至今是云南乃至全國(guó)最貧困的少數(shù)民族自治州，2005年農(nóng)民人均純收入僅為全國(guó)的1/3，云南省的1/2，人均純收入低于924元的貧困人口還有29．8人，占全州總?cè)丝诘?0%。除了經(jīng)濟(jì)上的極度貧困而外，怒江州社會(huì)發(fā)展進(jìn)程的緩慢程度及其封閉狀態(tài)也是極為令人震驚的。怒江州總體上是一個(gè)從原始社會(huì)直接過(guò)渡到社會(huì)主義社會(huì)的少數(shù)民族自治州，社會(huì)發(fā)展進(jìn)程仍處于社會(huì)主義初級(jí)階段的最低層次，目前，怒江州4個(gè)縣中還有3個(gè)縣未實(shí)現(xiàn)“普九”，公民平均受教育年限僅為4.9年，僅為全國(guó)水平的50%。到目前，怒江仍嚴(yán)重缺路、缺水、缺電、缺醫(yī)少藥，大部分群眾還沒(méi)有享受到最基本的公共服務(wù)，全州城鎮(zhèn)化水平僅為14．6％，是小城鎮(zhèn)發(fā)展水平最落后的地區(qū)。到現(xiàn)在全州尚無(wú)一寸國(guó)道穿越，沿邊三縣僅有一條等級(jí)公路，晴通雨阻，通達(dá)能力極差，55%的農(nóng)村運(yùn)輸以人背馬馱和過(guò)溜索為主。而生存發(fā)展空間的狹窄更加劇了當(dāng)?shù)厝罕姷呢毨С潭龋号瓋砂?8％以上的土地面積是高山峽谷，其中坡度在25度以上的占76.6％，很多群眾只能靠陡坡墾殖、廣種薄收的方式來(lái)滿足基本生存需要，原始的“刀耕火種”居然是最先進(jìn)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式。

整個(gè)怒江地區(qū)資源的富集和極度的貧困形成強(qiáng)烈的反差，而經(jīng)濟(jì)的極度貧困和生存環(huán)境的特殊性又造成了當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)的特殊性：毀林開(kāi)荒、陡坡墾殖等落后的生產(chǎn)方式導(dǎo)致怒江峽谷的生物多樣性和以森林為主的生態(tài)系統(tǒng)遭到嚴(yán)重破壞。生態(tài)保護(hù)和建設(shè)的任務(wù)又由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的低下遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了自身承受的能力，任務(wù)重、投入少、管理乏力。很明顯經(jīng)濟(jì)的貧困與生態(tài)環(huán)境的脆弱相疊加，已經(jīng)造成了經(jīng)濟(jì)與生態(tài)之間的惡性循環(huán)。

因而，正是在怒江這樣一個(gè)自然資源富集，同時(shí)又是經(jīng)濟(jì)貧困與脆弱生態(tài)的復(fù)合地區(qū)，開(kāi)發(fā)怒江水能資源在當(dāng)前怒江缺乏支柱產(chǎn)業(yè)，而旅游、礦業(yè)等其他產(chǎn)業(yè)缺乏支撐在短期內(nèi)不可能發(fā)展起來(lái)的情況下不僅是國(guó)家能源優(yōu)化配置的重要選擇，也是加快怒江社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、改變當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)與生態(tài)惡性循環(huán)的重要切入點(diǎn)。

首先，水電與火電等高耗能、高污染能源相比是相對(duì)清潔的可再生能源，因此開(kāi)發(fā)怒江水電是把云南建成國(guó)家“西電東送”重要能源基地以解決我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中電力缺口、實(shí)現(xiàn)新世紀(jì)我國(guó)能源平衡的重大戰(zhàn)略舉措；是改變我國(guó)能源消費(fèi)中過(guò)度依賴(lài)煤炭，減少環(huán)境污染，優(yōu)化及改善我國(guó)東、中部地區(qū)能源結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重要步驟。而對(duì)于財(cái)政自給率不足15%的怒江州來(lái)說(shuō)，水能資源的開(kāi)發(fā)首先帶來(lái)的是地方財(cái)政收入的巨大增加。

據(jù)專(zhuān)家預(yù)測(cè)，怒江兩庫(kù)十三級(jí)電站全部建成投產(chǎn)后，僅發(fā)電每年帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效益就在300億元以上。就當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)而言，怒江州每年因此得到的財(cái)政收入預(yù)計(jì)將超過(guò)10億元，而這是該州目前財(cái)政收入的10倍。除了直接財(cái)政收入以外，伴隨開(kāi)發(fā)而來(lái)的巨額投資將會(huì)使怒江極端落后的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)得到逐步改善，還可以此帶動(dòng)州內(nèi)其他產(chǎn)業(yè)如礦業(yè)、旅游等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，為當(dāng)?shù)厝罕妱?chuàng)造數(shù)以萬(wàn)計(jì)的就業(yè)機(jī)會(huì)。所以，急于改變困境的當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)，都把開(kāi)發(fā)水電作為了振興當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、使怒江脫貧致富的突破口。

其次，從長(zhǎng)遠(yuǎn)和宏觀的角度看，怒江水能資源的開(kāi)發(fā)有利于改善由于當(dāng)?shù)赝恋刭Y源極度匱乏、生存條件惡劣，群眾為生存而進(jìn)行大規(guī)模人為活動(dòng)而已經(jīng)變得非常脆弱的生態(tài)環(huán)境：通過(guò)庫(kù)區(qū)移民，能極大地減輕人為活動(dòng)對(duì)環(huán)境造成的壓力，使原有的自然景觀和原始生態(tài)得到有效保護(hù)。而水電作為一種相對(duì)清潔的可再生能源，開(kāi)發(fā)水電后可以減少對(duì)下游河段的污染，有效保護(hù)怒江流域的環(huán)境，而且電站建成后，在某種程度上可改變很多山區(qū)群眾飲煮、取暖、照明以木材為主的燃料結(jié)構(gòu)，僅以電代柴工程，便可每年保護(hù)林木50萬(wàn)立方米，年減少林木資源損失4億多元。

二、怒江水電開(kāi)發(fā)中經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)的兩難悖論

不可否認(rèn)，開(kāi)發(fā)怒江水電是把怒江豐富的資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)的有效手段，但是同其他工程開(kāi)發(fā)建設(shè)一樣，怒江水電開(kāi)發(fā)也不可避免地會(huì)給當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境造成潛在的負(fù)面影響。一般而言，水電資源的開(kāi)發(fā)通過(guò)建壩截流發(fā)電，將會(huì)改變流域的水文情勢(shì)、河流形態(tài)，進(jìn)而使原本依存于流域的物種構(gòu)成、生態(tài)環(huán)境發(fā)生重大變化。特別是怒江流域地處“三江并流”世界自然遺產(chǎn)腹地，境內(nèi)獨(dú)特的民族文化和神奇的東方大峽谷構(gòu)成了當(dāng)?shù)伧攘Κ?dú)具的旅游資源，而作為我國(guó)乃至世界生物多樣性保存得比較完整的地區(qū)，怒江流域在生物多樣性方面的價(jià)值更具有不可替代的地位。正因?yàn)榇?，在該地區(qū)進(jìn)行水電開(kāi)發(fā)在改變流域的水文、水流、水溫、地質(zhì)、植被等方面生態(tài)系統(tǒng)狀況的基礎(chǔ)上，將可能影響到其作為世界自然遺產(chǎn)的地質(zhì)、地貌、生物多樣性、珍稀瀕危物種，降低當(dāng)?shù)芈糜钨Y源的品質(zhì)和價(jià)值，喪失其獨(dú)特性、自然性和完整性，再加上怒江地區(qū)人地矛盾突出、生態(tài)環(huán)境脆弱，水電開(kāi)發(fā)更存在著使現(xiàn)有環(huán)境朝不良狀態(tài)演化并導(dǎo)致流域生態(tài)惡化的可能性和危險(xiǎn)性。

怒江水電開(kāi)發(fā)中經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)的兩難悖論由此產(chǎn)生，自2003年以來(lái)針對(duì)怒江水能資源開(kāi)發(fā)的爭(zhēng)論可以說(shuō)正是在當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還不高的情況下，如何處理發(fā)展與保護(hù)這個(gè)“兩難”問(wèn)題的典型范例。確實(shí)，在傳統(tǒng)發(fā)展模式中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)二者之間是一對(duì)“兩難”矛盾：環(huán)境污染與生態(tài)惡化是人類(lèi)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的必然結(jié)果，要發(fā)展經(jīng)濟(jì)就必須承受環(huán)境污染的代價(jià)，要保護(hù)生態(tài)就只能遏止經(jīng)濟(jì)發(fā)展，二者似魚(yú)與熊掌不可兼得。在環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)中，“環(huán)境庫(kù)茲涅茨曲線理論”認(rèn)為，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初級(jí)階段，隨著人均收入的增加，環(huán)境污染由低趨高，環(huán)境惡化程度隨經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)而加??；當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展達(dá)到一定水平后，也就是說(shuō)，到達(dá)某個(gè)臨界點(diǎn)或稱(chēng)“拐點(diǎn)”以后，隨著人均收入的進(jìn)一步增加，環(huán)境污染又由高趨低，其環(huán)境污染的程度逐漸減緩，環(huán)境質(zhì)量逐漸得到改善。在這樣一個(gè)理論體系下，我們似乎可以得出如下兩點(diǎn)結(jié)論：一是在我國(guó)還處于社會(huì)主義初級(jí)階段，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的情況下，環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展二者之間只能呈現(xiàn)出一種必然的“兩難”正相關(guān)關(guān)系，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展必然只能以環(huán)境的污染、惡化為代價(jià)；二是無(wú)論環(huán)境污染、破壞多嚴(yán)重，生態(tài)環(huán)境都是可逆的、可恢復(fù)的，因而在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的情況下對(duì)環(huán)境污染和生態(tài)破壞問(wèn)題大可采取無(wú)所作為的消極態(tài)度，只要等到拐點(diǎn)到來(lái)，人均收入或財(cái)富的增長(zhǎng)就自然有助于改善環(huán)境質(zhì)量乃至恢復(fù)生態(tài)。

雖然環(huán)境的這種先惡化后改善的變化趨勢(shì)曾經(jīng)是不少發(fā)達(dá)國(guó)家在工業(yè)化過(guò)程中走過(guò)的道路，但是，“環(huán)境庫(kù)茲涅茨曲線”作為一種經(jīng)濟(jì)學(xué)假說(shuō)，它并不是一個(gè)環(huán)境污染的普遍規(guī)律，我們更不能把其作為發(fā)展過(guò)程中“先污染后治理”的理論依據(jù)。實(shí)際上隨著人類(lèi)對(duì)地球環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)科學(xué)認(rèn)識(shí)的不斷加深，我們已經(jīng)認(rèn)識(shí)到在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初期，環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展二者之間并不是一對(duì)非此即彼、不可調(diào)和的“兩難”矛盾。當(dāng)今人類(lèi)環(huán)境的持續(xù)惡化很大程度是人類(lèi)制度上的失敗，政策上的失敗。就我國(guó)當(dāng)前的實(shí)際情況來(lái)說(shuō)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)不足或增長(zhǎng)方式不當(dāng)是造成環(huán)境污染、資源枯竭、生態(tài)破壞的重要原因。貧困地區(qū)毀林開(kāi)荒、草原過(guò)牧、陡坡種糧等，是造成水土流失、土地荒漠化的主要原因。粗放式的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，把環(huán)境成本外部化，不考慮資源更新的速度及生態(tài)服務(wù)價(jià)值。低成本的工業(yè)擴(kuò)張，是造成環(huán)境嚴(yán)重污染和資源浪費(fèi)、短缺的根源所在。因此，從根本上來(lái)說(shuō)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)間存在著相互依存、對(duì)立統(tǒng)一的辯證關(guān)系：一方面，生態(tài)環(huán)境是人類(lèi)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)得以開(kāi)展的基礎(chǔ)和必要條件，經(jīng)濟(jì)發(fā)展離不開(kāi)環(huán)境和資源的支持，發(fā)展的可持續(xù)性取決于環(huán)境和資源的可持續(xù)性。另一方面，環(huán)境問(wèn)題作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的副產(chǎn)品，也需要在發(fā)展中加以解決：經(jīng)濟(jì)發(fā)展為環(huán)境保護(hù)提供必要的資金和技術(shù)，環(huán)境保護(hù)的好壞則是衡量發(fā)展質(zhì)量的指標(biāo)之一。

三、破解怒江水電開(kāi)發(fā)中經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)“兩難”悖論的對(duì)策與建議

就怒江地區(qū)的實(shí)際情況而言，生態(tài)環(huán)境保護(hù)和脫貧致富是當(dāng)前急待解決的兩大難題。如果只考慮生態(tài)環(huán)境不考慮經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)，勢(shì)必影響當(dāng)?shù)厝嗣竦纳钆c生存；如果只考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展，不考慮生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和改善，將導(dǎo)致更嚴(yán)重的生態(tài)惡化。在以往的現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)中，人們往往更關(guān)注自身的經(jīng)濟(jì)效益而忽視生態(tài)效益，此種做法帶來(lái)的當(dāng)然只能是經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境惡化的如影隨形。然而，通過(guò)我們上述對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)二者辯證關(guān)系的分析已經(jīng)知道經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的環(huán)境惡化是由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的選擇不當(dāng)造成的。還有學(xué)者認(rèn)為，中國(guó)作為一個(gè)發(fā)展中國(guó)家在處理經(jīng)濟(jì)與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展方面與發(fā)達(dá)國(guó)家的前期發(fā)展條件相比具有后發(fā)優(yōu)勢(shì)：后來(lái)者在同一發(fā)展過(guò)程中，可以不必重復(fù)先行者的發(fā)展歷史，通過(guò)盡可能地采用先行者改進(jìn)了的技術(shù)和管理模式，選擇恰當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，避免“環(huán)境庫(kù)茲涅茨曲線”假設(shè)中經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期必然伴隨環(huán)境惡化，縮小環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“兩難”區(qū)間，擴(kuò)大“雙贏”區(qū)間，實(shí)現(xiàn)二者從相克到相生是可能的。

但不可否認(rèn)的是，要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展由“兩難”到“雙贏”的轉(zhuǎn)變是一個(gè)復(fù)雜而艱巨的系統(tǒng)工程，特別是在怒江這樣一個(gè)生態(tài)環(huán)境脆弱與人民極度貧困相疊加的典型民族地區(qū)。由于流域梯級(jí)水電建設(shè)影響范圍廣、因素復(fù)雜、周期長(zhǎng)，有些影響具有累積和滯后效應(yīng)，甚至還有一些不可逆的影響，因而在怒江水電資源的開(kāi)發(fā)中，保護(hù)是第一位的，應(yīng)以生態(tài)為基礎(chǔ)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展為支撐，實(shí)現(xiàn)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)、文化、經(jīng)濟(jì)、自然的和諧發(fā)展。生態(tài)保護(hù)問(wèn)題涉及面廣、周期長(zhǎng)、難度大，僅從短期或局部去考慮問(wèn)題，不可能取得成效，在怒江水電資源開(kāi)發(fā)中為實(shí)現(xiàn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)的“雙贏”目標(biāo)至少應(yīng)在技術(shù)和制度兩個(gè)層面做好以下工作：

1.著力解決當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境建設(shè)與有效防止大壩建造中、建成后對(duì)生態(tài)影響的技術(shù)問(wèn)題

在以往的水電開(kāi)發(fā)中，實(shí)施者考慮的主要是建壩技術(shù)和資金的制約問(wèn)題，對(duì)相關(guān)的生態(tài)影響研究不夠，重視也不夠。鑒于過(guò)去一些水電水利工程的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，為實(shí)現(xiàn)怒江水能資源開(kāi)發(fā)利用和生態(tài)保護(hù)的共贏，應(yīng)在開(kāi)發(fā)建設(shè)的源頭就嚴(yán)格控制生態(tài)破壞，改變過(guò)去單純追求建設(shè)速度、節(jié)約建設(shè)費(fèi)用，忽視生態(tài)保護(hù)的做法，實(shí)行工程建設(shè)與生態(tài)保護(hù)同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)驗(yàn)收。在技術(shù)層面上應(yīng)強(qiáng)調(diào)三點(diǎn)：

（1）要把水電建設(shè)對(duì)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作放到水電設(shè)計(jì)的重要位置來(lái)考慮。對(duì)規(guī)劃實(shí)施后可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行具體分析、預(yù)測(cè)和評(píng)估，并以這種評(píng)估為基礎(chǔ)，全面權(quán)衡工程的經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)服務(wù)功能損失之間的利弊得失，以避免為獲得直接經(jīng)濟(jì)效益的短期行為。

（2）在水電設(shè)計(jì)方案上，要更多的利用環(huán)保技術(shù)，加大環(huán)保技術(shù)的應(yīng)用，提出預(yù)防或減緩不良環(huán)境影響的對(duì)策和措施，使生態(tài)環(huán)境保護(hù)工程優(yōu)先于水電工程建設(shè)，最大限度地減輕對(duì)當(dāng)?shù)厮h(huán)境和水生生態(tài)的不利影響。具體到怒江的實(shí)際情況，考慮因素應(yīng)包括：維護(hù)河流的基本生態(tài)需求和河道生態(tài)用水、為魚(yú)類(lèi)洄游和產(chǎn)卵需要設(shè)計(jì)合理的魚(yú)道、找出解決規(guī)劃中水電站可能淹沒(méi)和影響的野生稻搶救辦法、對(duì)流域文物景觀和世界自然遺產(chǎn)的保護(hù)、怒江中下游河段生態(tài)功能區(qū)的劃分等方面。

（3）電站建成運(yùn)行期間，應(yīng)考慮改變過(guò)去按照發(fā)電需求進(jìn)行水庫(kù)調(diào)度的傳統(tǒng)調(diào)度方式，積極探索適應(yīng)河流生態(tài)保護(hù)需要的水電應(yīng)用型方式，盡可能地按照河流天然形態(tài)、流量變化進(jìn)行發(fā)電調(diào)度。此外，應(yīng)充分發(fā)揮水庫(kù)防洪、泄洪抵御自然災(zāi)害的生態(tài)效益，控制泥沙排放，加強(qiáng)庫(kù)區(qū)崩塌、滑坡災(zāi)害的預(yù)測(cè)預(yù)報(bào)。

2.探索建立水能資源開(kāi)發(fā)中生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的良性互動(dòng)機(jī)制

國(guó)內(nèi)外多年的環(huán)境保護(hù)實(shí)踐證明了在環(huán)境與生態(tài)的保護(hù)問(wèn)題上制度往往是最為重要的因素，好的制度才會(huì)催生出好的技術(shù)，如果制度設(shè)計(jì)不合理就會(huì)抑制高效率的環(huán)保技術(shù)的產(chǎn)生。當(dāng)前在怒江水電資源的開(kāi)發(fā)中，為實(shí)施生態(tài)保護(hù)戰(zhàn)略，以下制度的建立和政策創(chuàng)新是非常迫切和重要的。

（1） 建立和完善水電生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

水電生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，是水電相關(guān)產(chǎn)業(yè)和開(kāi)發(fā)受益者對(duì)流域生態(tài)保護(hù)付出代價(jià)者及生態(tài)環(huán)境本身支付相應(yīng)費(fèi)用的固定做法。它的建立，促使人們由“誰(shuí)污染誰(shuí)治理”的理念向“誰(shuí)受益誰(shuí)付費(fèi)”理念的轉(zhuǎn)變，這一轉(zhuǎn)變不僅會(huì)打破最初的“先污染后治理”的發(fā)展模式，使生態(tài)保護(hù)不再停留于政府的強(qiáng)制性行為和社會(huì)的公益性行為，更會(huì)通過(guò)經(jīng)濟(jì)手段將生態(tài)保護(hù)變?yōu)槿藗兊淖杂X(jué)行動(dòng)，這不僅有利于生態(tài)保護(hù)資金的籌措，也可以緩解社會(huì)發(fā)展同環(huán)境的矛盾對(duì)立與沖突。長(zhǎng)期以來(lái)，生態(tài)保護(hù)投入嚴(yán)重不足，資金投入少是怒江流域生態(tài)脆弱、生態(tài)不斷惡化的一個(gè)重要因素。極度貧困的怒江人民承擔(dān)了大量的生態(tài)保護(hù)任務(wù)，怒江全州50%的國(guó)土面積是國(guó)家自然保護(hù)區(qū)，豐富的木材資源和礦產(chǎn)資源不能采伐，但是，國(guó)家并未給予補(bǔ)償，保護(hù)經(jīng)費(fèi)主要靠地方自己解決，這對(duì)于一個(gè)年財(cái)政自給率不足15%的貧困地區(qū)來(lái)說(shuō)其保護(hù)義務(wù)已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了自身的承受能力。因此，通過(guò)開(kāi)發(fā)怒江水電，建立水電生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是再造綠色怒江的強(qiáng)力保障和長(zhǎng)效之路。

在怒江水電開(kāi)發(fā)中牽涉的利益主體眾多，水電開(kāi)發(fā)企業(yè)、怒江州政府、水電輸入?yún)^(qū)域以及中央政府都通過(guò)不同的途徑與水電開(kāi)發(fā)結(jié)成利益關(guān)系。因而在怒江流域水能資源開(kāi)發(fā)中應(yīng)建立企業(yè)、區(qū)域、國(guó)家三位一體、各有側(cè)重的生態(tài)補(bǔ)償方式。在這一生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建立的過(guò)程中，特別值得一提的是一定要以法律的形式明確生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w。在怒江水電的開(kāi)發(fā)中，生態(tài)補(bǔ)償主體應(yīng)包括：一、政府。生態(tài)環(huán)境資源的公共物品屬性決定了政府在生態(tài)補(bǔ)償中的主體地位。由于怒江地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后、地方政府財(cái)政自給率低，自身進(jìn)行生態(tài)保護(hù)的能力較差，因而目前比較合理可行的生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)以國(guó)家補(bǔ)償為主，在資金、技術(shù)、人才和政策上給予相應(yīng)補(bǔ)償，特別是提高財(cái)政轉(zhuǎn)移支付直接用于生態(tài)保護(hù)的比例，設(shè)立生態(tài)補(bǔ)償專(zhuān)項(xiàng)基金。二、水電開(kāi)發(fā)企業(yè)。水電開(kāi)發(fā)企業(yè)是直接經(jīng)濟(jì)得利者，同時(shí)其開(kāi)發(fā)行為是造成當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境受到影響的主要因素，因而水電企業(yè)是水電生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的重要主體。水電企業(yè)對(duì)怒江生態(tài)保護(hù)的補(bǔ)償數(shù)額應(yīng)與水電建設(shè)對(duì)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境影響評(píng)價(jià)相結(jié)合，在工程盈利前按工程規(guī)模，在工程盈利后按開(kāi)發(fā)收益提取一定比例的環(huán)境建設(shè)基金，按期投入沿江地區(qū)的生態(tài)建設(shè)。而在水庫(kù)區(qū)及怒江兩岸植樹(shù)造林、封山育林、退耕還林、坡改梯田、水土保持等方面的生態(tài)建設(shè)費(fèi)，也應(yīng)作為開(kāi)發(fā)成本，列入電站建設(shè)與運(yùn)營(yíng)的概算中。三、水電資源受惠地區(qū)。怒江水能開(kāi)發(fā)建成后將大量電力輸往東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，按照“資源有價(jià)、環(huán)境有價(jià)”的原則，東部受惠地區(qū)應(yīng)對(duì)水能開(kāi)發(fā)給怒江帶來(lái)的環(huán)境損失給予補(bǔ)償，國(guó)家可從受惠地區(qū)利用水電資源受益的企業(yè)繳納的相關(guān)稅費(fèi)中按一定比例提取作為對(duì)怒江地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償資金的來(lái)源。

（2）完善環(huán)境責(zé)任制，建立嚴(yán)格的生態(tài)保護(hù)獎(jiǎng)懲制度

人們的積極性和效率之所以在不同的國(guó)家和地區(qū)表現(xiàn)出巨大的差異，關(guān)鍵在于制度是否創(chuàng)造并提供了一個(gè)持續(xù)的獎(jiǎng)懲機(jī)制，使做得好的得到相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)，做得差的受到應(yīng)有的懲罰，改變環(huán)境執(zhí)法中存在的“違法成本低，守法成本高”的問(wèn)題。在此要強(qiáng)調(diào)的是，獎(jiǎng)懲并不只是針對(duì)企業(yè)而言的，無(wú)論獎(jiǎng)勵(lì)還是懲罰皆由責(zé)任而起，怒江州政府作為當(dāng)?shù)丨h(huán)境和生態(tài)保護(hù)的第一責(zé)任人，也是生態(tài)保護(hù)獎(jiǎng)懲機(jī)制的對(duì)象。正是基于此，應(yīng)建立對(duì)當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)干部的“生態(tài)審計(jì)”制度，把當(dāng)?shù)氐目諝赓|(zhì)量變化、水環(huán)境變化、森林覆蓋率、水土流失治理及當(dāng)?shù)卣畬?duì)中央政府各項(xiàng)環(huán)保法規(guī)政策的落實(shí)情況等指標(biāo)作為考核官員政績(jī)、評(píng)價(jià)當(dāng)?shù)卣?jī)效的重要指標(biāo)。對(duì)于當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境、國(guó)土資源等管理部門(mén)來(lái)說(shuō)當(dāng)務(wù)之急是要建立生態(tài)建設(shè)目標(biāo)責(zé)任追究制度，使這些管理者認(rèn)識(shí)到，自己不僅是環(huán)境、生態(tài)保護(hù)的管理者、檢查監(jiān)督者，同時(shí)也是責(zé)任人，在一定時(shí)期完不成既定目標(biāo)，不但企業(yè)要受罰，管理者也要受罰。

（3）建立水電產(chǎn)業(yè)對(duì)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的反哺機(jī)制，加強(qiáng)怒江自我發(fā)展和保護(hù)的能力

目前，怒江經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后與生態(tài)惡化的惡性循環(huán)現(xiàn)狀，決定了在生態(tài)保護(hù)和建設(shè)的過(guò)程中必須充分考慮當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展與民眾的脫貧致富問(wèn)題，只有在加強(qiáng)怒江自我發(fā)展的基礎(chǔ)上，當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)保護(hù)和建設(shè)才能落到實(shí)處，民眾也才有參加生態(tài)保護(hù)和建設(shè)的積極性，才能保證生態(tài)保護(hù)和建設(shè)的長(zhǎng)效性并形成長(zhǎng)效機(jī)制。因此，實(shí)施怒江水電開(kāi)發(fā)中的生態(tài)保護(hù)戰(zhàn)略說(shuō)到底離不開(kāi)當(dāng)?shù)厝嗣衩撠氈赂坏钠惹性竿?。水電開(kāi)發(fā)的確能給地方財(cái)政和企業(yè)帶來(lái)巨大的經(jīng)濟(jì)效益，但是在以往的一些水電開(kāi)發(fā)建設(shè)中曾出現(xiàn)過(guò)富了電廠，窮了百姓的教訓(xùn)。所以，建立水電產(chǎn)業(yè)對(duì)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的反哺機(jī)制是實(shí)現(xiàn)怒江水電開(kāi)發(fā)中經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)互利共贏的關(guān)鍵：（1）建立確保移民生活得到切實(shí)改善的長(zhǎng)效機(jī)制，把水電開(kāi)發(fā)收益中更多的比例用于移民區(qū)的建設(shè)和移民的可持續(xù)發(fā)展。當(dāng)前投資型移民應(yīng)是一種值得研究和推廣的解決移民可持續(xù)發(fā)展的道路：以庫(kù)區(qū)移民享有的居住權(quán)和土地使用權(quán)為股本，把移民由原來(lái)單純的利益受損被補(bǔ)償者變?yōu)殡娬镜耐顿Y者和建設(shè)者。（2）水電開(kāi)發(fā)主體直接參與流域當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)建設(shè)，為當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展作貢獻(xiàn)。水電開(kāi)發(fā)除了應(yīng)在拉動(dòng)怒江當(dāng)?shù)氐牡缆方煌ā⑤斪冸娫O(shè)備等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中發(fā)揮主導(dǎo)作用外，還應(yīng)考慮采取多條渠道、多種方式讓利于當(dāng)?shù)鼐用?，使怒江?dāng)?shù)厝嗣窀嗟叵硎艿劫Y源開(kāi)發(fā)的權(quán)益。如可以通過(guò)提供廉價(jià)電力供應(yīng)的方式，吸引有實(shí)力的各方對(duì)當(dāng)?shù)赜猩饘偌庸I(yè)的產(chǎn)業(yè)投資，改變無(wú)序性的掠奪式礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)，推動(dòng)流域經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。也可借鑒歐美國(guó)家的某些做法，在電站的運(yùn)營(yíng)中直接撥出專(zhuān)項(xiàng)資金，資助怒江當(dāng)?shù)氐奈幕逃聵I(yè)、發(fā)展生態(tài)旅游業(yè)等，并為當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展提供基金、金融信貸等方面的支持。

應(yīng)該說(shuō)，只要堅(jiān)持在保護(hù)的前提下開(kāi)發(fā)，在開(kāi)發(fā)的過(guò)程中保護(hù)，怒江水電開(kāi)發(fā)成為利用水能資源、發(fā)揮綜合效益、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)和諧發(fā)展的系統(tǒng)工程是值得期待的。

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The Paradox and Explanation between the Relationship of Economic Development and Environment Protection in the Ethnic Minority Regions of Southwest Borderland

——Taking the Water and Electricity Development in Yunnan Nujiang as an Example

FENG Yun

（College Of Social Sciences， Kunming University Of Science And Engineering， Kunming 650093， China）

Abstract： Take for the case，a typical area of ecological fragile-yunnan nujiang During hydropower development，and analyzed the typical nature and particularity of the economic development and environment protection during hydropower development in nujiang watershed，on the basis of the study about the relationship between the economic development and environment protection， the article gives the advice and solution on how to develop the economic from the developing of water resource on the basis of the environment protection.

Key words： water and electricity development in Nujiang； economic development； ecology protection