我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)探析

摘要：政府績(jī)效審計(jì)工作，是隨著我國(guó)公共財(cái)政體制改革不斷深入，財(cái)政支出向教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等民生問(wèn)題傾斜，支出總額不斷擴(kuò)大等客觀現(xiàn)實(shí)下，各級(jí)人大和社會(huì)公眾更加關(guān)注公共財(cái)政的支出情況，以對(duì)政府及各隸屬部門、事業(yè)單位支配的財(cái)政資金經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性進(jìn)行評(píng)價(jià)而產(chǎn)生的。實(shí)踐證明，政府績(jī)效審計(jì)在促進(jìn)政府改善管理、提高公共資源使用效益方面發(fā)揮著巨大作用。當(dāng)前，我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)仍處于起步階段，在績(jī)效審計(jì)理論研究和實(shí)踐應(yīng)用方面與其他國(guó)家開(kāi)展得較成熟的績(jī)效審計(jì)相比，還有較大差距。

關(guān)鍵詞：政府績(jī)效審計(jì)；公共財(cái)政體制改革；對(duì)策

中圖分類號(hào)：F239.23文獻(xiàn)標(biāo)志碼：Ａ文章編號(hào)：1673-291X(2008)18-0108-02

在我國(guó)，隨著公共財(cái)政體制改革不斷深入，政府公共開(kāi)支也在不斷增加，政府的受托責(zé)任和受托風(fēng)險(xiǎn)也隨之增大。然而，在我國(guó)財(cái)力有限，對(duì)財(cái)政收入缺乏系統(tǒng)有力的監(jiān)督機(jī)制，財(cái)政收支社會(huì)效益分析整體機(jī)制也尚未形成的情況下，政府績(jī)效審計(jì)應(yīng)運(yùn)而生。我國(guó)績(jī)效審計(jì)剛剛起步，要建立起績(jī)效審計(jì)體系，尚需長(zhǎng)期的探索和嘗試，不僅要在審計(jì)界注入績(jī)效審計(jì)觀，還應(yīng)在理論上繼續(xù)進(jìn)行深入細(xì)致的研究。

一、我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)的含義

政府績(jī)效審計(jì)又稱為“3E”審計(jì)，即是獨(dú)立的審計(jì)機(jī)構(gòu)和審計(jì)人員采用現(xiàn)代技術(shù)方法，客觀、系統(tǒng)地對(duì)政府部門及企事業(yè)單位的項(xiàng)目、活動(dòng)和功能就其實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)性（Economy）、效率性（Efficiency）和效果性（Effectiveness）的程度進(jìn)行獨(dú)立的評(píng)價(jià)，提出改進(jìn)意見(jiàn)?？梢?jiàn)，政府績(jī)效審計(jì)是針對(duì)政府各部門支出計(jì)劃的可行性、執(zhí)行的效益性進(jìn)行監(jiān)督評(píng)價(jià)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和反映存在的問(wèn)題，提出改進(jìn)建議，促進(jìn)政府科學(xué)管理，提高公共財(cái)政支出效果。

我國(guó)開(kāi)展政府績(jī)效審計(jì)的意義體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：首先，有利于推進(jìn)我國(guó)政治體制改革。在我國(guó)，人民是真正的主人，政府代表人民并按人民的意志行使國(guó)家的權(quán)力。因此，一切以人民名義取得的物質(zhì)資源和人力資源的配置、消耗都必須接受人民的監(jiān)督，以真正保證其真實(shí)、合理、有效，進(jìn)而有利于提高人民參與監(jiān)督的積極性，從而更好地發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主，加快政治體制改革的步伐。其次，有利于政府機(jī)構(gòu)的廉潔、勤政、高效。政府績(jī)效審計(jì)可以在財(cái)務(wù)審計(jì)的基礎(chǔ)上，遵循成本效益原則來(lái)衡量其物質(zhì)資源、人力資源配置與消耗的合理性、有效性，從而可以從源頭上發(fā)現(xiàn)和揭露腐敗現(xiàn)象，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。最后，有利于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步確立和完善，市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用越來(lái)越明顯并占主導(dǎo)地位，政府機(jī)構(gòu)的主要功能就是彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)健康、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。開(kāi)展政府績(jī)效審計(jì)可以促進(jìn)建立政企分開(kāi)的現(xiàn)代企業(yè)制度，保證市場(chǎng)配置資源機(jī)制發(fā)揮作用的完善性、自然性、純潔性，促進(jìn)我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的進(jìn)一步完善。

二、我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)面臨的問(wèn)題

我國(guó)政府于20世紀(jì)80年代提出經(jīng)濟(jì)建設(shè)以提高經(jīng)濟(jì)效益為中心后，審計(jì)機(jī)關(guān)就安排了一定數(shù)量的效益審計(jì)。此外，我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)還結(jié)合宏觀經(jīng)濟(jì)財(cái)務(wù)收入審計(jì)，開(kāi)展了一些具有宏觀性質(zhì)的績(jī)效審計(jì)。至今，我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)無(wú)論從理論上還是在實(shí)踐中都取得了長(zhǎng)足的發(fā)展，如在項(xiàng)目選擇方面把“人民群眾關(guān)注”與“財(cái)政投入大”的項(xiàng)目作為選擇標(biāo)準(zhǔn)，再如，已經(jīng)逐步建立績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目庫(kù)，實(shí)行滾動(dòng)式年度項(xiàng)目計(jì)劃，科學(xué)制訂了一系列績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，最終使績(jī)效審計(jì)達(dá)到了增值的效果，但仍存在一些問(wèn)題值得探究。

（一）缺少立法支持，制約著政府績(jī)效審計(jì)的廣泛開(kāi)展

自我國(guó)加入WTO以來(lái)，對(duì)如何實(shí)施績(jī)效審計(jì)，沒(méi)有一個(gè)系統(tǒng)、完整的具有戰(zhàn)略性、宏觀性的思路，政府審計(jì)機(jī)關(guān)的人員結(jié)構(gòu)單一，缺乏具體的對(duì)政府績(jī)效審計(jì)支持的立法條文，沒(méi)有適合我國(guó)國(guó)情的績(jī)效審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)。盡管2006年2月28日第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十次會(huì)議通過(guò)了《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)審計(jì)法〉的決定》，但是，修訂以后的《審計(jì)法》未能給政府績(jī)效審計(jì)提供法律上的有力支持。例如，審計(jì)法修改幾乎沒(méi)有涉及審計(jì)體制問(wèn)題。雖然新的審計(jì)法在第十五條中規(guī)定：“地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的任免，應(yīng)當(dāng)事先征求上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的意見(jiàn)?！北苊饬说胤秸o當(dāng)?shù)貙徲?jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人升遷的威脅，增強(qiáng)了上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)人事任免的話語(yǔ)權(quán)。但審計(jì)機(jī)關(guān)缺失獨(dú)立性、強(qiáng)制措施弱化、經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足、人員嚴(yán)重短缺等困局，在新修訂的《審計(jì)法》中依然得不到很好的解決。

（二）政府績(jī)效審計(jì)過(guò)程和結(jié)果得不到重視，形式主義嚴(yán)重

當(dāng)前，我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)主要是針對(duì)基本建設(shè)投資、金融業(yè)務(wù)進(jìn)行的，而較少對(duì)主要的公共部門（主要包括行政單位和事業(yè)單位）的經(jīng)費(fèi)開(kāi)支、專項(xiàng)資金開(kāi)展績(jī)效審計(jì)。此外，政府績(jī)效審計(jì)的結(jié)果也不能很好地利用和執(zhí)行，經(jīng)常出現(xiàn)“屢審屢犯，屢犯屢審”的怪圈。于是，政府績(jī)效審計(jì)成為行政事業(yè)單位每年必須應(yīng)對(duì)、但又不被重視的一個(gè)形式，審計(jì)工作主要關(guān)注的仍是真實(shí)性和合規(guī)性，對(duì)整個(gè)業(yè)務(wù)活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性則關(guān)注不夠。

（三）會(huì)計(jì)工作薄弱，政府績(jī)效審計(jì)的基礎(chǔ)條件不夠

高質(zhì)量的會(huì)計(jì)信息為審計(jì)機(jī)關(guān)集中精力進(jìn)行績(jī)效審計(jì)提供良好的社會(huì)環(huán)境。然而，目前我國(guó)多數(shù)被審計(jì)單位管理不完善，會(huì)計(jì)核算的基礎(chǔ)工作不到位，統(tǒng)計(jì)、會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)不真實(shí)，違紀(jì)違法事件常有發(fā)生，極大地牽扯了審計(jì)機(jī)關(guān)的力量，會(huì)計(jì)工作的基礎(chǔ)性作用沒(méi)有實(shí)現(xiàn)。此外，政府績(jī)效審計(jì)所考核的指標(biāo)體系也不完善，審計(jì)依據(jù)配套性不夠，給開(kāi)展績(jī)效審計(jì)帶來(lái)了很大難度，限制了績(jī)效審計(jì)發(fā)展。

（四）審計(jì)人員素質(zhì)偏低，難以勝任績(jī)效審計(jì)工作

我國(guó)現(xiàn)有審計(jì)人員的知識(shí)結(jié)構(gòu)、專業(yè)素質(zhì)等方面與開(kāi)展績(jī)效審計(jì)工作的要求還有較大差距。一方面，審計(jì)實(shí)務(wù)所需知識(shí)較多，而理論基礎(chǔ)薄弱，審計(jì)人員普遍缺乏公共管理、行政法規(guī)、財(cái)政財(cái)務(wù)和現(xiàn)代審計(jì)技術(shù)等方面的專業(yè)知識(shí)，并對(duì)政府管理知識(shí)不甚了解；另一方面，現(xiàn)場(chǎng)作業(yè)經(jīng)驗(yàn)不足，綜合分析問(wèn)題能力不強(qiáng)，部分人員政策理解水平、業(yè)務(wù)技能較低，這些都直接影響著政府績(jī)效審計(jì)的效果。

三、加強(qiáng)我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)的對(duì)策

績(jī)效審計(jì)觀念在我國(guó)政府審計(jì)工作中已逐漸成長(zhǎng)，而且已經(jīng)具備了開(kāi)展績(jī)效審計(jì)的條件。但是，針對(duì)我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)的諸多問(wèn)題，如何加強(qiáng)我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)是我國(guó)審計(jì)學(xué)界亟待解決的重要課題。

（一）按照政府績(jī)效審計(jì)立法的基本原則，完善我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)法制化建設(shè)

政府績(jī)效審計(jì)法律體制改革的基本原則應(yīng)該是：立足我國(guó)國(guó)情，借鑒西方成功的經(jīng)驗(yàn)，逐步建立一種與時(shí)俱進(jìn)的、能夠真正為政府績(jī)效審計(jì)提供法律支持的法律體系框架。因此，完善政府績(jī)效審計(jì)的法制建設(shè)，必須考慮我國(guó)建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的一般要求，從我國(guó)國(guó)情出發(fā)，吸收國(guó)外成功的立法經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)行法律體制創(chuàng)新。此外，政府績(jī)效審計(jì)立法應(yīng)該遵循公開(kāi)原則，是指將政府績(jī)效審計(jì)的審計(jì)結(jié)果按國(guó)家規(guī)定的程序通過(guò)新聞媒體予以公布，即廣泛接受社會(huì)媒體的意見(jiàn)及監(jiān)督，體現(xiàn)民意。

（二）加強(qiáng)有關(guān)政府績(jī)效審計(jì)宣傳，關(guān)注政府績(jī)效審計(jì)的全過(guò)程

在西方國(guó)家，績(jī)效審計(jì)已成為政府審計(jì)的主流。當(dāng)然，并非其在發(fā)達(dá)國(guó)家得到廣泛開(kāi)展，我們就承認(rèn)績(jī)效審計(jì)的正當(dāng)性，而是客觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，也是審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)使命所決定的。因此，我們必須做好有關(guān)政府績(jī)效審計(jì)的宣傳工作，只有破除傳統(tǒng)觀念對(duì)人們的束縛，才能從根本上提高人們對(duì)政府績(jī)效審計(jì)的重視程度。同時(shí)，必須重視政府績(jī)效審計(jì)的全過(guò)程，不能僅僅關(guān)注政府績(jī)效審計(jì)的審計(jì)方法和程序的提高，還要加強(qiáng)對(duì)審計(jì)結(jié)果的評(píng)價(jià)及處理效果，使政府績(jī)效審計(jì)結(jié)果能為財(cái)政預(yù)算編制提供更為可比的參考信息。

（三）提高審計(jì)人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)，適應(yīng)審計(jì)業(yè)務(wù)多元化的要求

我國(guó)原有的審計(jì)人員很多所擁有的財(cái)務(wù)知識(shí)比較單一陳舊，而且很多審計(jì)人員的知識(shí)面比較狹窄，績(jī)效審計(jì)的開(kāi)展對(duì)現(xiàn)有的審計(jì)人員來(lái)說(shuō)，是一個(gè)很大的挑戰(zhàn)，不僅是業(yè)務(wù)能力上的挑戰(zhàn)，更是審計(jì)思維轉(zhuǎn)變的挑戰(zhàn)，它需要審計(jì)人員在牢固掌握本專業(yè)的知識(shí)的同時(shí)，還需要多方面的學(xué)習(xí)一些非專業(yè)的知識(shí)，要有財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)、組織管理、經(jīng)濟(jì)管理和計(jì)算機(jī)等方面的知識(shí)和技術(shù)，掌握現(xiàn)代審計(jì)技術(shù)，樹(shù)立和培養(yǎng)創(chuàng)新意識(shí)和創(chuàng)新能力，滿足我國(guó)績(jī)效審計(jì)的需要。

（四）審計(jì)工作應(yīng)側(cè)重業(yè)務(wù)活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性

這也是政府績(jī)效審計(jì)與傳統(tǒng)審計(jì)的重大區(qū)別。傳統(tǒng)審計(jì)的審計(jì)目標(biāo)集中在對(duì)財(cái)務(wù)信息的真實(shí)性和合法性作出評(píng)價(jià)，而政府績(jī)效審計(jì)則應(yīng)側(cè)重對(duì)業(yè)務(wù)活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性進(jìn)行評(píng)價(jià)和考核。因此，要在績(jī)效審計(jì)實(shí)踐中，克服舊審計(jì)習(xí)慣和定式的制約，將績(jī)效審計(jì)視為傳統(tǒng)審計(jì)，使績(jī)效審計(jì)缺乏實(shí)質(zhì)的內(nèi)容。當(dāng)然，開(kāi)展政府績(jī)效審計(jì)，也不能完全脫離傳統(tǒng)的審計(jì)，處理好績(jī)效審計(jì)與傳統(tǒng)審計(jì)的關(guān)系。

（五）提高認(rèn)識(shí)，加深對(duì)政府績(jī)效審計(jì)的理解

從公共財(cái)政的角度來(lái)看，政府是諸多公共產(chǎn)品大家庭中的一員，從政府公務(wù)員的雇傭到政府辦公條件的配備，均依靠納稅人提供的稅款而存在。如何保證政府的運(yùn)行效率，提高財(cái)政資金的使用效益，節(jié)省納稅人的公共支出成本，是公共財(cái)政面對(duì)的一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題，而政府績(jī)效審計(jì)就是用來(lái)解決這個(gè)問(wèn)題的重要手段。對(duì)此，無(wú)論是政府機(jī)構(gòu)還是審計(jì)部門均應(yīng)從思想上加深認(rèn)識(shí)，提高政府績(jī)效審計(jì)的效率。

四、結(jié)束語(yǔ)

實(shí)踐證明，政府績(jī)效審計(jì)是一種科學(xué)的審計(jì)控制模式，是公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的體現(xiàn)。因此，在現(xiàn)有審計(jì)體制下，必須積極探索，積累經(jīng)驗(yàn)，找好政府績(jī)效審計(jì)的切入點(diǎn)，積極借鑒外國(guó)成功做法，并結(jié)合我國(guó)的實(shí)際國(guó)情，探索中國(guó)特色的政府績(jī)效審計(jì)模式。

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