金融監(jiān)管機構問責機制探析

摘要：隨著金融體系重要性的加深，金融監(jiān)管機構日益獨立于政府部門。在這一趨勢下，為防止金融監(jiān)管可能存在的腐敗、低效率、高成本等問題，加強對金融監(jiān)管權的監(jiān)督成為必要。為解決這一課題，從立法機關的監(jiān)督、法院的司法審查、行政系統(tǒng)內部監(jiān)督、金融監(jiān)管機構自身治理和社會監(jiān)督等角度出發(fā)，探討構建一個適合我國銀行監(jiān)管當局適用的程序化、體系完整的問責制度。

關鍵詞：金融監(jiān)管；問責制度；獨立性

中圖分類號：F830.1文獻標志碼：Ａ文章編號：1673-291X(2008)18-0086-02

一、國外金融監(jiān)管問責機制考察

金融監(jiān)管問責，按照Quintyn等人（2006）的觀點，可分為機構問責、歸制問責、監(jiān)督問責和預算問責四個部分。從國外的實踐來看，一個完善的金融監(jiān)管問責機制的建立首先要考慮金融監(jiān)管機構與立法機關、行政機關、司法機關之間的問責關系；其次，這種問責機制還應該建立在與其他利益相關者聯系的基礎之上，這樣，可以允許他們看到金融監(jiān)管機構不同方面的工作，創(chuàng)造或培養(yǎng)出對金融監(jiān)管機構目標以及成績的廣泛理解，從而有助于監(jiān)管者建立起聲譽；最后，監(jiān)管者自體問責也是必須的。

（一）機構問責

1.與立法機關的問責關系。在西方，議會憑借立法權影響監(jiān)管活動，負責建立金融監(jiān)管機構運作的法律框架。金融監(jiān)管機構向立法機關問責有三個目的：確保金融監(jiān)管機構具有適當的使命；確定賦予金融監(jiān)管機構的權力得到有效履行并有利于實現預期的目標；在需要對立法進行修改時，提供交流渠道。立法機關不應該對金融監(jiān)管機構行使直接權力，或具體指導金融監(jiān)管機構如何從事其監(jiān)管活動。

2.與行政機關的問責關系。行政部門對金融政策的總體方向和制定負有最終責任，并且政府作為規(guī)章發(fā)布者，在金融監(jiān)管機構的主要負責人或董事會成員任命上發(fā)揮關鍵作用，所以，金融監(jiān)管機構需要對相關行政部門負責。

（二）監(jiān)督問責

即與司法機關的問責關系。金融監(jiān)管機構決策影響的個人和公司應有通過法院尋求法律救濟的權利。鑒于金融監(jiān)管機構廣泛的自由裁量權，對監(jiān)管措施的司法審議是其問責關系的基石。這種問責形式在事后基礎上進行，以確保金融監(jiān)管機構的行動在法律限度內。英國在此方面具有非常成熟的經驗。

（三）歸制問責

即如何對其他利益相關者及公眾負責。大部分金融監(jiān)管機構是通過向被監(jiān)管機關征收的費用來獲得全部或部分資金的，因此，至少在一定程度上要向那些為其提供資金的人負責。透明度、協(xié)商與參與和承擔對監(jiān)管影響(RIA)的分析是建立和維持此問責的有力工具。

（四）預算問責制度安排

為確保金融監(jiān)管機構的自主權，最好讓它在財務上獨立于政府。要達到這種結果的辦法之一是由受監(jiān)管機構支付監(jiān)督活動花費。然而，這可能為受監(jiān)管機構行使不當影響開方便之門。因此，無論獲取資金的方式如何，都應該要求金融監(jiān)管機構明確報告資金支出情況。

（五）同體問責的制度安排

在很多國家，金融法律對監(jiān)管機構治理結構也作了明確的規(guī)定，要求最高監(jiān)管權力層至少設置三類部門：第一類是決策部門，一般是監(jiān)管機構的董事會；第二類是執(zhí)行部門，直接負責管理監(jiān)管機構的日常監(jiān)管工作；第三類是監(jiān)督部門，是決策部門和執(zhí)行部門的內部問責人，可要求后者分別就監(jiān)管決策和執(zhí)行過程做出相應的解釋和說明，并負責對監(jiān)管機構的治理、財務、人員薪酬、風險等方面進行全面的問責。這三類部門的設置為部門間的互為問責提供了基礎。

二、我國金融監(jiān)管機構問責機制的現狀與完善：以銀監(jiān)會為例

Quintyn等人(2007)通過對世界32個國家銀行監(jiān)管機構的問責進行了細致的考察，得出了這些國家在金融監(jiān)管制度改革前后的問責指標得分（以100為滿分），其中，這32個國家的平均數改革前為40，改革后為61；中國改革前得分是19，改革后是38，數值相對較低。在實踐中，自2003年銀監(jiān)會成立后，各方在完善金融監(jiān)管問責機制方面都作出了頗大的努力，但是，仍舊存在著一些不足，需要加以完善。

（一）異體問責

1.當前的金融監(jiān)管問責視野較狹窄。這是異體問責存在的主要問題，主要表現在現行問責機制大多停留在監(jiān)管機構內部的等級問責，即上級問責下級， 這與民主政治的要求是不相符的。等級問責盡管在效力上具有優(yōu)勢， 但如果僅僅是上級追究下級的責任，那么，上級的責任由誰來問就會成為一個問題，其結果必然是最高的一級無人追究責任。在我國，無論是銀監(jiān)會、銀行，還是立法機構都沒有意識到被監(jiān)管機構可對銀監(jiān)會實施問責。同時，監(jiān)管部門對公眾負責表現得更多的是盡到公布政策的義務，一旦所監(jiān)管的銀行出了問題，在公眾如何問責監(jiān)管機構以及其如何對公眾更加負責這點上并沒有更多的說明。我國現行的法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章沒有賦予利益相關人制定銀行規(guī)章的動議權，對銀行規(guī)章起草時是否要聽取利益相關人的意見、聽取意見采用的形式規(guī)定得較為模糊和隨意，而對在銀行規(guī)章審查階段如何處理利益相關人的意見也是模棱兩可（周仲飛，2007）。這不得不說是一個重大的缺憾。這在很大程度上與政府體制改革不到位有關，與有關部門沒有解決為誰服務的根本問題有關。要解決觀念上的問題，就必須豐富異體問責的內容。其一，出臺保障銀行問責監(jiān)管機構的法律，在制度上確定監(jiān)管機構應該對上級相關部門、被監(jiān)管機構以及公眾負責，以及這些主體對被監(jiān)管機構實施問責的較具體的形式。其二，可以考慮借鑒國外的做法，在監(jiān)管機構內部機構設置上增設一個“行業(yè)與公眾參與協(xié)調辦公室或委員會”，成員中有金融業(yè)界的代表，同時，也要包括來自學術界、中央銀行與消費者協(xié)會的代表。此舉可以在促進監(jiān)管機構與利益相關方之間廣泛的咨詢磋商，使前者更加負責且更好地服務于后者。其三，增加對RIA的評估，作為發(fā)布監(jiān)管政策所必不可少的一項內容。這可以使得受影響各方對新監(jiān)管政策的影響尤其是成本負擔能夠有清楚的認識，也可以作為監(jiān)管機構是否對受影響各方負責的一個指標來進行問責。其四，要加強監(jiān)管問責透明度建設，保證問責制度執(zhí)行的有效性，可以在銀監(jiān)會內部增設監(jiān)督委員會。

2.銀監(jiān)會對國務院負責，但人大和政協(xié)有權召開會議聽取銀監(jiān)會相關匯報，有義務辦理人大政協(xié)提交的議案。在我國，人大對銀監(jiān)會的監(jiān)督主要體現在人大會議召開期間銀監(jiān)會有義務接受人大代表的質詢和人大專門委員會的監(jiān)督，監(jiān)督力度有限。如果把監(jiān)督銀監(jiān)會能夠納入人大專門委員會（如財經委員會）的日常工作，由財經委員會以其委員的專業(yè)知識和時間精力代表人大行使監(jiān)督權力不失為有效的監(jiān)督方式。

3.由于我國法院無權對銀行行政法規(guī)和規(guī)章的制定這類抽象行政行為進行審查，同時，對某些監(jiān)管措施是否屬于具體行政行為而納入司法審查范圍在立法和司法實踐上也含糊不清，這些缺陷使司法救濟要作為問責我國銀行監(jiān)管機構的有效手段仍任重道遠。在這方面，既能達到司法救濟的目的又能保證監(jiān)管獨立性的較好方法是組建專門法庭，由具有銀行監(jiān)管知識的法官來審理案件。

（二）自體問責

目前，我國金融監(jiān)管機構的自體問責制主要采取垂直問責的形式?！躲y監(jiān)法》第十二條規(guī)定了銀監(jiān)會應公開監(jiān)督管理程序，建立監(jiān)督管理責任制度和內部監(jiān)督制度。銀監(jiān)會于2007年1月1號開始試行的《中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會工作人員履職問責試行辦法》（下稱辦法）對于全面推行依法監(jiān)管，規(guī)范自體問責，提高行政效能等方面都具有十分重要的現實意義。但銀監(jiān)會自體問責的缺陷也是明顯的，需要合理改進。

1.部門設置不盡合理。銀監(jiān)會按照業(yè)務的模塊橫向設立部門，這種結構方式僅適合日常的監(jiān)督管理工作，對監(jiān)管決策過程不能起到有效的控制作用（徐慧娟，2007）。應該建立最高決策中心及其（常務）顧問委員會與具體的執(zhí)行委員會。最后，應考慮設立合適的監(jiān)督委員會、審計委員會、薪酬委員會，共同構成監(jiān)督管理層，使得監(jiān)管機構的問責機制和內控制度有效和得到推行。

2.問責委員會的設置不盡合理。履職問責委員會根據調查結果和處理建議，作出追究責任、不追究責任或免責的決定，而履職問責委員會組成人員又來自于其內部，獨立性很難保證。對此，可以通過設立一個較大范圍內的問責委員會的方式來解決自體問責主體的廣泛性和代表性問題。問責委員會的部分來自于銀行監(jiān)管部門內部，同時，加入來自金融領域的專家以及銀行業(yè)協(xié)會與消費者協(xié)會的人選，適當補充（金融）法學方面的專家。委員會下設辦公室，作為委員會的常設辦事機構，具體承辦問責的日常工作。定期（半年或一年）對監(jiān)管機構的業(yè)績以及監(jiān)管人員盡職程度進行評價。

3.有免責條款（詳見第二十條），但是這只是試行辦法，并沒有上升到法律法規(guī)的層面上來保障對監(jiān)管人員的法律保護。要真正在法律上建立合適的監(jiān)管者保護制度。巴塞爾銀行監(jiān)管委員會提倡對善意行為免責，且為多數國家采用。但是，法律保護銀行監(jiān)管者，并非免除銀行監(jiān)管者所有行為的責任。工作人員必須在自己職責權限之內根據自己所管理的法律來嚴謹、忠實地履行工作職責，才能免責。同時，可考慮提供有限的法律補償，盡量為監(jiān)管工作人員的盡職工作掃除后顧之憂。

4.對于問責的過程與結果，并沒有是否公開的說法。這對于基于最大透明度下的問責來說，與其精神是不相符的。如果只是內部處理，很難保證其有效性。應該逐漸加強自體問責的透明度建設，問題人員的處理，無論處罰或免于處罰，信息都要及時的公開，對于原因也要作充分的解釋。

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