黑龍江財(cái)政科技支出管理中的問題及對策

摘要：但隨著公共財(cái)政框架的建立、財(cái)政改革的深化和科技事業(yè)的發(fā)展，現(xiàn)有的黑龍江省財(cái)政科技經(jīng)費(fèi)管理模式已不適應(yīng)，迫切需要建立財(cái)政科技經(jīng)費(fèi)新型管理制度和框架，才能充分發(fā)揮科技資金效益，提升黑龍江省科技實(shí)力，建設(shè)創(chuàng)新型黑龍江。從黑龍江省近年來不斷加大財(cái)政科技投入的力度，努力提高財(cái)政科技支出資金的績效管理水平的實(shí)際出發(fā)，指出了黑龍江省財(cái)政科技資金在管理分配及其績效等方面存在的問題，并分析了其產(chǎn)生原因，進(jìn)一步提出要建立科技資源配置的決策和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制、完善科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用的監(jiān)管機(jī)制、提高財(cái)政科技支出資金的綜合使用效益、提高預(yù)算管理水平及調(diào)整相關(guān)科目及核算辦法等對策建議。

關(guān)鍵詞：財(cái)政；科技支出；支出管理；績效

中圖分類號(hào)：F812.45文獻(xiàn)標(biāo)志碼：Ａ文章編號(hào)：1673-291X(2008)18-0035-03

科技投入是反映一個(gè)國家和地區(qū)的科技實(shí)力的重要指標(biāo)，增加科技投入是提高一國科技水平、增強(qiáng)綜合國力的一項(xiàng)戰(zhàn)略性措施?？萍纪度雴栴}是個(gè)涉及社會(huì)諸多方面的復(fù)雜系統(tǒng)問題，從科技投入主體上看，有來自國家、地方政府、企業(yè)、社會(huì)組織甚至個(gè)人方面的投資。財(cái)政科技支出仍是我國科技投入的主要來源之一，其在全社會(huì)多渠道科技投入中占主導(dǎo)地位并發(fā)揮著指導(dǎo)和調(diào)節(jié)作用?！笆晃濉遍_局之年，黨中央、國務(wù)院就從我國社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的全局出發(fā)，作出了增強(qiáng)自主創(chuàng)新能力、建設(shè)創(chuàng)新型國家的重大戰(zhàn)略決策，黑龍江省也相應(yīng)明確了要實(shí)施自主創(chuàng)新、跨越式發(fā)展，建設(shè)創(chuàng)新型黑龍江，實(shí)現(xiàn)東北振興的重大戰(zhàn)略任務(wù)。公共財(cái)政是政府履行職能的物質(zhì)基礎(chǔ)、政策工具和管理手段，科技的進(jìn)步與創(chuàng)新離不開政府財(cái)政的保障和支持。但在確保財(cái)政科技支出穩(wěn)定增長的同時(shí)，也必須進(jìn)一步規(guī)范財(cái)政科技支出的經(jīng)費(fèi)監(jiān)督管理，提高經(jīng)費(fèi)績效水平。

一、黑龍江省財(cái)政科技支出管理的相關(guān)分析

1.財(cái)政科技支出情況。近10年來，黑龍江省財(cái)政科技支出情況如下圖所示，政府財(cái)政科技支出絕對數(shù)雖在個(gè)別年份出現(xiàn)較低幅度的下降，但通過趨勢線來看整體仍處于不斷上升的態(tài)勢。但這一數(shù)字占黑龍江省地方財(cái)政支出總額的比重，卻呈逐漸下降趨勢，近十年最高值在1998年，也僅為2.7％，至2007年這一比重已跌至1.32％。由此可以看出，黑龍江省的財(cái)政科技相對投入力度在減少，這對于黑龍江省科技創(chuàng)新能力的提高將產(chǎn)生不利影響，所以，今后的努力目標(biāo)應(yīng)是確保財(cái)政科技投入絕對額的穩(wěn)定快速增長，力保財(cái)政科技投入的增長速度快于財(cái)政總支出的增長速度。

從政府科技支出的投向看，黑龍江省有40%以上的經(jīng)費(fèi)投在了科技三項(xiàng)費(fèi)用，而用于基礎(chǔ)研究的科學(xué)支出僅占30%左右，致使作為基礎(chǔ)研究“前沿陣地”的科技院所和高等院校聚集著大量的高端科技人力資源，由于科研經(jīng)費(fèi)的匱乏，使其不能發(fā)揮應(yīng)有的作用，這與政府科技投入的公共性是相悖的。而且從具體的應(yīng)用經(jīng)費(fèi)使用情況看，大部分用于制藥、通訊、電子設(shè)備、交通運(yùn)輸設(shè)備等制造業(yè)中，投入到公共服務(wù)、公眾健康改善和環(huán)保的項(xiàng)目較少。這表明黑龍江的政府科技投入，仍然處于為經(jīng)濟(jì)起飛創(chuàng)造條件的階段。

2.財(cái)政科技支出的管理情況。（1）全面實(shí)施部門預(yù)算改革。從1999年下半年起，黑龍江省就啟動(dòng)了省本級(jí)部門預(yù)算改革。歷經(jīng)2000年試點(diǎn)、2001年全面試編、2002年全面實(shí)施的實(shí)踐與探索，初步確立了集部門預(yù)算、零基預(yù)算、綜合預(yù)算為一體的部門預(yù)算編制體系。財(cái)政資金分配使用公開化、規(guī)范化、法制化的進(jìn)程明顯加快。各項(xiàng)重點(diǎn)支出得到了有效保障，理財(cái)行為進(jìn)一步規(guī)范，預(yù)算管理水平有了新的提高。

（2）積極推進(jìn)績效管理試點(diǎn)工作。黑龍江省早在2004年就出臺(tái)了《黑龍江省省級(jí)財(cái)政支出項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)辦法(試行)》，并成功開展了2005年度市縣財(cái)政績效評(píng)價(jià)工作，力推財(cái)政支出績效考核制度。在此基礎(chǔ)上，其相關(guān)部門積極組織人員奔赴全國各地調(diào)研、參加有關(guān)研討會(huì)，學(xué)習(xí)、交流經(jīng)驗(yàn)，在2009年財(cái)政科技支出績效管理的相關(guān)措施擬將出臺(tái)。

（3）改革政府機(jī)關(guān)資金管理方式。從2001年7月1日起，黑龍江省財(cái)政廳及其所屬各部門按統(tǒng)一的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)軟件進(jìn)行核算，并采取了“銀行單一賬戶、資金集中收付、核算網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管、收入分配透明”的改革措施，并取得了一定成效。

（4）推行政府采購預(yù)算。隨著2003年1月《政府采購法》的頒布實(shí)施，從2003年起正式建立政府采購預(yù)算編報(bào)制度，納入部門預(yù)算編制范圍。要求各科技部門將財(cái)政預(yù)算內(nèi)及財(cái)政專戶安排的用于購買性支出的項(xiàng)目編入年度采購預(yù)算，采購資金實(shí)行集中支付。

二、黑龍江省財(cái)政科技支出管理中存在的問題

近年來，黑龍江省不斷加大財(cái)政科技資金投入力度，提高財(cái)政科技支出資金的管理水平，但與國內(nèi)外發(fā)達(dá)國家和先進(jìn)省份相比，黑龍江省的財(cái)政科技經(jīng)費(fèi)管理還存在以下問題：

1.財(cái)政科技資源配置協(xié)調(diào)決策機(jī)制不健全?？蒲许?xiàng)目在立項(xiàng)審批方面存在的項(xiàng)目多元化和資金渠道多元化，需要各方信息共享，需要有關(guān)方面協(xié)調(diào)一致。而目前由于部門間、甚至部門內(nèi)部行政單元的條塊分割、信息不對稱，協(xié)同機(jī)制不健全，科技資金缺乏統(tǒng)一管理，政府科技投入資金分散，難于圍繞政府目標(biāo)進(jìn)行科技資源的優(yōu)化配置，導(dǎo)致科技資源巨大浪費(fèi)。各類科技計(jì)劃之間存在著邊界模糊、交叉重疊，致使有時(shí)同類型研究課題資金卻分散在多個(gè)項(xiàng)目，由不同單位、不同研究人員分別進(jìn)行低水平重復(fù)研究，項(xiàng)目質(zhì)量不高。甚而有時(shí)同一個(gè)項(xiàng)目、同樣的研究內(nèi)容往往稍作改變，就可以得到不同部門的支持。這樣不僅浪費(fèi)科技資源，而且很難形成合力，不能深入透徹地解決問題，無法做出真正有價(jià)值的研究成果。

2.財(cái)政科技經(jīng)費(fèi)監(jiān)管機(jī)制不夠完善。目前，一些管理部門對科研計(jì)劃從申報(bào)、審核、立項(xiàng)到評(píng)估驗(yàn)收等全過程，往往都由一個(gè)部門包攬，其自身既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，又當(dāng)裁判員，缺乏健全的監(jiān)督管理機(jī)制。盡管在一些科研計(jì)劃及專項(xiàng)資金管理制度中，規(guī)定了在項(xiàng)目計(jì)劃執(zhí)行過程中，要由財(cái)政部門、歸口管理部門或委托有關(guān)機(jī)構(gòu)對課題經(jīng)費(fèi)的管理使用情況進(jìn)行不定期的監(jiān)督，但由于這些監(jiān)督主體的職責(zé)不明確，監(jiān)督工作的“缺位”、“錯(cuò)位”，使得交叉重復(fù)檢查現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，并沒有起到應(yīng)有的良好監(jiān)督效果。此外，現(xiàn)行的科技經(jīng)費(fèi)監(jiān)督工作是分別依據(jù)各個(gè)科研計(jì)劃或?qū)ｍ?xiàng)資金的相關(guān)辦法進(jìn)行的，尚缺乏統(tǒng)一的監(jiān)管規(guī)定和具體的可操作性的監(jiān)管細(xì)則，監(jiān)管工作的隨意性較大。

3.財(cái)政科技資金使用的綜合效益較低。目前，在財(cái)政科技支出支持項(xiàng)目中，相關(guān)政府管理人員普遍存在“重立項(xiàng)、輕績效”的思想和做法。在立項(xiàng)過程中，對課題立項(xiàng)報(bào)告要求非常具體，程序也非常復(fù)雜嚴(yán)密，對申報(bào)單位的要求也非常嚴(yán)格，而在項(xiàng)目計(jì)劃下達(dá)后又缺乏嚴(yán)格有效的跟蹤問效機(jī)制和科學(xué)合理的績效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，使得財(cái)政科技經(jīng)費(fèi)得不到公開透明的分配和合理有效的使用。同時(shí)，很多部門和科研機(jī)構(gòu)仍不同程度地存在著“部門所有制”、“單位所有制”或“個(gè)人所有制”的管理觀念，“誰爭取到項(xiàng)目誰用錢”，這種自我封閉式的管理模式，影響了科技資源的有效配置和共享共用，降低了財(cái)政科技投入的綜合效益。2006年，黑龍江省財(cái)政科技支出總額以13.6億元位居全國14位，而湖南省同期財(cái)政科技支出額為14.2億元（全國第13位），與我省基本相當(dāng)。但同期湖南省的專利申請授權(quán)量和國內(nèi)中文期刊科技論文數(shù)在全國的排名比黑龍江省均高出5個(gè)位次（黑龍江省為第15、16位，湖南省10、11位），其財(cái)政科技資金的小綜合效益明顯高于黑龍江省。①

4.政府財(cái)政科技資金預(yù)算管理不規(guī)范。一是政府預(yù)算科目有較大的局限性，項(xiàng)目預(yù)算的編報(bào)隨意性較大，預(yù)算內(nèi)容不夠細(xì)化，預(yù)算分類不夠規(guī)范。如沒有設(shè)置科研基建費(fèi)科目，一些屬于科技投入性質(zhì)的支出項(xiàng)目，未納入財(cái)政科技投入的統(tǒng)計(jì)范圍，科目層次也不清晰，支出內(nèi)容存在交叉重復(fù)。二是部分單位在執(zhí)行預(yù)算時(shí)，隨意調(diào)整預(yù)算科目或改變資金用途，在編制決算時(shí)弄虛作假，致使會(huì)計(jì)信息不真實(shí)。項(xiàng)目承擔(dān)單位對項(xiàng)目的財(cái)務(wù)管理也沒有給予足夠重視，沒有充分履行財(cái)務(wù)監(jiān)管職責(zé)，對科技資金的使用疏于管理，導(dǎo)致科技資金脫離了部門和單位的財(cái)務(wù)監(jiān)管，存在著截留私分、擠占挪用、違規(guī)列支、弄虛作假、亂發(fā)獎(jiǎng)金和津貼等違規(guī)違紀(jì)行為。

這些現(xiàn)象的長期存在，一是不利于根據(jù)科技發(fā)展趨勢和國家戰(zhàn)略重點(diǎn)及時(shí)調(diào)整科技經(jīng)費(fèi)在不同領(lǐng)域的分布去優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，不利于有限的科技經(jīng)費(fèi)在全局范圍內(nèi)優(yōu)化配置；二是導(dǎo)致一些重大技術(shù)研究與開發(fā)項(xiàng)目，以及跨部門、跨行業(yè)的大型研究項(xiàng)目缺少統(tǒng)籌規(guī)劃和有力支持；三是導(dǎo)致科技創(chuàng)新能力低，總是處于低水平或重復(fù)性研究。

三、提高黑龍江省財(cái)政科技支出管理水平的對策

如何加強(qiáng)對我國財(cái)政科技資金使用的監(jiān)督和管理，保證科技管理部門和科研機(jī)構(gòu)規(guī)范分配和安全有效使用科技資金，越來越成為政府和社會(huì)公眾關(guān)注的熱點(diǎn)問題。針對現(xiàn)狀，我們建議：

1.建立科技資源配置的決策和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制。首先要建立財(cái)政科技資金管理的科學(xué)決策機(jī)制，強(qiáng)化政府的科技決策能力，科技計(jì)劃及重大科技事項(xiàng)、財(cái)政科技經(jīng)費(fèi)安排、重大科技資源配置要在科學(xué)論證的基礎(chǔ)上，應(yīng)報(bào)請省政府決策。其次，要建立健全專家咨詢、政府決策立項(xiàng)機(jī)制，提高科研項(xiàng)目立項(xiàng)的科學(xué)性和規(guī)范性，規(guī)劃立項(xiàng)的項(xiàng)目要按照“對上銜接、對外聯(lián)動(dòng)、對下引導(dǎo)”的要求，建立相應(yīng)專業(yè)科技組織對相關(guān)課題進(jìn)行整合，通過競爭把各單位的力量集中起來，進(jìn)行任務(wù)分工，攻克科技難題，以提高科技創(chuàng)新水平。最后，應(yīng)建立聯(lián)席會(huì)議制度，定期召開由財(cái)政部門、發(fā)改委、科技部門及有關(guān)業(yè)務(wù)廳局和科研單位參加的聯(lián)席會(huì)議，交流部門年度重點(diǎn)科技工作，研究確定年度科技計(jì)劃經(jīng)費(fèi)配置、重大項(xiàng)目(專項(xiàng)) 招標(biāo)等事項(xiàng)。通過加強(qiáng)部門之間科技資源配置的協(xié)調(diào)溝通，整合省、市科技資源，構(gòu)建信息化、現(xiàn)代化的科技信息共享平臺(tái)，可以解決部門互不銜接、立項(xiàng)重復(fù)分散的問題，避免低水平重復(fù)建設(shè)，聯(lián)手推動(dòng)重大科技行動(dòng)，建立起具有區(qū)域特色、功能完善的新型科技計(jì)劃體系。

2.完善科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用的監(jiān)管機(jī)制。要改變當(dāng)前行政主導(dǎo)課題研究的現(xiàn)狀，就需要由各級(jí)科技專家形成專業(yè)組織，在法規(guī)制度的框架內(nèi)專門負(fù)責(zé)重大科技項(xiàng)目的評(píng)審、評(píng)價(jià)及監(jiān)督，尤其是對項(xiàng)目執(zhí)行中和項(xiàng)目完成后的評(píng)價(jià)和監(jiān)督工作。同時(shí)，還要建立包括審計(jì)、財(cái)政、科技、項(xiàng)目承擔(dān)單位主管部門和社會(huì)專業(yè)組織在內(nèi)的財(cái)政科技項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)監(jiān)督體系，實(shí)行科研項(xiàng)目財(cái)務(wù)審計(jì)和財(cái)務(wù)驗(yàn)收制度，財(cái)務(wù)驗(yàn)收結(jié)論作為申報(bào)新項(xiàng)目的重要依據(jù)。在此過程中，對科技資金的審計(jì)監(jiān)督也尤為重要。要通過審計(jì)，以預(yù)算編報(bào)和預(yù)算執(zhí)行為主線，重點(diǎn)檢查科技預(yù)算管理和資金分配使用中的不真實(shí)、不合規(guī)、不公開、不透明、項(xiàng)目資金到位滯后、科技成果轉(zhuǎn)化率低等突出問題；以項(xiàng)目申報(bào)受理、評(píng)審立項(xiàng)、預(yù)算評(píng)審為基礎(chǔ)，檢查項(xiàng)目立項(xiàng)審批過程中的不規(guī)范、不公開的行為，促進(jìn)完善立項(xiàng)程序，加強(qiáng)內(nèi)部管理，促進(jìn)依法行政，轉(zhuǎn)變政府職能；以科技項(xiàng)目支出為審計(jì)重點(diǎn)，檢查虛假項(xiàng)目、擠占挪用科技資金、資金使用效率不高、國有資產(chǎn)重大損失浪費(fèi)等突出問題，促進(jìn)加強(qiáng)財(cái)政資金管理，提高財(cái)政資金使用效益。

3.提高財(cái)政科技支出資金的綜合使用效益。首先，應(yīng)嚴(yán)把結(jié)題驗(yàn)收關(guān)。要把結(jié)題驗(yàn)收當(dāng)作主管部門的一項(xiàng)重要工作來抓，驗(yàn)收組比照項(xiàng)目評(píng)審組組建方式成立，并由主管部門資助。驗(yàn)收未通過甚至不配合驗(yàn)收的，應(yīng)制定相應(yīng)的處罰措施。對按要求完成，并取得良好的經(jīng)濟(jì)及社會(huì)效益的項(xiàng)目予以獎(jiǎng)勵(lì)，變以前的申報(bào)評(píng)獎(jiǎng)為科技管理部門選優(yōu)；其次，加強(qiáng)對科技項(xiàng)目績效的評(píng)價(jià)工作。財(cái)政支持的科技項(xiàng)目必須制定明確的績效目標(biāo)，特別是對應(yīng)用型科研項(xiàng)目要結(jié)合財(cái)務(wù)審計(jì)和財(cái)務(wù)驗(yàn)收，對其執(zhí)行過程與執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行績效評(píng)價(jià)，以最大限度地發(fā)揮財(cái)政科技資金使用效益。頒布科技項(xiàng)目績效考評(píng)管理辦法的研究制訂，要從考評(píng)項(xiàng)目的確立、考評(píng)原則的擬定，考評(píng)思路的明確、考評(píng)系統(tǒng)的建立、考評(píng)主體的界定、考評(píng)方法的選擇、考評(píng)結(jié)果處理以及考評(píng)人才的培養(yǎng)和考評(píng)過程中應(yīng)該注意的若干事項(xiàng)等方面予以規(guī)范，有效保證科技項(xiàng)目績效考評(píng)的公平性、效率性和權(quán)威性；最后，要打破部門、地區(qū)和行業(yè)界限，借鑒歐美等科技強(qiáng)國“頂層設(shè)計(jì)、統(tǒng)一規(guī)劃”的做法，統(tǒng)一國家級(jí)科技計(jì)劃的設(shè)置，實(shí)行科技資金歸口管理，有效防止因科技資金重復(fù)分散和科技項(xiàng)目邊界不清，影響科技資金使用效益的問題。

4.改革和完善政府科技資金預(yù)算管理制度。首先，要建立科研項(xiàng)目預(yù)算評(píng)審評(píng)估制度，從源頭上保證預(yù)算編制的科學(xué)性、合理性。預(yù)算編制包括來源預(yù)算和支出預(yù)算，來源預(yù)算除申請財(cái)政經(jīng)費(fèi)外，有自籌資金來源的，要提供出資證明及其他相關(guān)財(cái)務(wù)資料，支出預(yù)算要按照經(jīng)費(fèi)開支范圍確定的支出科目和不同經(jīng)費(fèi)來源編列。其次，建議將反映政府科技投入的類級(jí)科目設(shè)置為“科技事業(yè)支出”、“科技基建支出”和“其他支出”三類，其中將“科技三項(xiàng)費(fèi)用”、“科學(xué)事業(yè)費(fèi)”歸并為“科技事業(yè)支出”類。財(cái)政科技投入中RD經(jīng)費(fèi)、科技服務(wù)經(jīng)費(fèi)和科技教育與培訓(xùn)活動(dòng)經(jīng)費(fèi)分別通過相關(guān)項(xiàng)級(jí)科目內(nèi)容統(tǒng)計(jì)，這樣不但能反映政府部門所屬科技機(jī)構(gòu)的支出情況，還能反映政府對各種所有制形式的機(jī)構(gòu)、團(tuán)體和個(gè)人開放的各類國家級(jí)科技計(jì)劃項(xiàng)目的支出情況，形成一個(gè)較為完整的科技經(jīng)費(fèi)支出科目體系。最后，還應(yīng)針對科研單位預(yù)算管理、財(cái)務(wù)管理和會(huì)計(jì)核算中存在的普遍性問題進(jìn)行研究，適時(shí)修訂有關(guān)制度，完善會(huì)計(jì)核算辦法，以適應(yīng)科研事業(yè)單位的客觀實(shí)際。

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