蔡繼明：憲法不是尚方寶劍

《財(cái)經(jīng)文摘》：目前針對土地制度問題在學(xué)界基本有兩派，一派支持地權(quán)私有，一派是集體化，爭議較大。我已采訪過郭松海，發(fā)現(xiàn)您和郭松海都針對小產(chǎn)權(quán)房及土地制度問題在2008年兩會上有提案呈交，想知道您對此的概括性觀點(diǎn)。

蔡繼明：我近些年對土地問題做了一些研究，我覺得小產(chǎn)權(quán)房實(shí)際上是在一個大的背景下，也就是農(nóng)村建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)這個背景下發(fā)生，它只是這個比較大的問題里面的一個重要方面。農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)當(dāng)中存在的問題背后，就是整個農(nóng)村土地制度這樣一個大的背景，而農(nóng)村的土地制度其實(shí)又和城市的土地制度不可分割。如果要讓我談當(dāng)前土地問題的看法，我的主張是，土地制度已經(jīng)到了必須改革、非改不可的階段。

怎么去變革呢？我個人認(rèn)為，應(yīng)該是朝著土地私有這樣一個方向發(fā)展，土地私有的理由當(dāng)然有很多。我提出一個很重要的依據(jù)就是，憲法里面有一個規(guī)定，這個規(guī)定是自相矛盾的。一方面，城市的土地歸國家所有，農(nóng)村的土地歸集體所有，接著憲法還有另外一條規(guī)定是，國家為了公共利益的需要，可以對農(nóng)民集體的土地實(shí)行征收或征用。這就帶來了一個問題：為了公共利益才能征收征用，那么，如果是非公共利益的需要，在城市建設(shè)、城市發(fā)展、商業(yè)開發(fā)過程當(dāng)中，如果需要占用農(nóng)村土地怎么辦？這就面臨一個兩難選擇，按照憲法，肯定得要政府出面，先把集體的土地變成國有，然后才能用于非農(nóng)業(yè)開發(fā)，用于城市發(fā)展和城市建設(shè)。

這個時(shí)候如果政府出面征用農(nóng)民土地，一方面是合法的，所謂的把集體變成國有的土地，因?yàn)閼椃ㄊ沁@樣規(guī)定的。但另一方面你又是違法的，因?yàn)閼椃ㄕf，你必須是出于公共利益的需要，才能征用農(nóng)民的土地，現(xiàn)在你是非公共利益需要。但是反過來你不征用農(nóng)民的土地，讓開發(fā)商和農(nóng)民集體自己去討價(jià)還價(jià)、自由交易，那么交易的結(jié)果就會出現(xiàn)非國有的工業(yè)用地，那么，非國有的城市和工業(yè)用地又違反憲法。因?yàn)閼椃ㄒ?guī)定，城市的土地是歸國家所有的，所以，目前的情況導(dǎo)致我們面臨一個非常尷尬的局面，憲法如此規(guī)定實(shí)際上造成了地方政府80%左右的征地行為其實(shí)都是違憲的，因?yàn)槠渲写罅康恼鞯夭⒎浅鲇诠怖娴男枰?/p>

要改變這樣的狀況該怎么辦？和憲法有矛盾肯定是不行的，矛盾必須消除，消除矛盾的最佳途徑就是規(guī)定國家只有出于公共利益的需要，才能征用農(nóng)民土地，這樣一來，就必須得允許城市里有多元的土地所有制。也就是說，除了國有土地之外，必須還得有集體的土地，或者私人的土地。如此，出于公共利益的需要，國家征地實(shí)行國有，非公共利益的需要，你國家就不能去征地，也就不能變成國有。除非你把它買過來，而且你愿意買，他還得愿意賣。這是公平交易，如果不是如此，就應(yīng)該允許私營企業(yè)、國有企業(yè)和農(nóng)民自行地進(jìn)行市場交換、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)換，這樣一來，在城市里邊就會出現(xiàn)國有土地、非國有土地乃至于私人土地多元產(chǎn)權(quán)并存的局面，這是就城市土地制度改革。我想第一步可以推行這樣一個做法，

接下來就面臨農(nóng)村土地制度變革。農(nóng)村土地現(xiàn)在是集體所有，實(shí)際上存在著很多弊端，也就是說農(nóng)村的集體產(chǎn)權(quán)不明晰，到底是誰在代表集體行使土地所有權(quán)呢？最后常常是村干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部?？墒前凑铡洞迕裎瘑T會組織法》，村干部、村委會和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都不是土地的所有者，他們僅僅是集體經(jīng)濟(jì)的管理者，管理者不能代行所有者的職權(quán)。而目前這樣一個狀態(tài)往往造成了這些人濫用職權(quán)，這就會侵害農(nóng)民的利益，這是一個弊端。另外一個弊端是，政府在征用農(nóng)民土地的時(shí)候，常常不是和農(nóng)民打交道，因?yàn)橥恋厥羌w的。那么，政府和誰打交道呢？就和這些地方的官員，和這些村干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部打交道。因此，農(nóng)民的利益常常得不到反映。在征地過程當(dāng)中，大量群眾上訪案件，如果不是在征地環(huán)節(jié)農(nóng)民沒有得到合理的補(bǔ)償，就是得到了補(bǔ)償?shù)虚g被攔截了。

現(xiàn)行的土地制度是集體所有制，也就是說，集體的土地，農(nóng)民不占白不占，所以大量的農(nóng)民雖然進(jìn)了城，但在農(nóng)村還占著宅基地，還占著承包田，因?yàn)槟悴徽季偷脽o償?shù)亟唤o集體且得不到補(bǔ)償。所以他寧可一方面在城市打工十幾年二十幾年。另一方面，他的土地又閑置下來，這也不利于土地的集中。如果把土地私有化，農(nóng)民就可以真正代表自己的利益，來和政府、開發(fā)商討價(jià)還價(jià)，那么農(nóng)民就會從中得到合理的補(bǔ)償。在農(nóng)民看來，政府最大的惠農(nóng)舉措，就是把土地的所有權(quán)交給他們。

中共17大報(bào)告里也談到，讓更多的群眾獲得財(cái)產(chǎn)性收入。農(nóng)民有什么財(cái)產(chǎn)呢？農(nóng)民除了土地、除了宅基地，他沒有什么別的財(cái)產(chǎn)，你不把這些財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)給他們，他們怎么可能以此獲得財(cái)產(chǎn)性收入呢？現(xiàn)在農(nóng)民貸款都沒有抵押品，你把土地所有權(quán)給他們，農(nóng)民就可以抵押、可以轉(zhuǎn)讓、可以出租，而且必要的時(shí)候，他們進(jìn)了城，找到了穩(wěn)定的工作，就可以把土地整個轉(zhuǎn)讓出去。農(nóng)民轉(zhuǎn)讓了土地，得到了合理的補(bǔ)償，留在農(nóng)村的勞動力獲得了更多的土地，就可以實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營。現(xiàn)在的農(nóng)村土地一家一戶只有7.5畝。這么小的土地經(jīng)營規(guī)模，怎么可能讓農(nóng)民依靠農(nóng)業(yè)生產(chǎn)致富？！

第三步，回到城市。城市里邊原有的國有土地，如果繼續(xù)是由國有企業(yè)使用或者是由政府使用，那它還可以保持國有，如果原有的國有土地已經(jīng)交給了私人使用，它的性質(zhì)已經(jīng)是分非公益性質(zhì)了，那我的建議是，也把這部分國有的土地按照土地的用途，劃分為公益性的和非公益性的，非公益性的土地也可以實(shí)行非公有制。這樣，從城市到鄉(xiāng)村，我們整個土地制度就可以統(tǒng)一起來。

在農(nóng)村里面，也可以保留一部分集體所有，比如學(xué)校、村公所、養(yǎng)老院、公共娛樂場所、道路、廣場，當(dāng)然還可以繼續(xù)實(shí)行集體所有?，F(xiàn)在土地是國有的，中央政府沒有土地，省級政府也沒有土地，可是雖然說他們沒有土地，手里卻又掌握著最終的、重要的決策權(quán)，這就會造成整個的責(zé)、權(quán)、利不統(tǒng)一。

這是我對整個中國土地制度改革的一個構(gòu)想。

《財(cái)經(jīng)文摘》：不知道您是否聽說年初黑龍江富錦等地農(nóng)民收回土地所有權(quán)的事件？

蔡繼明：我聽說了。黑龍江富錦，還有陜西的三門峽庫區(qū)，這兩個地方都有大量的農(nóng)民提出對土地所有權(quán)的要求，江蘇宜興的250戶農(nóng)民要求獲得宅基地的所有權(quán)。應(yīng)該說，目前農(nóng)民要求獲得土地所有權(quán)的呼聲是越來越高了，他們已經(jīng)不滿足于簡單地給一個土地補(bǔ)償費(fèi)了，他們要求掌握自己對土地所有權(quán)，然后實(shí)現(xiàn)一種公平的交易。

《財(cái)經(jīng)文摘》：有人提到，私有化是不可能的，而且私有化還需要修憲，修憲的過程很復(fù)雜，也很漫長，并容易造成社會動蕩。我不知道您怎么看這個問題。

蔡繼明：這根本不是一個理由！有人說，土地能不能私有不是政府說了算，也不是什么黨說了算，也對，是需要通過憲法。但是，第一，憲法是人制定的，是可在中共中央建議下修改的。關(guān)鍵是土地私有是否有利于生產(chǎn)力的發(fā)展，是否有利于推進(jìn)工業(yè)化和城市化進(jìn)程，是否有利于三農(nóng)問題的解決，如果回答“是”的話，那么中央就可以提出修改憲法。你不能因?yàn)楝F(xiàn)在憲法說土地國有，那么就不能私有。我們可以在憲法正式修改前先試點(diǎn)。

30年的改革開放，你說哪一項(xiàng)不是在違反憲法？

在修改憲法之前，大都是基層已經(jīng)有了實(shí)踐，有了群眾的一些做法，包括土地家庭承包制，包括市場經(jīng)濟(jì)，包括以前土地使用權(quán)的有償轉(zhuǎn)讓，包括保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)的政策，這些都是在憲法沒有修改之前就已經(jīng)由中央認(rèn)可的，甚至在中共的代表大會上先提出來，緊接著在第二年第三年，才進(jìn)行憲法的修訂。

所以，我們不能以憲法怎么說，就斷定在現(xiàn)實(shí)中不能去試點(diǎn)、不能去嘗試，那還改革干什么呢？改革本身不就是改變不適合經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的上層建筑、不適合生產(chǎn)力發(fā)展的生產(chǎn)關(guān)系嗎？

憲法沒有規(guī)定所有的生產(chǎn)關(guān)系都是適合生產(chǎn)力發(fā)展的。

我們本來就處在一個轉(zhuǎn)型期，經(jīng)濟(jì)和社會處在一個急劇的變化過程當(dāng)中，憲法也可能長期穩(wěn)定，但總是需要過一段時(shí)間就調(diào)整一次的。所以，我覺得以憲法拿出來說事，本身就不是理由。

今年我的提案就是妥善解決小產(chǎn)權(quán)房的問題，已經(jīng)提交到了全國政協(xié)。還有一個是關(guān)于農(nóng)村建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，這個是以我們民進(jìn)中央的名義提供給全國政協(xié)的。今年到下半年，我們還要以小產(chǎn)權(quán)房、宅基地這樣的問題作為民進(jìn)中央經(jīng)濟(jì)委員會的重點(diǎn)調(diào)研課題，明年必要的話，我們還要提。