農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展及其探討

農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是社會保障權(quán)的重要內(nèi)容。但以1992年《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》為基礎(chǔ)建立的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度（以下簡稱“老農(nóng)保制度”）已經(jīng)不能滿足農(nóng)民基本養(yǎng)老需要。一些地區(qū)開始探索建立新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。本文將對有關(guān)問題進(jìn)行探討，以期促進(jìn)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展。

一、農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是社會保障權(quán)的重要內(nèi)容

社會保障權(quán)是現(xiàn)代社會保障人的生存和發(fā)展的重要權(quán)利，其中養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是社會保障權(quán)的重要組成內(nèi)容。在獲得社會保障權(quán)上，無論是城鎮(zhèn)職工還是農(nóng)村居民都應(yīng)享有平等的權(quán)利。我國是一個農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村人口有7.37億，占全國總?cè)丝诘?6%。農(nóng)民作為我國公民的主體構(gòu)成部分，理應(yīng)享有基本養(yǎng)老保障權(quán)，在年老時(shí)也應(yīng)獲得基本養(yǎng)老保障。

在我國社會保障體系建設(shè)中，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度已經(jīng)先行啟動并日趨完善，財(cái)政直接給與資金支持充分體現(xiàn)了政府所擔(dān)負(fù)的社會責(zé)任。而我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度卻長期處于停滯階段，主要是受社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和政府財(cái)力限制，也沒有相關(guān)法規(guī)予以明確和支持，但這并不代表政府不應(yīng)該有所作為。從社會公平的角度考慮，應(yīng)當(dāng)將廣大農(nóng)民納入社會養(yǎng)老保障體系。

二、建立新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的必要性

從1986年開始，我國部分地區(qū)開始探索建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。民政部在試點(diǎn)基礎(chǔ)上于1992年出臺了《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》，許多地區(qū)參照該方案啟動了老農(nóng)保制度。它在資金籌集上采取以“個人繳納為主，集體補(bǔ)助為輔，國家給予政策扶持”的原則，即個人交納要占一定比例；集體補(bǔ)助主要從鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)利潤和集體積累中支付；國家給予政策扶持，主要是通過對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)支付的集體補(bǔ)助允許稅前列支體現(xiàn)。

老農(nóng)保制度以縣為單位進(jìn)行統(tǒng)籌，屬于儲蓄積累性社會保險(xiǎn)，國家財(cái)政沒有直接投入，在實(shí)際運(yùn)作中存在資金籌集困難的問題。1992年《基本方案》規(guī)定：“農(nóng)民個人月繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)有2至20元10個檔次?！边@一繳費(fèi)水平明顯偏低。自上世紀(jì)90年代以來，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)整體發(fā)展緩慢甚至衰落，大部分農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織無力資助農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)，加之政府財(cái)政也沒有給與補(bǔ)貼，由此造成基金繳費(fèi)水平過低，基金籌集總額偏小，養(yǎng)老金待遇水平無法滿足農(nóng)民基本養(yǎng)老需求，這使老農(nóng)保制度已經(jīng)喪失吸引力，處于停滯和萎縮狀態(tài)。

政府在建立農(nóng)村基本養(yǎng)老保障問題上負(fù)有不可推脫的責(zé)任。在老農(nóng)保制度中國家財(cái)政沒有直接投入，政府責(zé)任沒有直接體現(xiàn)。從這種意義上講，這種養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并不完全具有通過國民收入再分配來實(shí)施社會保障的功能。這與當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和國家財(cái)政承受能力有著直接聯(lián)系。

隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，國家財(cái)政也具備了承擔(dān)更多社會保障職責(zé)的財(cái)力。與此同時(shí)，隨著工業(yè)化和城市化進(jìn)程的快速發(fā)展，因征地而失地的農(nóng)民數(shù)量也越來越多，而大部分被征地農(nóng)民再就業(yè)能力較差，如何解決被征地農(nóng)民的基本養(yǎng)老問題成為十分緊迫而又現(xiàn)實(shí)的社會問題。當(dāng)前有條件的地區(qū)應(yīng)當(dāng)積極穩(wěn)妥地推進(jìn)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，讓廣大農(nóng)民享受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改革開放的成果。這將有助于密切黨群干群關(guān)系以及和諧社會建設(shè)。

三、農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展方向

從社會發(fā)展趨勢來看，社會養(yǎng)老保險(xiǎn)的最終目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是建立統(tǒng)一的、無城鄉(xiāng)差別的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度只是在城鄉(xiāng)二元化經(jīng)濟(jì)存續(xù)期間的一種過渡性制度安排。這是由我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不均衡以及政府財(cái)政社會保障支出承受能力所決定的。由于我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)整體上還不夠發(fā)達(dá)，農(nóng)民收入水平還較低，政府財(cái)政收入還不能完全滿足各項(xiàng)公共財(cái)政支出需求，現(xiàn)階段的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)只能解決農(nóng)民最基本的養(yǎng)老需要，是一種過渡性制度安排，還不能解決全部問題。在構(gòu)建當(dāng)前農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)體系時(shí)，既要推進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)，又要發(fā)揮“家庭養(yǎng)老”與“土地保障”的作用，實(shí)現(xiàn)三者的有機(jī)結(jié)合。

在不具備在全省范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的條件下，中央政府有責(zé)任從政策上對新農(nóng)保制度給予必要扶持，支持有條件的地區(qū)從實(shí)際出發(fā)積極穩(wěn)妥地推進(jìn)新農(nóng)保制度。新農(nóng)保制度以保障農(nóng)民基本養(yǎng)老為目標(biāo)，應(yīng)采取“個人繳費(fèi)水平與養(yǎng)老待遇掛鉤”的原則，根據(jù)本地區(qū)農(nóng)民收入水平以及最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)合理確定繳費(fèi)基數(shù)和繳費(fèi)比例，同時(shí)政府給予適當(dāng)補(bǔ)貼，以提高新農(nóng)保制度吸引力。

在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，可以建立無城鄉(xiāng)差別的社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，將農(nóng)村居民（外來農(nóng)民工也可參加）納入城鎮(zhèn)企業(yè)職工社會養(yǎng)老保險(xiǎn)體系；在集體經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)以及政府財(cái)政有一定承受能力的地區(qū)，可以建立以農(nóng)民、集體繳費(fèi)為主，政府財(cái)政給予補(bǔ)貼的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，當(dāng)前主要是建立完善被征地農(nóng)民的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

四、新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)中需要關(guān)注的問題

（一）政府應(yīng)當(dāng)發(fā)揮引導(dǎo)作用，并切實(shí)履行出資承諾。

政府財(cái)政給與補(bǔ)貼是新農(nóng)保制度的亮點(diǎn)，是政府履行社會責(zé)任的直接體現(xiàn)。從有關(guān)地區(qū)新農(nóng)保制度創(chuàng)建經(jīng)驗(yàn)來看，縣市區(qū)政府大都承諾按一定比例給與補(bǔ)貼，這對于引導(dǎo)參加新型農(nóng)保制度發(fā)揮了積極作用。但是目前我國絕大部分地區(qū)仍然處于發(fā)展期，各個方面都需要大量投入，而養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理要求“專款專用、封閉運(yùn)行”。在財(cái)政支出需求龐大以及新農(nóng)保制度啟動初期基金支付壓力不大的現(xiàn)實(shí)情況下，縣市區(qū)政府可能將財(cái)政收入優(yōu)先安排用于其它支出，這將影響新農(nóng)保財(cái)政補(bǔ)助資金的落實(shí)。如果財(cái)政補(bǔ)貼資金長期不能落實(shí)到位，勢必會產(chǎn)生基金支付風(fēng)險(xiǎn)，這不僅會損害政府信譽(yù)，還將影響到新農(nóng)保制度的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。為此，有關(guān)政府應(yīng)當(dāng)切實(shí)履行出資承諾，將財(cái)政補(bǔ)貼及時(shí)落實(shí)到位。

（二）適時(shí)提高農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次。

養(yǎng)老保險(xiǎn)制度以“大數(shù)法則”為基礎(chǔ)，只有在較大范圍內(nèi)進(jìn)行統(tǒng)籌，才能提高養(yǎng)老基金調(diào)劑能力，增強(qiáng)基金抗風(fēng)險(xiǎn)能力和支付能力。目前絕大部分農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度還停留在縣市區(qū)統(tǒng)籌層次，基金統(tǒng)籌水平比較低，這將影響社會養(yǎng)老保險(xiǎn)互濟(jì)功能的發(fā)揮。此外，各縣市區(qū)分散管理基金也不利于提高基金管理水平，而且容易出現(xiàn)擠占挪用基金問題，甚至造成資金損失。在今后的工作中，有必要適時(shí)適當(dāng)提高統(tǒng)籌層次，這有利于建立科學(xué)規(guī)范的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，也可以避免同一地區(qū)不同縣市區(qū)之間的養(yǎng)老待遇差別較大的問題。為體現(xiàn)公平原則，在提高統(tǒng)籌層次時(shí)需要考慮基金統(tǒng)籌較多的縣市區(qū)的利益。在制度試點(diǎn)完善后，可先過渡到地市統(tǒng)籌農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金。

（三）在確保資金安全的條件下實(shí)現(xiàn)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的保值增值。

社?；鹬挥芯S持一定的收益率才能實(shí)現(xiàn)保值增值，才能抵消物價(jià)上漲對基金的侵蝕。目前農(nóng)村社?；鸨Ｖ翟鲋挡畹膯栴}十分突出。按照要求主要存入銀行和購買國債，且國家沒有向農(nóng)?；鸲ㄏ虬l(fā)行國債，基金收益主要是銀行利息收入，收益率很低。

投資渠道狹窄是制約農(nóng)?；鸨Ｖ翟鲋的芰Φ闹匾蛩?。在保障基金的安全性和流動性得到保證的前提下，有必要通過安全合法的投資渠道增加基金收益。建議中央政府從政策和資金上對新農(nóng)保制度給予必要扶持。如可以向農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)基金定向發(fā)行國家債券。此外，在基金統(tǒng)籌層次提高之后，也可允許將一定比例基金用于經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)相對較小但有穩(wěn)定收益的長期投資，如國家大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，包括電力、供水、交通等壟斷性行業(yè)投資，具體可通過BOT方式由政府提供最低收益保證。

（四）加強(qiáng)監(jiān)管維護(hù)農(nóng)?；鸢踩?。

建立健全監(jiān)管制度，保障農(nóng)?；鸢踩遣豢苫蛉钡膬?nèi)容。審計(jì)發(fā)現(xiàn)由于基金監(jiān)管制度不健全或未落實(shí)，造成大量老農(nóng)保基金被擠占挪用，甚至形成巨額損失。保障農(nóng)?；鸢踩?，首先需要通過法制手段規(guī)范農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金制度，然后依照制度建立基金管理和運(yùn)作組織體系，并對基金管理機(jī)構(gòu)和基金運(yùn)作進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)管和核查。作為國家審計(jì)機(jī)關(guān)，有責(zé)任履行經(jīng)濟(jì)監(jiān)督職責(zé)，維護(hù)農(nóng)保基金安全，在監(jiān)督方式上，既可以對農(nóng)?；疬M(jìn)行定期審計(jì)，又可以借助互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)對基金的日常大額支出進(jìn)行核查，由此實(shí)現(xiàn)對農(nóng)?；鸬慕?jīng)常性監(jiān)督。

（作者單位：審計(jì)署駐濟(jì)南特派員辦事處）