香港ＩＣＡＣ肅貪倡廉之實踐與啟示

日前，我有幸參加了江西省紀委監(jiān)察廳組織的香港學習培訓班。通過聆聽專家、教授的講座，并實地考察香港廉政公署（簡稱“廉政公署”或“廉署”，英文縮寫為ICAC）、立法會、申訴專員公署等部門，我進一步加深了對香港政治、經(jīng)濟、社會、文化的了解，深切感受到“一國兩制”的偉大實踐給香港帶來了勃勃生機，特別是對廉署取得的成果印象至深。2006年，“透明國際”發(fā)布的清廉指數(shù)排行榜，香港在163個國家與地區(qū)中排名第15，在亞洲僅次于新加坡。雖然香港與內(nèi)地實行不同制度，但其肅貪倡廉方面的成功經(jīng)驗，對我們反腐倡廉建設有著重要啟迪和借鑒意義。

一、香港肅貪倡廉實踐的主要特點

1.完備的法律制度為反腐敗提供了銳利武器。

香港政府為反腐敗頒布了三個條例，即《香港特派廉政專員公署條例》、《防止賄賂條例》和《舞弊及非法條例》，以法律的形式授予廉署在肅貪倡廉上的權力，對腐敗行為從法律的層面上進行了界定。如《防止賄賂條例》對賄賂的定義、各項罪名和相關細節(jié)及刑罰等作出了明確規(guī)定。

香港政府特別強調(diào)公務人員要處理好利益沖突問題。所謂的利益沖突是指官員因私人利益而未能適當?shù)芈男衅涔?。法律上對利益進行了定義：即饋贈、借貸、費用、報酬或傭金、有價證券、任何職位或合約、代支付或免除清還任何借貸、任何服務或優(yōu)待（款待除外）及履行或不履行任何職責。私人利益包括員工本身、家人或親屬、朋友，以及與其有密切交往，或是其欠下恩惠而必須作出回報的人的財政或私人利益。《防止賄賂條例》第三條規(guī)定：“任何雇員未得行政長官一般或特別許可而索取或接受任何利益，即屬犯法。”其立法精神是幫助政府人員避免因隨便接受別人的好處，最終難于拒絕不合理要求，墮入別有用心者的圈套，從而處于進退兩難、泥足深陷的處境。

2.高效運作的反貪機構為反腐敗提供了組織保障。

一是權威性。20世紀70年代以前，香港貪污受賄成風，政府管理效率極低。有人曾經(jīng)形象地說：“不行賄辦不成事，不給好處做不成生意。”已成為一種商業(yè)信條，肅貪倡廉的課題現(xiàn)實地擺在了香港人的面前。1974年2月15日，香港立法局通過《香港特派廉政專員公署條例》，香港廉政公署正式成立。香港回歸后，根據(jù)《香港特別行政區(qū)基本法》，國家在法律上確認和保持了港英政府建立的廉署的繼承權和連續(xù)性。

二是獨立性。廉署獨立于香港政府架構之外，廉政專員直接向行政長官負責，各級職員由廉署自主招募，以合約方式受聘。廉署設置執(zhí)行處、防止貪污處和社區(qū)關系處，現(xiàn)有職員約1 300多名。這種架構于政府各部門之外體制設計，使其機構擁有較高的獨立性。

三是制衡性。為了保證廉署自身的清正廉潔和高效的工作，香港政府加強了對廉署人員的監(jiān)督和制約。首先，廉署內(nèi)部設有秘密組織，稱為內(nèi)部監(jiān)察小組。該小組的編制、人員組成不公開，但其任務比較明確，即密切注視所有廉署職員，及時發(fā)現(xiàn)和處理廉署內(nèi)部的違紀行為。其次，設立專門投訴機構即廉署事宜投訴委員會，如果市民對廉署或該署人員感到不滿，可直接向其投訴。再次，委任了社會各界賢達組成貪污問題咨詢委員會、審查貪污舉報咨詢委員會、防止貪污咨詢委員會、社區(qū)關系市民咨詢委員會，對廉署的工作進行監(jiān)督，委員會的主席由非官方人士擔任。此外，廉政專員要定期向行政會議匯報重要的政策和事情，以及廉署某些權力的運用也必須經(jīng)過法庭批準（如扣留涉嫌人士的旅行證件等）。這些措施保證了廉署成為“廉之又廉”的機構。

3.嚴密的防貪控制系統(tǒng)為反腐敗提供了堅固基石。

“預防”勝于治療，廉署力求把貪污舞弊的機會減至最低。防止貪污處是廉署中專司審查職能的部門，主要從制度方面入手，尋找可能導致貪污的隱患，及時提出防止貪污的意見，其成員都是經(jīng)驗豐富的專業(yè)人員。

防貪處把政府部門及公共機構作為預防貪污的重點，審查工作程序，找出貪污漏洞，研究堵塞方法。比如申請一個汽車牌照，在上世紀90年代初要2年時間，申請人就會行賄以加快拿牌。防貪處審查后認為問題的癥結是行政延誤，并建議用“一站式服務”來縮短審批時間，既堵塞了貪污漏洞，又提高了行政效率。同時，防貪處應請求或主動介入，就新制定的法律或政策，審查其必要性、合理性、縝密性等，并提出務實的易操作的建議，有效地防止了“立法腐敗”的發(fā)生。此外，防貪處為私營機構特意編制、量身訂做的《防貪錦囊》，使用簡便，并在廉署網(wǎng)站刊登了其中的相應防貪清單，供公眾對照檢查，有助于堵塞容易出現(xiàn)在不同工作范疇的腐敗漏洞。

4.公眾的積極參與為反腐敗提供了力量源泉。

廉署社區(qū)關系處負責引導市民認識貪污的危害，并策動市民支持反腐工作。該處通過遍布港九新界的辦事處及不同的傳播媒介，包括電視劇、電臺和電視宣傳短片、廣告及新聞稿等方式廣泛宣傳肅貪倡廉的信息，并設立網(wǎng)站，使市民方便地了解廉政工作。最使貪污者心靈震撼的，是大眾媒體的揭露和社會輿論的壓力。同時每年都實行開放日，讓記者和市民參觀廉署，探訪那些罕為人知的反貪設施。社區(qū)關系處還針對不同群體進行施教，如從小學起就灌輸廉政概念，或者提供教材，或由專業(yè)團體演出劇目。

肅貪倡廉是廉署的兩大主要任務，中心工作是查處貪污案件。執(zhí)行處負責對腐敗行為的調(diào)查、檢控和懲戒等工作，其資料主要源于市民向廉署所作的舉報，其調(diào)查權力極大，也是一般司法機關無可比擬的。廉署嚴格保護檢舉人，承諾在48小時內(nèi)對貪污舉報作出回應，所有查實貪污的人均被指控判罪。在香港兩句口號被廣泛流行即“貪一塊錢也不行”、“零度容忍”，充分體現(xiàn)了廉署打擊腐敗的決心和市民參與反對腐敗的熱情。統(tǒng)計表明，在初期舉報人中，只有三成的貪污舉報是實名。到了上世紀90年代，署名舉報的達到七成。2006年，73%的舉報人選擇實名舉報，而廉署也以88%的定罪率來回報信任有加的市民。

二、香港肅貪倡廉實踐的有益啟示

實踐證明，經(jīng)過30多年肅貪倡廉的努力，香港政府的反腐措施是成功的，既治標又治本，既肅貪又倡廉。據(jù)國際機構調(diào)查評定，香港是全球最廉潔的城市之一。他山之石，可以攻玉。廉署在肅貪倡廉方面的功績，給我們提供了值得借鑒的經(jīng)驗和有益的啟示。

1.堅持懲防并舉和注重預防，深入推進抓源治本工作。

廉署三個處的工作正好構成了教育、制度、監(jiān)督并重的工作體系，其實踐證明，開展反腐敗斗爭，必須堅持標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預防的方針，必須構建懲治與預防腐敗體系，一方面，要堅決懲治腐敗，保持查辦案件的強勁勢頭，加大執(zhí)法監(jiān)督力度；另一方面，又要更加注重治本，更加注重預防，更加注重制度建設，深入推進抓源治本工作。

香港廉署在工程建設、政府采購、合約管理等預防腐敗方面積累了不少成熟的經(jīng)驗，對我們有著重要的借鑒作用。紀檢監(jiān)察機關要把監(jiān)督關口前移，注意研究經(jīng)濟領域中出現(xiàn)的新情況、新問題，及時了解和分析腐敗現(xiàn)象發(fā)生的特點、規(guī)律及原因，在防貪治腐方面當好黨委和政府的參謀和助手，并向有關部門提出預防的對策和措施。特別是在辦案工作中，要幫助案發(fā)單位總結教訓加強防范。紀檢監(jiān)察干部要主動深入到案發(fā)較多、漏洞較多的重點行業(yè)、部門進行調(diào)查研究，將案后預防向案前預防延伸。同時，要不斷拓展預防腐敗的工作領域和覆蓋面，將企業(yè)、事業(yè)單位以及社會團體、中介機構等各類社會組織納入統(tǒng)一協(xié)調(diào)、綜合指導的范圍，積極提供反腐倡廉工作的咨詢和幫助，形成全社會預防腐敗的良好局面。

2.突出重點環(huán)節(jié)和部位，加強權力運行的監(jiān)督和制約。

不受約束的權力必然導致腐敗，監(jiān)督制約是防止出問題的重要手段。在香港對政府機關和公職人員的監(jiān)管是比較有力的，大多數(shù)公職人員能自覺接受監(jiān)督。當前，要準確把握《建立健全懲治和預防腐敗體系2008～2012年工作規(guī)劃》的要求，抓住易于滋生腐敗的重點環(huán)節(jié)和重點部位，加強對權力運行的監(jiān)督。一是抓住重點單位進行監(jiān)督。加強對黨政機關、司法機關、經(jīng)濟管理部門和公用事業(yè)主管部門權力運行的監(jiān)督，防止權力部門化，部門權力利益化。二是抓住權力分解和制衡這個關鍵環(huán)節(jié)。要對權力活動的過程進行優(yōu)化和控制，合理分配權力，形成有效的監(jiān)督制衡機制。如對領導干部選拔任用、財政資金運行、國有資產(chǎn)運營、土地使用權和礦產(chǎn)資源開采權出讓、行政審批權運用等過程，加強監(jiān)督制約，確保權力的正確行使。三是抓住“一把手”這個重點監(jiān)督對象。認真執(zhí)行紀委負責人同下級黨政主要負責人廉政談話、誡勉談話、警示談話等制度。加強巡視監(jiān)督，及時了解領導干部廉政勤政情況，對苗頭性、傾向性問題早提醒、早反映、早制止。

3.推進廉政文化建設，極力營造反腐倡廉的濃厚氛圍。

贏得廣大市民的信任和支持，是香港廉署取得反腐敗成功的一條重要經(jīng)驗。只有在全社會養(yǎng)成以廉潔為榮、腐敗為恥的廉政文化，反腐倡廉工作才能取得最終成功。廉政文化是社會主義先進文化的一個重要組成部分，廉政文化建設在規(guī)范從政者行為、遏制腐敗現(xiàn)象蔓延等方面具有不可替代的作用。廉政文化是在黨風廉政建設和反腐敗斗爭的實踐中形成的，具有社會屬性。廉政文化一旦形成，其所包含的精神理念、價值取向、道德準則等就會在一定范圍內(nèi)廣泛傳播，從而形成崇尚廉潔、抵御腐敗的良好社會氛圍。

（作者單位：江西省審計廳）