論突發(fā)性公共事件的應急機制及其財稅對策

在經(jīng)濟全球化、社會復雜化和自然環(huán)境不斷惡化的時代背景下，突發(fā)性公共事件已由非常態(tài)化的偶發(fā)轉變?yōu)槌B(tài)化的頻發(fā)，成為社會管理中不可回避的重大挑戰(zhàn)。突發(fā)性公共事件具有極大的破壞力，給政治、經(jīng)濟、社會、環(huán)境以及人的心理等造成嚴重的危害。據(jù)聯(lián)合國有關機構測算，美國“9·11”事件使2 797人喪生，直接損失3 000億美元，間接損失達5 000億美元，使當年世界經(jīng)濟增長率減少1個百分點。據(jù)我國工業(yè)和信息化部統(tǒng)計，今年“5·12”汶川地震使四川、重慶和甘肅等地工業(yè)企業(yè)的直接損失約為670億元，全國的財產損失可能高達7 500億元，相當于2007年GDP的3%。

為了應對突發(fā)性公共事件，美國建立了比較完善的應急管理機制，其在應對突發(fā)性事件方面的經(jīng)驗對我國具有一定的借鑒作用。目前，我國正面臨汶川地震的災后重建時期，如何借鑒美國應對突發(fā)性公共事件的做法，研究我國突發(fā)性公共事件的應急機制以及財稅對策，對我國的地震災區(qū)的重建工作具有一定的現(xiàn)實意義。

一、突發(fā)性公共事件的界定

美國學者羅森塔爾（Uriel Rosenthal）認為，突發(fā)性公共事件是指“對一個社會系統(tǒng)的基本價值和行為準則架構產生嚴重威脅，并且在時間壓力和不確定性極高的情況下必須對其做出關鍵決策的事件。”根據(jù)2006年1月8日國務院發(fā)布的《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》，突發(fā)性公共事件是指突然發(fā)生，造成或者可能造成重大人員傷亡、財產損失、生態(tài)環(huán)境破壞和嚴重社會危害，危及公共安全的緊急事件。突發(fā)性公共事件具有突發(fā)性、不確定性、公共性、危害性、多樣性等特征。

從公共管理的角度出發(fā)，可以將突發(fā)性公共事件劃分如下五類：（1）政治性事件：一般涉及到政體、國體以及政府合法性面臨嚴重挑戰(zhàn)、威脅和瓦解，國家主權受到威脅和傷害。（2）宏觀經(jīng)濟性事件：主要是因為國外經(jīng)濟環(huán)境和制度的變化對國內經(jīng)濟造成嚴重的影響，從而影響國家經(jīng)濟安全和國家安全。（3）社會性事件：主要源于人們不同信仰、價值和態(tài)度之間的沖突，以及人們對于現(xiàn)行社會行為規(guī)則和體制的認同性危機，以及各種反社會心理等。（4）生產性事件：主要源于技術性、防護性因素、質量、管理因素及偶然性因素，是發(fā)生頻率最高的危機性事件。（5）自然性事件：是會造成巨大經(jīng)濟損失和生產能力急劇倒退的自然狀況的突變，是近十年來頻繁發(fā)生的事件。

二、美國突發(fā)性公共事件的應急機制的借鑒

一個國家如何建立突發(fā)性公共事件的應急機制，是與該國的經(jīng)濟發(fā)展水平、政治體制和面臨突發(fā)事件的范圍和頻度等因素相關聯(lián)的。因此，不可能有統(tǒng)一的應急處理突發(fā)性公共事件的機制，但突發(fā)公共事件的應急處理畢竟有一些規(guī)律性的東西可以把握和普遍適用的規(guī)則可以遵循。

當突發(fā)性公共事件發(fā)生時，美國一般采取法制、體制、機制三管齊下的辦法，用制度來“應急”。美國突發(fā)公共事件應急機制主要是由美國聯(lián)邦應急事務管理總署（FEMA）、聯(lián)邦應急計劃（FRP）和有關的法律、法規(guī)組成的總體。

（一）設立美國聯(lián)邦應急事務管理總署（FEMA）。

美國聯(lián)邦應急事務管理總署（FEMA）原來是聯(lián)邦獨立機構，其任務是對災害應急處理并進行災害的防治計劃、恢復和減輕工作。美國聯(lián)邦應急事務管理總署的總部設于華盛頓特區(qū)，與其經(jīng)常保持工作關系的機構有27個聯(lián)邦政府機構、美國紅十字會、州與地方政府應急事務管理機構。2003年3月，美國聯(lián)邦應急事務管理總署成為新成立的國土安全部的一部分。

（二）編制美國聯(lián)邦應急計劃（FRP）。

聯(lián)邦應急計劃于1992年4月由聯(lián)邦應急事務管理總署公布。聯(lián)邦應急計劃是美國聯(lián)邦各部門和機構簽署的一項協(xié)議。其目的在于動員聯(lián)邦資源、協(xié)調聯(lián)邦行動和提供聯(lián)邦支持，以增強州和地方政府、私人和自愿組織在災害應急方面的努力。聯(lián)邦應急計劃的范圍適用于所有聯(lián)邦機構。聯(lián)邦應急計劃規(guī)定了突發(fā)事件應急處理的政策和程序、運行的定義、聯(lián)邦與州的協(xié)調機制以及聯(lián)邦的能力和責任。聯(lián)邦應急計劃還闡述了應急反應的一系列活動。

（三）頒布相關法律。

美國在突發(fā)性公共事件方面的法律包括災害應急處理、緊急狀態(tài)和反恐三個方面，如：《災害救助和緊急援助法》、《國家地震災害減輕法》、《全國緊急狀態(tài)法》、《移民與歸化法》、《反對國際恐怖主義法》、《法律實施通訊援助法》、《有效反恐法》、《化學品安全信息、場所安全和燃料管理救濟法》、《國土安全法》和《美國法典》中的相關條款等，已形成了一套應對突發(fā)性公共事件的法律體系。

三、完善我國突發(fā)性公共事件的應急機制及財稅政策建議

借鑒美國應對突發(fā)性公共事件的應急機制，結合我國目前災后重建的實際情況，本人對完善我國的突發(fā)性事件及其財稅對策提出如下建議：

（一）完善我國突發(fā)性公共事件應急機制的建議。

1.設立各級政府應對突發(fā)性公共事件應急處理的專門機構，由涉及突發(fā)公共事件應急處理的有關部門參加，通過立法賦予其特別權力，建立從中央到地方的突發(fā)公共事件應急處理組織體系。

2.制定突發(fā)公共事件應急處理計劃，由主管部門與相關部門共同制定，并通過立法加以確定；將防治突發(fā)公共事件的經(jīng)費納入各級國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃，明確有關部門在防治突發(fā)公共事件中的責任，并加強主管部門的協(xié)調能力。

3.修改憲法，確立緊急狀態(tài)及其宣告法律制度，在此基礎上制定全國緊急狀態(tài)法，明確國家實行緊急狀態(tài)的條件、程序及緊急狀態(tài)時權力的行使等。

4.制定突發(fā)公共事件應急處理法、減災基本法，并按公共衛(wèi)生應急事件、生物恐怖威脅、環(huán)境災害、自然災害、國土安全、供水安全、電站安全等方面，分別制定有關突發(fā)公共事件應急處理的單項法律或行政法規(guī)，或將有關法律規(guī)范體現(xiàn)在相關立法中。

5.通過立法來完善由應急處理主體、緊急行政措施、應急處理法律后果以及違法行為的法律責任等構成的應急處理機制。

（二）完善我國突發(fā)性公共事件財稅對策的建議。

1.完善預備費管理。首先應提高預備費比率，增加應對突發(fā)事件的專項基金，財政部門應根據(jù)近些年的實際情況，將預備費提取比率設置為2％～5％；其次對預備費應實行基金式管理，把當年沒有用的預備費結轉到下年度使用。這樣，在不發(fā)生突發(fā)事件的年份里預備費可以得到有效積累，在發(fā)生突發(fā)事件時可以有較為充裕的資金來源；再次，拓寬預備費基金的來源，各級政府財政的預備費除按本級支出額的一定比率設置外，對每年的預算超收收入和財政盈余，建議按一定比例增加預備費基金，從而增強應對突發(fā)性公共事件的資金實力。

2.建立應急預算。財稅部門應該建立健全應對突發(fā)事件的緊急預案制度，使應急預算制度化，在危機發(fā)生時能夠迅速啟動。建立健全資金支付應急機制，本著急事急辦、特事特辦的原則設立專用賬戶，開通資金撥付綠色通道，保證應對突發(fā)性事件的資金及時足額到位。及時制定相關政策，對參與應對突發(fā)事件的人員給予工作補助，以便在人員保障方面有相應的資金與之對應。

3.強化財政監(jiān)督。要建立健全抗震救災資金和物資管理的規(guī)章制度，合理制定、認真審核相關開支標準。對擠占、截留、挪用、虛報、冒領、貪污和浪費救災資金物資等嚴重違法違規(guī)行為一經(jīng)查出，嚴肅懲處。同時，應該看到，災后重建不是一般的重復建設，應該有一定的超前意識，本著對未來負責的態(tài)度，財稅部門要嚴格進行資金使用的追蹤問責，強化責任制，防止出現(xiàn)“豆腐渣”工程，切實保證救災重建的資金效益。應建立快捷有效的信息反饋機制，做好上情下達、下情上報工作。財政部駐各地財政監(jiān)察專員辦事處、地方各級財政部門要主動加強與當?shù)丶o檢、監(jiān)察、審計、民政等部門的溝通協(xié)調，相互支持、密切合作，形成監(jiān)管合力，確?？拐鹁葹母黜椯Y金物資按規(guī)定籌集、分配、撥付、管理和使用，發(fā)揮最大使用效益。

4.完善稅收政策體系。建立一套在突發(fā)性公共事件發(fā)生的特殊時期便于有效執(zhí)行的稅收政策體系，同時豐富應對突發(fā)性公共危機的稅收優(yōu)惠的處理方式，可以通過稅率、納稅期限、征收管理、減免稅、退稅、成本核算、稅項扣除、虧損彌補、投資抵免等多種手段實現(xiàn)，并對采用防災救災的技術、產品和工藝的企業(yè)給予稅收優(yōu)惠，鼓勵企業(yè)研發(fā)與生產防災、救災產品。如汶川地震發(fā)生后，災區(qū)工業(yè)企業(yè)廠房、設備受損嚴重，部分地區(qū)甚至全部被毀，購置固定資產是恢復生產、抗災自救的第一步，如果能取消對企業(yè)固定資產投資增值稅的重復課征，將會對受災地區(qū)的生產恢復起到顯著的作用。因此，我們可以借災后重建的契機將增值稅轉型工作一并推進入災區(qū)，一方面進行重建，另一方面推進稅制改革。

5.調整財政政策。由“穩(wěn)健”財政政策向“積極”財政政策轉變，實行“緊貨幣、寬財政”的經(jīng)濟政策組合。在當前的社會經(jīng)濟制度環(huán)境下，政府必須在災區(qū)重建中發(fā)揮更大的作用，尤其是要發(fā)揮財政政策作用。目前我國通貨膨脹的水平連續(xù)創(chuàng)11年新高，中央銀行必須堅持貨幣政策緊縮的方向。但同時，財政政策可以適當放松。過去五年來，政府的財政收入一直保持20％～30％的增長速度，國內外公共負債水平也非常低。因此，政府完全有經(jīng)濟實力支持積極的財政政策，而目前現(xiàn)實經(jīng)濟也迫切需要擴張型財政政策的支持。

6.建立綜合性財政危機管理網(wǎng)絡。綜合性財政危機管理網(wǎng)絡包括財政法律制度、機構框架和風險預警等。財政法律制度為制定非常時期的財政法案提供法律支持，這樣可以大大縮短危機發(fā)生后再尋求修改有關財政法律的時間；機構框架則為財政應對各種危機提供智力支持和操作流程；風險預警為評估各種突發(fā)事件對財政經(jīng)濟的影響提供標準，并依據(jù)不同的評價標準，對財政運行情況發(fā)布警示。

（作者單位：江西財經(jīng)大學公共管理學院）