全面推進(jìn)國家環(huán)境審計的科學(xué)發(fā)展

環(huán)境問題是關(guān)乎人類社會可持續(xù)發(fā)展問題的關(guān)鍵因素之一，加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)、維持生態(tài)平衡已成為當(dāng)今社會的共識。黨的十七大把建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會寫入黨章，把建設(shè)生態(tài)文明作為實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會奮斗目標(biāo)的新的更高要求，將環(huán)境保護(hù)擺上了前所未有的戰(zhàn)略位置。

歷年來，黨中央、國務(wù)院對環(huán)境保護(hù)工作十分重視，國家投入環(huán)境保護(hù)方面的資金隨著我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和國力日益增強(qiáng)而快速增長?！熬盼濉逼陂g用于環(huán)境污染治理的投資是3 600億元，占同期國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的0.93%?！笆濉逼陂g，用于環(huán)境污染治理的投資約為7 000億元，約占同期GDP的1.3%。隨著國家“十一五”規(guī)劃綱要明確提出要“建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會”，今后我國將繼續(xù)加大污染治理和生態(tài)環(huán)境建設(shè)的投資規(guī)模，2006～2010年全國環(huán)境保護(hù)投資總額將達(dá)13 750億元，約比“十五”期間增加64%，占同期GDP的1.5%。

為確保政府投入的環(huán)境保護(hù)資金安全、有效，促進(jìn)環(huán)保事業(yè)發(fā)展，加強(qiáng)環(huán)境審計是審計工作義不容辭的責(zé)任。國家審計署在審計工作發(fā)展規(guī)劃中要求：借鑒國際先進(jìn)經(jīng)驗，加強(qiáng)規(guī)劃協(xié)調(diào)，搞好國家重點區(qū)域環(huán)境保護(hù)投入和重大環(huán)境保護(hù)項目的審計監(jiān)督，探索建立中國特色環(huán)境審計模式，促進(jìn)落實環(huán)境保護(hù)的基本國策。環(huán)境審計作為傳統(tǒng)審計在環(huán)境領(lǐng)域的延伸和環(huán)境管理系統(tǒng)重要組成部分，對于提高環(huán)保投資效益和促進(jìn)環(huán)境保護(hù)具有重要意義，是實現(xiàn)社會、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展以及建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會的現(xiàn)實需要，也是促進(jìn)政府和企業(yè)承擔(dān)環(huán)境責(zé)任、履行公共服務(wù)職能的要求。

一、當(dāng)前我國環(huán)境審計發(fā)展進(jìn)程中面臨的五大瓶頸

（一）環(huán)境法律法規(guī)不健全，環(huán)境審計缺乏充分前提。

我國目前已頒布了近20部環(huán)境保護(hù)和資源保護(hù)方面的法律法規(guī)，頒布有近400項環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，基本形成了我國環(huán)境保護(hù)的法律監(jiān)督體系，為環(huán)境審計提供了一定的參考依據(jù)。但與發(fā)達(dá)國家現(xiàn)已制定的環(huán)境法律法規(guī)相比還存在著不少差距。如：環(huán)境會計規(guī)章制度、環(huán)境會計報告準(zhǔn)則、環(huán)境審計制度等至今都還尚處空白。

（二）環(huán)境會計尚未建立，環(huán)境審計缺乏良好基礎(chǔ)。

在進(jìn)行環(huán)境審計時，要求被審計單位如實記錄和反映其環(huán)境管理的情況，提供完整的環(huán)境會計信息。然而，我國至今未建立環(huán)境會計，沒有規(guī)范的環(huán)境會計核算，造成環(huán)境信息的確認(rèn)、計量、報告形式缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，環(huán)境信息披露存在隨意性。

（三）評價指標(biāo)體系不完善，環(huán)境審計缺乏可操作性。

對環(huán)境成本和效益進(jìn)行分析與評價是環(huán)境審計過程中的必然程序。然而，科學(xué)地反映環(huán)境成本和環(huán)境效益的具體指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)究竟有哪些以及如何進(jìn)行科學(xué)的計量？采取什么樣的指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)作為審計分析與評價的標(biāo)準(zhǔn)？環(huán)境評價指標(biāo)體系的自身缺陷以及審計評價指標(biāo)體系的不完善，勢必會增加審計機(jī)構(gòu)和審計人員在對被審單位的環(huán)境業(yè)績進(jìn)行評價時的操作性難度，易產(chǎn)生環(huán)境審計風(fēng)險。

（四）審計意識淡薄手段滯后，環(huán)境審計缺乏前瞻性。

我國正處在產(chǎn)業(yè)升級和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的時期，“重利潤、輕環(huán)?！钡乃枷朐谌藗冃闹懈畹俟蹋沙掷m(xù)發(fā)展的觀念還沒有真正樹立，人們的環(huán)保意識相對淡薄，環(huán)境審計還沒有被社會所公認(rèn)。就目前我國開展的環(huán)境審計而言，審計的對象主要是政府的環(huán)境主管部門以及部分企事業(yè)單位，審計的范圍局限于對政府投入的環(huán)境保護(hù)專項資金的管理使用情況進(jìn)行審計監(jiān)督，而且也基本上是剛剛起步；審計的類型主要還只是以常規(guī)財務(wù)收支、合規(guī)性審計為主，即鑒證企業(yè)的經(jīng)濟(jì)活動是否遵守了現(xiàn)有的財政財務(wù)以及環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)，如污染物的排放是否超過了規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，是否按照規(guī)定的要求及時上交了各種費用等。而對于政府環(huán)境政策的制訂與執(zhí)行、國家在國際履約方面行為以及環(huán)境保護(hù)效益等方面的內(nèi)容進(jìn)行審查監(jiān)督則相對滯后。環(huán)境審計的作用也主要是限于消極的防范，事前監(jiān)督薄弱，往往是“亡羊補(bǔ)牢”，尚未完全起到環(huán)境審計應(yīng)有的制約和促進(jìn)作用。

（五）審計主體單一人才匱乏，環(huán)境審計缺乏拓展性。

我國目前的環(huán)境審計主體主要是國家審計機(jī)關(guān)，內(nèi)部審計部門和社會審計組織的參與程度較低。由于環(huán)境審計涉及面廣，是一項專業(yè)性、技術(shù)性、綜合性很強(qiáng)的工作，它要求參加審計的人員既要精通財會、審計知識，又要熟悉環(huán)保法規(guī)、環(huán)境科學(xué)知識。我國國家審計機(jī)關(guān)中現(xiàn)有審計人員的知識背景多是以財務(wù)會計、工程審計知識見長，知識結(jié)構(gòu)相對單一，對于環(huán)境審計缺乏必要的專業(yè)技術(shù)和手段，離全面開展環(huán)境審計的要求尚有距離。結(jié)果是完成所有的環(huán)境審計工作幾乎是不現(xiàn)實，只能把已經(jīng)出現(xiàn)嚴(yán)重環(huán)境問題的項目列入審計計劃，被動應(yīng)對，從而難以拓展環(huán)境審計項目的范圍和深度，削弱了環(huán)境審計的力度和水平。

二、推進(jìn)我國環(huán)境審計工作科學(xué)發(fā)展的四大對策

盡管我國環(huán)境審計工作經(jīng)過多年的發(fā)展取得了一定成效，但與世界環(huán)境審計相比，我國環(huán)境審計理論研究及實務(wù)明顯落后于西方發(fā)達(dá)國家。在新形勢下，為了加強(qiáng)節(jié)能減排工作、實現(xiàn)環(huán)境保護(hù)的三個歷史性轉(zhuǎn)變、促進(jìn)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會建設(shè)，需要在戰(zhàn)略選擇上以科學(xué)的發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)環(huán)境審計工作，加快推進(jìn)中國環(huán)境審計工作，并著重在以下四個方面開展工作。

（一）創(chuàng)新審計組織方式，協(xié)調(diào)環(huán)境審計策略與關(guān)系。

審計作為政府環(huán)境管理的有效組成部門，環(huán)境審計成為國家環(huán)境保護(hù)工作中不可或缺的組成部分，這已經(jīng)是環(huán)境審計的基本定位和著眼點。由于環(huán)境審計是一項涉及多部門的工作，所以環(huán)境審計需要進(jìn)行跨部門以及國際國內(nèi)之間的協(xié)調(diào)配合。這就要求在組織形式上建立由審計署、環(huán)境保護(hù)部、財政部等有關(guān)部門參加的統(tǒng)一工作機(jī)制，在統(tǒng)一協(xié)調(diào)部署下共同制定工作方案及目標(biāo)，并由審計部門負(fù)責(zé)具體的組織實施。從今后發(fā)展看，環(huán)境審計在審計部門內(nèi)部也像經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計一樣，將成為一個跨審計專業(yè)的審計領(lǐng)域，在財政審計、金融審計、國有企業(yè)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任等專業(yè)審計中都會包括環(huán)境審計的內(nèi)容。這就要求對環(huán)境審計逐步實行統(tǒng)籌安排，合理調(diào)配審計力量，全面穩(wěn)步推進(jìn)。為此，國家審計署早年就成立了財政審計、環(huán)境審計和經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計三個協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組，這是國家審計署針對某一行業(yè)審計設(shè)立的專門機(jī)構(gòu)，目的是為了有效整合審計資源，合理調(diào)配審計力量，統(tǒng)籌安排審計工作?；诃h(huán)境審計的戰(zhàn)略意義，各級地方審計機(jī)關(guān)（特別是省廳）應(yīng)盡早成立相應(yīng)的機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)并處理環(huán)境審計重大事務(wù)，為環(huán)境審計的廣泛深入開展創(chuàng)造一個良好的條件。

（二）完善環(huán)境審計依據(jù)，夯實環(huán)境審計基礎(chǔ)。

針對我國環(huán)境審計的依據(jù)不足問題，有必要在以下方面推進(jìn)和完善環(huán)境審計依據(jù)：一是完善中國的環(huán)境審計法律法規(guī)。在修改《環(huán)境保護(hù)法》、《審計法》、《獨立審計準(zhǔn)則》時增加環(huán)境審計的內(nèi)容，明確環(huán)境審計的具體實施辦法；在《證券法》、《公司法》中增加環(huán)境審計內(nèi)容，規(guī)定對上市公司項目審批及年審，必須經(jīng)過具有環(huán)境審計資格的注冊會計師審計，出具有環(huán)境信息披露內(nèi)容的審計報告等。二是建立可操作的環(huán)境審計準(zhǔn)則體系。借鑒國際環(huán)境審計準(zhǔn)則的經(jīng)驗，結(jié)合中國國情，研究提出環(huán)境審計的定義、對象、范圍、內(nèi)容、職責(zé)、實施方法、評價標(biāo)準(zhǔn)等可操作的環(huán)境審計規(guī)范和工作細(xì)則，避免環(huán)境審計的片面性和局限性。三是盡快建立和推行相應(yīng)的環(huán)境會計。在此基礎(chǔ)上，研究和制定一套統(tǒng)一的環(huán)境會計準(zhǔn)則和基本核算體系，為環(huán)境審計建立基礎(chǔ)，促進(jìn)環(huán)境審計工作的深入開展。

（三）改進(jìn)審計方式方法，拓展環(huán)境審計領(lǐng)域。

一是環(huán)境審計的方式應(yīng)以相對有效的審計調(diào)查為主。這樣既能解決審計目標(biāo)大且審計取證難的問題，又能發(fā)揮審計調(diào)查涉及面更寬泛手段更靈活，對非財務(wù)類數(shù)據(jù)便于深入調(diào)取的優(yōu)勢。二是推進(jìn)環(huán)境審計內(nèi)容和范圍向縱深發(fā)展。將環(huán)境審計對象擴(kuò)大到所有的環(huán)保主體，延伸審計至企業(yè)生產(chǎn)環(huán)境、居民生活環(huán)境、社會經(jīng)濟(jì)生活發(fā)展環(huán)境等諸多方面。三是結(jié)合環(huán)境保護(hù)的治理重點，推進(jìn)專項環(huán)境審計，主要包括對重點污染治理項目進(jìn)行專項環(huán)境審計以及對重點環(huán)保企事業(yè)單位進(jìn)行專項環(huán)境審計等。四是以財務(wù)審計作為環(huán)境審計的突破口，著重發(fā)展環(huán)境績效審計。應(yīng)緊緊圍繞人大、政府關(guān)心的熱點、難點和社會關(guān)注的問題，通過對被審計單位項目管理活動的績效審計，為完善國家宏觀經(jīng)濟(jì)管理發(fā)揮審計監(jiān)督作用。五是結(jié)合經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計考評領(lǐng)導(dǎo)人環(huán)保責(zé)任履行情況。審計機(jī)關(guān)在開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計中應(yīng)把環(huán)保責(zé)任履行情況當(dāng)作重點檢查內(nèi)容之一，堅持經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、環(huán)境效益相統(tǒng)一的原則，認(rèn)真審查領(lǐng)導(dǎo)者任職期間環(huán)保責(zé)任目標(biāo)落實情況。

（四）提高審計人員素質(zhì)，提升環(huán)境審計實際能力。

由于環(huán)境審計的專業(yè)性和技術(shù)性要求很高，有關(guān)環(huán)境的知識與技巧涉及到環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)、生態(tài)學(xué)、生物學(xué)、資源學(xué)、法學(xué)、管理學(xué)、統(tǒng)計學(xué)、工程學(xué)、社會學(xué)等諸多方面。因此，環(huán)境審計需要的是“復(fù)合型”人才，要求審計人員不僅要有財務(wù)專業(yè)審計的基本功，更需要增加環(huán)境保護(hù)的基本知識與技能。這就要求審計部門加強(qiáng)對現(xiàn)有審計人員進(jìn)行培訓(xùn)或輪訓(xùn)，提高他們的環(huán)境業(yè)務(wù)素質(zhì)和工作能力，保證環(huán)境審計工作的常規(guī)性開展。審計人員必須具備銜接環(huán)保和審計專業(yè)知識的能力，將環(huán)保專業(yè)內(nèi)容更好地融進(jìn)審計結(jié)果，以確保環(huán)境審計質(zhì)量。其次，審計部門應(yīng)聘用環(huán)保部門專家、法律專家直接參與環(huán)境審計，充分利用外部專家的專業(yè)知識和技能進(jìn)行工作。當(dāng)然，審計部門也需要有控制環(huán)境審計外聘專家的業(yè)務(wù)風(fēng)險的能力。第三，應(yīng)加強(qiáng)對環(huán)保部門從事環(huán)境專業(yè)的人員進(jìn)行必要的審計、會計知識培訓(xùn)，提高他們在審計方面的業(yè)務(wù)水平，以更好地協(xié)助做好環(huán)境審計工作。第四，應(yīng)該注意環(huán)境保護(hù)國際化的特點，結(jié)合我國實際，加強(qiáng)國際間環(huán)境審計的交流和協(xié)作，借鑒國外經(jīng)驗，積極探索，不斷創(chuàng)新，全面推進(jìn)有中國特色的環(huán)境審計。

（作者單位：江西省審計廳）