所有者到位：“國有”要具體化和直面化

國有公司治理及治理結(jié)構(gòu)的完善是一個世界性未解的難題。其核心難題是如何使國有資產(chǎn)所有者到位的問題。美國等西方市場經(jīng)濟國家通過力求減少，甚至傾向于取消國有公司來規(guī)避這一難題。而在我們中國，既然把社會主義市場經(jīng)濟作為總體目標，那么就不可能取消國有公司，相反在關(guān)系國家安全和國計民生的命脈產(chǎn)業(yè)必須“毫不動搖”地堅持和加強國有經(jīng)濟的控制力和影響力。因而，國有資產(chǎn)所有者到位就是我們搞社會主義市場經(jīng)濟必須研究和破解的問題。筆者認為，其關(guān)鍵是使國有資產(chǎn)所有者具體化和直面化，并使公司內(nèi)外兩類主體利益得到平衡。

首先還需要解決兩個基本的概念問題。誰是所有者？誰是出資人？這兩個看似簡單的問題實際上是一個根本性的問題。這涉及到在公司治理結(jié)構(gòu)中的權(quán)力安排。在“國資委——中間層控股公司——國有企業(yè)”這三層架構(gòu)中，如果弄不清這些基礎(chǔ)問題，那么即使已經(jīng)明確了國資委統(tǒng)一了所有者的職能，仍然會陷入新的“委企不分”的狀態(tài)中。

（一）“所有者具體化理論”：把所有者和所有者代表區(qū)別開來，使抽象的所有者具體化。

所謂所有者，是指在法律上對某一財產(chǎn)擁有排他性的最終所有權(quán)的產(chǎn)權(quán)主體。而所有者代表同所有者是不同的產(chǎn)權(quán)主體。過去對國有資產(chǎn)只是抽象籠統(tǒng)地稱為“國家所有”，而使這種抽象的所有者（權(quán)責）不能具體落實。我們認為，到黨的十六大才把所有者代表和所有者分離開來。黨的十六大在闡述國資體制時的表述就表明了這一點：“國有資產(chǎn)由國家統(tǒng)一所有，中央政府和地方政府分別代表國家，行使所有者職責，享有所有者權(quán)益……”這就是說，國有資產(chǎn)的最終所有權(quán)是“國家”（統(tǒng)一所有），“中央政府和地方政府”則分別“代表國家”，即充當“所有者代表”。為落實所有者代表的職能，于是中央政府和地方政府又分別特設(shè)“國資委”來行使國家的“所有者代表”職權(quán)。

這一區(qū)分具有著重要的意義。因為國有資產(chǎn)的所有者（“國家”也好，“全民”也好）都是抽象的，當把“所有者”和“所有者代表”分開時，就使抽象化的所有者具體化了，有利于所有者真正到位。

在“所有者具體化理論”下，政企就實現(xiàn)分開了，政資也分開了，政府就是做政府的事情，對于國有資產(chǎn)的管理問題就交給兩級國資委來處理，其他的政府部門不能再直接干預(yù)國有企業(yè)的內(nèi)部事務(wù)。國有資本也將按照國有資本預(yù)算制度進行管理。所以，實際上“所有者具體化理論”就是解決國有企業(yè)（公司）長期以來政企不分、政資不分的所有者到位的高度凝煉。

（二）“所有者直面化理論”：把所有者和出資人區(qū)別開來，使遙遠的股東轉(zhuǎn)變到直面的出資人。

當我們把大型國有企業(yè)集團公司當作國有資產(chǎn)管理體制中間層，并形成了多層次的母子孫公司體制時，這就出現(xiàn)了另外一個問題——“出資人到位”的問題。為使出資人到位，就必須在理論上把出資人和所有者區(qū)分開來。這個問題是隨著國有資產(chǎn)管理體制建立之后又顯現(xiàn)的一個新問題。

通常人們把出資人的概念和所有者的概念混淆起來，未加區(qū)別。確實，在生產(chǎn)社會化程度不是很好的商品經(jīng)濟初期，金融投資鏈和企業(yè)化產(chǎn)權(quán)鏈都很單一，往往出資人就是最終的股東，這時的出資人和股東應(yīng)當是合一的，但隨著生產(chǎn)社會化的高度發(fā)展，投資者投資和再投資的延伸投資鏈形成，母子孫公司的企業(yè)系列，即企業(yè)產(chǎn)權(quán)鏈和控股公司鏈形成和延長，這時出資人和股東就開始出現(xiàn)分離。例如，對孫公司的產(chǎn)權(quán)而言，盡管很可能子公司對孫公司投資，用的是母公司的資金，母公司是孫公司的最終所有者，但因為在法律上是子公司給孫公司投資，所以孫公司的出資人只能是子公司，而不是母公司，于是出資人和所有者便出現(xiàn)了第一次分離。

由于非國有公司產(chǎn)權(quán)清晰，制度完善，不影響出資人到位。但對國有公司來說，所有者和出資人不加區(qū)分，就導(dǎo)致所有者離企業(yè)太遠。尤其是當大型國有集團公司成為國有資產(chǎn)管理體制中間層，并形成了多層次的母子孫公司體制時，為使出資人到位，就必須在理論上把出資人和所有者區(qū)分開來。也就是說，“所有者”是唯一的，那就是“國家”，但出資人不是唯一的，而是多層的，有幾層出資就有幾層出資人：在最高層級是國家終極所有者的下面，國資委是母公司的出資人，母公司是子公司的出資人，子公司是孫公司的出資人。

我們認為，這個層層出資人理論，不僅理論上是說得通和站住腳的，而且在實踐中，“層層出資人理論”就使唯一且遙不可及的所有者轉(zhuǎn)化為多個直接面對而且頂頭的出資人。

而我們在《公司法》中所用的股東的概念就是直接出資人的同義詞。例如，母公司是子公司的直接出資人，就意味著母公司對子公司可以行使股東的權(quán)利；子公司是孫公司的直接出資人，子公司對孫公司可以行使股東的權(quán)利。而母公司對孫公司不能直接干預(yù)，應(yīng)當在公司法下依法行使股東權(quán)利，通過子公司來控制孫公司。

（三）內(nèi)外兩類主體平衡——國有獨資公司治理結(jié)構(gòu)的突破。

經(jīng)過調(diào)研，我們發(fā)現(xiàn)國有獨資公司的治理所具有的特殊規(guī)律性在現(xiàn)有公司治理理論中沒有對其很好闡明，其中最主要的特征就是在國有獨資公司治理中客觀存在著企業(yè)內(nèi)外兩類利益主體群：第一類是由企業(yè)內(nèi)的決策者、管理者、勞動者組成的利益主體群，即企業(yè)“內(nèi)部人”主體群；第二類則是由處于企業(yè)外部的國家股東、政府、國資委、外派監(jiān)事會組成的利益主體群，即企業(yè)“外部人”主體群。

企業(yè)內(nèi)部人主體群和企業(yè)外部人主體群既有共同目標，又有不同偏好。其共同目標是把企業(yè)做大做強；其不同偏好，即最主要的區(qū)別就是：前者的利益偏好是共同往企業(yè)內(nèi)部利益傾斜，追求內(nèi)部人利益最大化。而后者則是共同往股東利益傾斜，追求股東利益最大化。

對于這兩類利益主體的既統(tǒng)一又對立的關(guān)系，現(xiàn)有公司理論沒有予以解釋：因為委托代理理論往往過于站在股東委托人的立場上，堅持的是“股東至上論”；另一類理論是利益相關(guān)者理論，強調(diào)的是有眾多的利益相關(guān)者主體之間在公司治理中的平衡。而國有公司的治理則既不是股東至上論，也不是不加綜合的眾多利益主體之間的平衡，而是從國有公司特殊性出發(fā)，處理好企業(yè)內(nèi)外部這兩大利益主體群之間的關(guān)系。國有公司治理的要害就是實現(xiàn)這兩大利益主體群的平衡，即“兩類主體平衡論”。

需要強調(diào)的是，內(nèi)部人主體群的“利益內(nèi)傾”，其本身與經(jīng)營者的個人品質(zhì)無關(guān)，而是機制使然。因而，轉(zhuǎn)軌時期的內(nèi)部人控制也好，不同利益主體的不同傾向也好，也不是或主要不是人的品質(zhì)問題，而是機制使然。應(yīng)該說近幾年選拔在任的國企領(lǐng)導(dǎo)人大都是德才兼?zhèn)涞膬?yōu)秀經(jīng)營人才，他們的“利益內(nèi)傾”在機制上是因為立場所在?，F(xiàn)實中，一旦內(nèi)外兩大主體群的干部對調(diào)，利益傾向也馬上轉(zhuǎn)向就是明證。因此，國有公司要實現(xiàn)有效治理，就必須找到一種防止“內(nèi)部人控制”和“利益內(nèi)傾”的機制，以實現(xiàn)內(nèi)外兩類主體的平衡?，F(xiàn)在這種機制已經(jīng)找到了，這就是外部董事制度和外派監(jiān)事制度。

2004年國資委推行董事會試點工作的特色就是構(gòu)建外部董事占多數(shù)的董事會結(jié)構(gòu)。通過我們的大量調(diào)研，發(fā)現(xiàn)外部董事制度已經(jīng)初步發(fā)揮了作用。具體表現(xiàn)在：

1.外部董事制度在實現(xiàn)出資人職責到位，確保企業(yè)依法享有經(jīng)營自主權(quán)方面具有不可替代性。

2.外部董事制度在貫徹出資人意圖、維護國有資產(chǎn)保值增值方面具有不可替代性。

3.外部董事制度在確保企業(yè)決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)相對分離方面具有不可替代性。

4.外部董事制度在防止內(nèi)部人控制方面具有不可替代性。

因此，只有外部董事制度得到有效落實以及外部董事占多數(shù)的董事會才能保證董事會正常行使其職能，保證決策層與執(zhí)行層、決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)的適當分離，可以說是釜底抽薪，通過解決形成內(nèi)部人控制的制度基礎(chǔ)，從而避免形成內(nèi)部人控制的局面。

外部董事制度具有獨特的機制和精髓，其運行特征是：

（1）外配：即由國資委從企業(yè)外部派入；

（2）高配：即配備高素質(zhì)、影響大的企業(yè)家；

（3）實配：即實實在在獨立判斷、獨立參與決策；

（4）多配：即外部董事在董事會占多數(shù)席位，能主導(dǎo)決策；

（5）由國有股東任免、付酬；

（6）總經(jīng)理等任免和薪酬由董事會決定。

其機制特征是：

（1）獨立于企業(yè)經(jīng)營者，不獨立于企業(yè)所有者：因獨立董事獨立于企業(yè)所有者和經(jīng)營者，因而，外部董事區(qū)別于獨立董事；

（2）制度上保證主導(dǎo)決策；

（3）素質(zhì)上保證科學決策；

（4）既決策和執(zhí)行分開，又保證決策有人落實。

國有企業(yè)監(jiān)事會制度在監(jiān)管國有企業(yè)、確保國有資產(chǎn)保值增值方面發(fā)揮了巨大作用，取得了很好效果。而且在國有資產(chǎn)監(jiān)管體制中現(xiàn)在和將來仍然會發(fā)揮重要作用，隨著監(jiān)事會制度的完善，國有企業(yè)監(jiān)事會制度在監(jiān)管國有企業(yè)確保國有資產(chǎn)保值增值方面所起的作用在相當長的時期內(nèi)將是不可替代的。

1.外派監(jiān)事會在獨立性方面具有不可替代性。

2.外派監(jiān)事會在權(quán)威性方面具有不可替代性。

3.外派監(jiān)事會在全方位監(jiān)督方面具有不可替代性。

（作者單位：首都經(jīng)濟貿(mào)易大學）