環(huán)保制度和環(huán)境法律有效實(shí)施的經(jīng)濟(jì)根源

《環(huán)保法》從上世紀(jì)80年代出臺(tái)至今，雖然國(guó)家一再同時(shí)強(qiáng)調(diào)環(huán)保的重要性，并將其列為一項(xiàng)基本國(guó)策，但是事實(shí)上多年來(lái)我國(guó)環(huán)保形勢(shì)卻一直呈現(xiàn)“局部有所好轉(zhuǎn)、整體還在惡化，前景令人擔(dān)憂”的趨勢(shì)。這不應(yīng)該一味責(zé)咎于所謂的“法律不健全”，而應(yīng)當(dāng)從環(huán)保法律實(shí)施的問(wèn)題根源來(lái)分析，也就是需要從經(jīng)濟(jì)活動(dòng)這一根源來(lái)分析。

經(jīng)濟(jì)分為宏觀經(jīng)濟(jì)和微觀經(jīng)濟(jì)兩個(gè)層面，對(duì)經(jīng)濟(jì)的調(diào)整通常從這兩個(gè)層面進(jìn)行，一方面是國(guó)家、政府在國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策、產(chǎn)業(yè)、地區(qū)經(jīng)濟(jì)等方面的宏觀調(diào)控，另一方面是企業(yè)微觀層面的各類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。中央政府制定和調(diào)整全國(guó)性的經(jīng)濟(jì)政策，地方政府制定和調(diào)整本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)政策，各企業(yè)制定各自的經(jīng)營(yíng)規(guī)劃，并服從宏觀調(diào)控。與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的這種宏觀微觀結(jié)構(gòu)相對(duì)應(yīng)，筆者認(rèn)為，在環(huán)境保護(hù)制度的制定和實(shí)施以及環(huán)境保護(hù)執(zhí)法，也應(yīng)當(dāng)從宏觀和微觀兩個(gè)層面來(lái)進(jìn)行。這也是《環(huán)保法》第4條所要求的“使環(huán)境保護(hù)工作同經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展相協(xié)調(diào)”的實(shí)質(zhì)性含義，以及在現(xiàn)實(shí)工作中的根本要求，也是我國(guó)提倡可持續(xù)發(fā)展的根本要求。

一、宏觀方面

從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來(lái)講，自然資源包括環(huán)境資源，通常被視為國(guó)家財(cái)富及其增長(zhǎng)的決定性因素。早期的經(jīng)濟(jì)學(xué)家如亞當(dāng)斯密提出來(lái)的“看不見的手”理論，認(rèn)為社會(huì)資源及經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和發(fā)展應(yīng)當(dāng)完全由市場(chǎng)及價(jià)格因素來(lái)決定。到后來(lái)，凱恩斯提出宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控理論，認(rèn)為，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)應(yīng)當(dāng)由政府進(jìn)行宏觀調(diào)控才能充分發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)資源更優(yōu)化配置，減少社會(huì)由于“看不見的手”的滯后作用或者失靈而帶來(lái)的社會(huì)財(cái)富浪費(fèi)。在前人的基礎(chǔ)上，大部分當(dāng)今的經(jīng)濟(jì)理論都趨向于采用雙重機(jī)制來(lái)配置資源，“看不見的手”主要體現(xiàn)于微觀企業(yè)的資源獲取和利用機(jī)制上，而宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控理論則主要有政府經(jīng)濟(jì)政策來(lái)實(shí)施。

也就是說(shuō)，政府和市場(chǎng)是社會(huì)資源配置的兩大力量。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，市場(chǎng)主體以追求最大利潤(rùn)為目標(biāo)，價(jià)格反映資源的稀缺性和利益的大小，進(jìn)而影響市場(chǎng)主體的生產(chǎn)營(yíng)銷活動(dòng)，價(jià)格和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制推動(dòng)著資源配置的最優(yōu)化。然而，市場(chǎng)機(jī)制也有其自身的缺點(diǎn)和消極方面，存在滯后性和某些“失靈”的領(lǐng)域。當(dāng)這些滯后和“失靈”出現(xiàn)時(shí)或出現(xiàn)前，需要政府這只“看得見的手”通過(guò)經(jīng)濟(jì)法規(guī)等發(fā)揮作用，主要表現(xiàn)為調(diào)整產(chǎn)業(yè)政策、制止壟斷、維護(hù)公平的競(jìng)爭(zhēng)秩序，實(shí)施稅收，調(diào)節(jié)收入以及保護(hù)環(huán)境資源等，是得整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)高效、優(yōu)化和可持續(xù)發(fā)展。

早在1994年3月，國(guó)務(wù)院通過(guò)了體現(xiàn)中國(guó)“可持續(xù)發(fā)展”之路的《中國(guó)21世紀(jì)議程》，內(nèi)容涵蓋了中國(guó)人口、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資源、環(huán)境保護(hù)等相結(jié)合的“可持續(xù)發(fā)展”戰(zhàn)略、政策和行動(dòng)框架。

然而，盡管國(guó)家上層建筑一方面重視環(huán)境問(wèn)題、加強(qiáng)環(huán)境立法，提倡可持續(xù)發(fā)展，但這種傳統(tǒng)及經(jīng)濟(jì)發(fā)展根源上的問(wèn)題卻從另一方面繼續(xù)甚至更加加劇了環(huán)境問(wèn)題的惡化。這種情況的出現(xiàn)或者不改善，要么表明我國(guó)的宏觀調(diào)控對(duì)于環(huán)境保護(hù)的不重視，要么反映了宏觀調(diào)控政策有提倡環(huán)境保護(hù)，卻無(wú)法起到良好作用。從現(xiàn)實(shí)狀況來(lái)看，后者應(yīng)當(dāng)是主要問(wèn)題。

第一，中央與地方對(duì)經(jīng)濟(jì)的調(diào)控目的不同，權(quán)限不同；中央的經(jīng)濟(jì)政策往往是一些全國(guó)范圍或者經(jīng)濟(jì)總量方面的調(diào)控，中央的決策也往往只會(huì)直接針對(duì)一些具有全國(guó)影響的大項(xiàng)目。而地方則是當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的直接參與者、決策者和過(guò)濾器，尤其一些地方政府對(duì)大部分企業(yè)投資有著自主審批權(quán)。而地方政府的經(jīng)濟(jì)決策通常具有短期性和局部性，缺乏長(zhǎng)期觀和大局觀，如果地方與中央在經(jīng)濟(jì)決策和調(diào)控方面的價(jià)值取向不同，就可能削弱中央關(guān)于環(huán)境方面宏觀政策的真正落實(shí)，甚至還會(huì)影響《環(huán)保法》在當(dāng)?shù)氐挠行?zhí)行。

第二，經(jīng)濟(jì)發(fā)展決策與環(huán)境保護(hù)要求的差異。從我國(guó)有關(guān)法律如《土地法》、《環(huán)保法》的規(guī)定，我國(guó)現(xiàn)有的自然和環(huán)境資源的所有者為國(guó)家，而這一規(guī)定有其明顯的局限性和模糊性?！皣?guó)家”這一概念在地方通常由各地政府來(lái)體現(xiàn)，直接后果就是，地方政府代表“國(guó)家”來(lái)利用這些資源，大部分甚至是無(wú)償利用。鑒于地方政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有一定的功利性，對(duì)于資源利用和環(huán)境保護(hù)方面的工作，往往變成次于經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)的“二線”工作，甚至作為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的犧牲品。另一方面，由于能夠代表環(huán)境的資格主體往往只能是當(dāng)?shù)卣?，這就事實(shí)上使得《環(huán)保法》的執(zhí)法形同虛設(shè)，因?yàn)榈胤秸豢赡軐⒆约毫袨楸桓鎭?lái)處理這些由于自己經(jīng)濟(jì)決策失誤而造成的環(huán)境問(wèn)題。

第三，中國(guó)過(guò)去的經(jīng)濟(jì)發(fā)展考核制度對(duì)環(huán)境保護(hù)的忽視。在十一五規(guī)劃前，國(guó)家通常將環(huán)保和資源利用指標(biāo)作為參考指標(biāo)，不作為各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)制性指標(biāo)。但可喜的是，從今年的十一五開始，環(huán)境和能源已被列為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)制性指標(biāo)。

因此，對(duì)于環(huán)保政策的有力實(shí)施，《環(huán)保法》的實(shí)質(zhì)性執(zhí)行，從宏觀層面來(lái)講，政府既要作為主體來(lái)切實(shí)貫徹有關(guān)政策和執(zhí)行有關(guān)法律，堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展的方針；同時(shí)政府由要作用有關(guān)政策和法律的實(shí)施對(duì)象或客體，來(lái)接受政策和法規(guī)的約束。著重要做好以下工作：

1.信息供給和教育。政府應(yīng)當(dāng)建立起一套既針對(duì)政府也針對(duì)企業(yè)的環(huán)境信息公告系統(tǒng)，可以定期發(fā)布有關(guān)各地環(huán)境問(wèn)題的信息，或者公布企業(yè)的有關(guān)排放的情況，甚至可以要求企業(yè)對(duì)其環(huán)境和排放方面的數(shù)據(jù)進(jìn)行公布，以給予各級(jí)政府和企業(yè)明確的壓力和監(jiān)督，形成一種良好的環(huán)保監(jiān)督和教育體系。

2.經(jīng)濟(jì)發(fā)展一方面要全面規(guī)劃、合理布局，另一方面要大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)。在布局方面，既包括對(duì)整個(gè)國(guó)家生產(chǎn)力的合理分布與組合，也包括某一特定區(qū)域的功能區(qū)、企業(yè)、事業(yè)單位和交通路線的合理配置。全面規(guī)劃，主要是指制定經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、國(guó)土規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、流域規(guī)劃等，應(yīng)當(dāng)對(duì)工業(yè)、農(nóng)業(yè)、城市、鄉(xiāng)村、生產(chǎn)、生活、生態(tài)等方面進(jìn)行科學(xué)預(yù)測(cè)、統(tǒng)籌兼顧、綜合規(guī)劃。既要考慮經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益，又要考慮環(huán)境效益，以便獲得最佳的綜合效益。大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，減少資源消耗和浪費(fèi)，這也是我國(guó)政府提出建設(shè)“節(jié)約型社會(huì)”的要求。

3.法律體系的完善，主要是環(huán)境問(wèn)題訴權(quán)的明確歸置，以及政府、國(guó)有企業(yè)作為環(huán)境保護(hù)法律實(shí)施主體和對(duì)象，接受多種環(huán)境主體的監(jiān)督和約束。

4.地區(qū)和地區(qū)的政策協(xié)調(diào)?，F(xiàn)代經(jīng)濟(jì)是復(fù)雜的相互聯(lián)系的系統(tǒng)，產(chǎn)業(yè)與產(chǎn)業(yè)之間形成復(fù)雜的產(chǎn)業(yè)生態(tài)鏈，地區(qū)與地區(qū)也是相互影響的關(guān)聯(lián)方形成整個(gè)國(guó)家的環(huán)保整體。為達(dá)到地區(qū)的協(xié)調(diào)一致，需要統(tǒng)一有效的宏觀政策與監(jiān)督。

二、微觀方面

微觀經(jīng)濟(jì)主要指的是經(jīng)濟(jì)整體重各個(gè)個(gè)體，主要是經(jīng)濟(jì)單位的經(jīng)濟(jì)學(xué)。單個(gè)企業(yè)在社會(huì)中攝入資源，銷毀能源，產(chǎn)出產(chǎn)品，其投入產(chǎn)出決定了自身的經(jīng)濟(jì)性。大量的企業(yè)利用資源影響環(huán)境就構(gòu)成了整個(gè)國(guó)家和社會(huì)的資源消耗和環(huán)境問(wèn)題。而政府的經(jīng)濟(jì)引導(dǎo)，法律的執(zhí)行很大程度上也作用于這些微觀經(jīng)濟(jì)主體。

通常來(lái)說(shuō)，企業(yè)間的資源調(diào)配是一種微觀經(jīng)濟(jì)主體活動(dòng)，最有效的方式是“看不見的手”，即通過(guò)市場(chǎng)價(jià)格、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制來(lái)完成。但是，由于環(huán)境問(wèn)題的“公共性”，使得市場(chǎng)微觀主體在決定自身的生產(chǎn)、投資、消費(fèi)等活動(dòng)時(shí)，往往只從自己的角度考慮所面臨的各種選擇的成本和收益，而對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中所需的環(huán)境要素（如空氣、水、環(huán)境的納污能力等）的投入和產(chǎn)出，特別是由此產(chǎn)生的廣泛的社會(huì)后果，不能或沒有完全折合成與該市場(chǎng)主體有關(guān)的成本和收益，因而不能很好地影響其決策。而且，在競(jìng)爭(zhēng)的壓力下，市場(chǎng)主體即使意識(shí)到了其活動(dòng)給社會(huì)造成的環(huán)境成本代價(jià)，只要其行為不受社會(huì)的嚴(yán)厲懲罰，也往往置之不理，而是將該環(huán)境成本轉(zhuǎn)嫁給他人和未來(lái)。為什么有些行業(yè)、企業(yè)對(duì)《環(huán)保法》的要求視而不見，對(duì)許多造成環(huán)境問(wèn)題的運(yùn)作行為屢禁不止，尤其微觀經(jīng)濟(jì)方面的根本原因，因?yàn)槠髽I(yè)的經(jīng)營(yíng)目的永遠(yuǎn)都是利潤(rùn)最大化。因此，在環(huán)境資源的利用和保護(hù)方面，不能完全利用市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制來(lái)自發(fā)約制，在對(duì)環(huán)境和資源進(jìn)行經(jīng)濟(jì)定量交易的同時(shí)，還必需依賴法律和各項(xiàng)環(huán)保制度的有效實(shí)施來(lái)對(duì)企業(yè)的行為進(jìn)行規(guī)制和引導(dǎo)。

對(duì)微觀主體的環(huán)保要求和執(zhí)法，主要應(yīng)當(dāng)著重于兩方面：

一、各種環(huán)保制度的切實(shí)有效推行于微觀經(jīng)濟(jì)主體，如環(huán)評(píng)、許可證制度、各項(xiàng)收費(fèi)、治理制度。從縱向上來(lái)講，應(yīng)當(dāng)使這些制度切實(shí)實(shí)施到位，不能流于形式，橫向上在實(shí)施這些制度時(shí)，應(yīng)當(dāng)力求公平，對(duì)所有的微觀經(jīng)濟(jì)主體一視同仁，不論企業(yè)性質(zhì)是國(guó)企、民企還是外企，也不論該經(jīng)濟(jì)主體規(guī)模大?。粺o(wú)論被動(dòng)還是主動(dòng)，只有當(dāng)每個(gè)經(jīng)濟(jì)主體都將環(huán)境資源作為其經(jīng)營(yíng)范疇里的一項(xiàng)有成本的必須投入時(shí)，而且這些必須投入直接關(guān)乎經(jīng)濟(jì)主體的利益甚至生存問(wèn)題時(shí)，經(jīng)濟(jì)主體才會(huì)真正關(guān)注環(huán)境，真正以一種主動(dòng)投入的態(tài)度來(lái)參加國(guó)家所提倡的“可持續(xù)發(fā)展”。

二、嚴(yán)肅和加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)的執(zhí)法，樹立環(huán)境法律的權(quán)威。從而樹立起微觀經(jīng)濟(jì)主體的守法觀念。環(huán)境執(zhí)法是環(huán)境保護(hù)行政主管部門或其它依法行使環(huán)境監(jiān)管權(quán)的部門貫徹實(shí)施環(huán)境法的國(guó)家執(zhí)法活動(dòng)。然而，由于體制方面的原因，我國(guó)的環(huán)境執(zhí)法過(guò)程中有相當(dāng)多的弊病?！坝蟹ú灰馈薄ⅰ皥?zhí)法不嚴(yán)”、“違法不究”的現(xiàn)象使不少人喪失了對(duì)環(huán)境法的信心。環(huán)境法律缺乏權(quán)威信，這也是造成微觀經(jīng)濟(jì)主體對(duì)于環(huán)境保護(hù)漠視的重要原因之一。這里一方面有我國(guó)環(huán)境執(zhí)法體制方面的原因，環(huán)境執(zhí)法主體與地方政府相重合的體制使得環(huán)境執(zhí)法容易受到地方政府和某些領(lǐng)導(dǎo)的干預(yù)，充滿了利益沖突色彩；另一方面也有環(huán)境執(zhí)法人員素質(zhì)原因，由于傳統(tǒng)原因，環(huán)保機(jī)構(gòu)一度被視為二線執(zhí)法機(jī)構(gòu)，人員編制、人事安排方面問(wèn)題多多，執(zhí)法能力和技術(shù)令人堪憂。

針對(duì)以上所述問(wèn)題和原因，我們?cè)诃h(huán)境法律執(zhí)行方面需要做好以下幾方面的工作：1.盡可能統(tǒng)一和明確環(huán)境法律的執(zhí)法主體；2.加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍的建設(shè)和現(xiàn)有人員的培訓(xùn)和優(yōu)化，提供執(zhí)法能力和技巧。3.建立起環(huán)境保護(hù)的監(jiān)督體系，形成一種從政府到民眾的多層次的公開監(jiān)督體系，這樣才可能逐步建立起環(huán)境執(zhí)法的威信和長(zhǎng)效機(jī)制。

（作者單位：上海交通大學(xué)法學(xué)院）