基層投資項(xiàng)目審計(jì)面臨的問題探析

隨著國民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速發(fā)展，國家經(jīng)濟(jì)實(shí)力進(jìn)一步增強(qiáng)，各級(jí)政府為構(gòu)建和諧社會(huì)，促進(jìn)科學(xué)發(fā)展，大力實(shí)施強(qiáng)民惠民政策，不斷加大城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和“民生工程”的投入。而基建項(xiàng)目又是高利潤、高回報(bào)、高風(fēng)險(xiǎn)的項(xiàng)目，為防范風(fēng)險(xiǎn)，提升投資效益，投資項(xiàng)目的審計(jì)監(jiān)督越來越引起政府和領(lǐng)導(dǎo)的高度重視。從2002年始，崇仁縣委、縣政府連續(xù)兩年下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督的通知》，規(guī)定所有國家、集體、國有控股企業(yè)投資建設(shè)的項(xiàng)目，未經(jīng)決算審計(jì)，不得撥付資金、不得辦理決算、不得驗(yàn)收。實(shí)施五年來，年均審計(jì)投資項(xiàng)目68個(gè)，送審金額1.2億元，核減工程造價(jià)1 400萬元，核減率12%，為政府節(jié)約了大量的建設(shè)資金，贏得了領(lǐng)導(dǎo)、部門和公眾的贊譽(yù)。但在幾年的投資項(xiàng)目審計(jì)實(shí)踐中，我們深深感到基層審計(jì)機(jī)關(guān)，尤其是縣級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)，由于管理體制、監(jiān)督形式、監(jiān)督手段等原因，也碰到諸多的困難和問題，面臨許多困惑和憂思。本文試就基層審計(jì)機(jī)關(guān)如何搞好投資項(xiàng)目審計(jì)拋磚引玉，作一探討。

一、基層投資審計(jì)面臨的問題及成因

基層審計(jì)機(jī)關(guān)人手少、項(xiàng)目多、任務(wù)繁重，加之實(shí)行雙重管理體制，審計(jì)的獨(dú)立性往往要受到限制，在實(shí)施投資項(xiàng)目審計(jì)的過程中面臨四大難以解決的矛盾。

（一）弄虛作假騙套國家建設(shè)資金與事后審計(jì)監(jiān)督無法準(zhǔn)確核實(shí)的矛盾?；窘ㄔO(shè)投資項(xiàng)目周期長、跨度大、變動(dòng)頻繁。在工程造價(jià)的審計(jì)過程中，我們實(shí)施的是工程決算審計(jì)，由于缺少事前、事中項(xiàng)目實(shí)施的全過程監(jiān)督，在計(jì)算核實(shí)工程量上大多憑簽證。由于建設(shè)方、管理方與施工單位達(dá)成默契、串通各方，搞虛假隱蔽工程簽證；或多計(jì)重計(jì)工程量；或高估冒算，多計(jì)工程價(jià)款；或偷工減料，以次充好，騙取工程資金。審計(jì)機(jī)關(guān)往往束手無策，在爭執(zhí)之中只有就簽證審計(jì)而簽證，難以達(dá)到審計(jì)結(jié)果的真實(shí)性。

（二）地方利益驅(qū)動(dòng)的地方保護(hù)主義與審計(jì)機(jī)關(guān)承擔(dān)防范風(fēng)險(xiǎn)的矛盾。我們?cè)趯徲?jì)投資建設(shè)項(xiàng)目，尤其是國家投資建設(shè)項(xiàng)目時(shí)，往往能夠發(fā)現(xiàn)有截留挪用、弄虛作假、多投少建、高估冒算，配套不到位等一系列問題，但要維護(hù)審計(jì)的真實(shí)性、公正性、客觀性，實(shí)事求是出具審計(jì)報(bào)告，項(xiàng)目驗(yàn)收就無法過關(guān)，項(xiàng)目資金就有可能被收回，地方政府出于地方利益和地方建設(shè)的需要，往往責(zé)成審計(jì)機(jī)關(guān)按上級(jí)下達(dá)的資金出具報(bào)告，作出審計(jì)結(jié)論，審計(jì)機(jī)關(guān)又礙于當(dāng)?shù)卣?、?cái)、物三權(quán)，出具審計(jì)報(bào)告，作出審計(jì)結(jié)論只有聽之任之，違心出具虛假報(bào)告，承擔(dān)審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

（三）無緣參與跟蹤監(jiān)督與必須作出審計(jì)結(jié)論的矛盾。國家投資建設(shè)的項(xiàng)目或當(dāng)?shù)卣顿Y建設(shè)的重點(diǎn)建設(shè)工程，決策時(shí)審計(jì)機(jī)關(guān)一無所知，實(shí)施中審計(jì)人員無緣參與，監(jiān)督的全過程集中于建設(shè)、規(guī)劃、設(shè)計(jì)、質(zhì)檢、監(jiān)理和業(yè)主等部門。工程竣工初驗(yàn)后，審計(jì)機(jī)關(guān)才正式介入進(jìn)行工程決算審計(jì)，這種事后監(jiān)督的審計(jì)模式，不僅難以核準(zhǔn)核實(shí)，而且一些既成事實(shí)的問題難以得到糾正和解決，甚至出現(xiàn)與《合同法》和《審計(jì)法》相悖的行為。到底適用哪個(gè)法的問題，因?yàn)榘凑铡逗贤ā芬?guī)定，只要業(yè)主與承建方簽訂了合同，合同條款所約定工程完成了，就必須按合同執(zhí)行；但我們?cè)趯徲?jì)中發(fā)現(xiàn)一些工程存在高估冒算的現(xiàn)象，按照《審計(jì)法》又必須核減，致使審計(jì)人員在審計(jì)中面臨有法難依，執(zhí)法無據(jù)的矛盾。為避免審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)和行政訴訟，在求證無果的情況下，只好屈從而又不甘心地出具審計(jì)報(bào)告，作出審計(jì)結(jié)論。

（四）審計(jì)任務(wù)繁重和審計(jì)力量不足的矛盾。隨著各級(jí)政府對(duì)審計(jì)監(jiān)督的重視和支持，審計(jì)機(jī)關(guān)的任務(wù)非常繁重，在基層盡管項(xiàng)目較小，但每年投資建設(shè)的項(xiàng)目上百個(gè)。為保證審計(jì)質(zhì)量，每個(gè)項(xiàng)目審計(jì)人員必須親臨現(xiàn)場(chǎng)，實(shí)施測(cè)量和計(jì)算，而目前基層審計(jì)機(jī)關(guān)尤其是縣級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)人員只有1～2人，要完成如此繁重的任務(wù)，往往顯得心有余而力不足，常常高負(fù)荷、超負(fù)荷工作。在此狀況下，只好退而求其次，在兩難之中取其重，主要抓住一些投資比較大的項(xiàng)目組織力量，認(rèn)真審計(jì)，對(duì)一些小項(xiàng)目只好馬虎，在把關(guān)上不是很嚴(yán)，往往會(huì)按照建設(shè)單位的要求出具工程決算審計(jì)報(bào)告。

二、化解基層投資項(xiàng)目審計(jì)矛盾的對(duì)策和建議

（一）突出普遍性問題，完善監(jiān)督機(jī)制，把好工程造價(jià)關(guān)。

工程造價(jià)審計(jì)是投資項(xiàng)目審計(jì)的重中之重，在造價(jià)上弄虛作假是投資項(xiàng)目中最普遍、最常見的問題，也是審計(jì)監(jiān)督的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。要搞好工程造價(jià)審計(jì)，筆者認(rèn)為，審計(jì)人員要重點(diǎn)關(guān)注工程量的增減變化及其真實(shí)性、合法性，關(guān)注招標(biāo)項(xiàng)目工程量調(diào)整情況，關(guān)注價(jià)格變化因素等三個(gè)方面的問題，嚴(yán)格按照定額標(biāo)準(zhǔn)從嚴(yán)把關(guān)；同時(shí)建立和完善政府投資項(xiàng)目審計(jì)管理和質(zhì)量控制制度，從制度上規(guī)范項(xiàng)目相關(guān)部門的責(zé)任，約束相關(guān)人員的行為，從源頭上遏制投資項(xiàng)目結(jié)算中高套定額、高估冒算、虛增成本、弄虛作假等突出問題，減少損失浪費(fèi)，節(jié)約建設(shè)成本，提升投資效益。

（二）關(guān)注體制性問題，優(yōu)化管理機(jī)制，把好審計(jì)質(zhì)量關(guān)。

要保證國家投資建設(shè)項(xiàng)目，切實(shí)做到專款專用落到實(shí)處，造福于民，必須從根本上改變現(xiàn)行的審計(jì)雙重管理體制，變雙重管理體制為垂直管理，使審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員在審計(jì)中敢于大膽揭露問題，確保專項(xiàng)資金審計(jì)真實(shí)、客觀、公正、合法。在目前不能改變審計(jì)管理體制的情況下，審計(jì)人員要在突出工程造價(jià)審計(jì)的同時(shí)，全面關(guān)注政府投資建設(shè)項(xiàng)目的管理性問題，把造價(jià)審計(jì)、管理審計(jì)、基建財(cái)務(wù)審計(jì)有機(jī)地結(jié)合起來，做到既揭露和反映問題，又分析問題產(chǎn)生的原因。從改進(jìn)管理、提高效益的高度上提出有針對(duì)性的審計(jì)建議，使審計(jì)結(jié)果報(bào)告納入當(dāng)?shù)攸h委、政府、人大的決策和督辦層面，有效地促進(jìn)政府提高投資項(xiàng)目管理水平。

（三）關(guān)注監(jiān)督盲區(qū)問題，建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制，把好跟蹤環(huán)節(jié)關(guān)。

針對(duì)基本建設(shè)投資項(xiàng)目普遍存在的決算超預(yù)算，預(yù)算超概算，概算超估算的“三超”現(xiàn)象，一方面審計(jì)機(jī)關(guān)必須將審計(jì)“關(guān)口”前移，實(shí)行從前期準(zhǔn)備，項(xiàng)目實(shí)施直至竣工投入使用全過程的跟蹤審計(jì)，做到及時(shí)發(fā)現(xiàn)并糾正問題，“不等亡羊先補(bǔ)牢”，避免造成不可挽回的損失。另一方面，建立聯(lián)動(dòng)審計(jì)工作機(jī)制，由政府牽頭不定期地召開建設(shè)、規(guī)劃、設(shè)計(jì)、質(zhì)檢、監(jiān)理及項(xiàng)目業(yè)主聯(lián)席會(huì)議，提出共同加強(qiáng)行業(yè)約束，規(guī)范行業(yè)管理的要求，增大事前、事中控制的合力，從而使送審項(xiàng)目資料充分達(dá)到真實(shí)、完整、規(guī)范，促進(jìn)各職能部門加強(qiáng)管理和監(jiān)督，為提高審計(jì)質(zhì)量和審計(jì)效率營造相互協(xié)調(diào)，左右聯(lián)動(dòng)的審計(jì)環(huán)境。

（四）注重審計(jì)效能，整合審計(jì)資源，把好介入資格關(guān)。

官多兵少、人員老化、復(fù)合型專業(yè)技術(shù)人才奇缺已成為困擾基層，尤其是縣級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的突出問題，面對(duì)投資審計(jì)項(xiàng)目越來越多和逐步推行的全過程跟蹤審計(jì)、預(yù)決算雙審制度而日益增加的工作量，既為創(chuàng)新發(fā)展投資審計(jì)提供了機(jī)遇，也凸顯審計(jì)力量嚴(yán)重不足。要化解這一矛盾，滿足政府對(duì)投資審計(jì)的需求，滿足社會(huì)對(duì)投資審計(jì)的期盼，必須爭取當(dāng)?shù)卣母叨戎匾?，借助社?huì)力量，建立利用社會(huì)中介機(jī)構(gòu)參與政府投資項(xiàng)目審計(jì)的工作機(jī)制，規(guī)范利用中介機(jī)構(gòu)參與政府投資審計(jì)的資格條件、委托程序、審計(jì)行為和質(zhì)量監(jiān)督等，由審計(jì)機(jī)關(guān)嚴(yán)格把關(guān)。同時(shí)，將利用中介機(jī)構(gòu)參與投資審計(jì)經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政預(yù)算，從專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)上予以保證，從而更好整合審計(jì)資源，創(chuàng)新審計(jì)機(jī)制，向社會(huì)要審計(jì)力量，促進(jìn)審計(jì)效率和質(zhì)量的提高，使審計(jì)工作更好地為經(jīng)濟(jì)建設(shè)，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)。

（作者單位：崇仁縣審計(jì)局）