全面理解市縣政府財政能力的基本內容

［摘 要］ 過去乃至現(xiàn)在，人們很少論及政府財政能力這一概念。在評價一個地區(qū)財政狀況時，常是依據(jù)該地區(qū)財政收入的多寡作出這樣判斷：對收入多者，曰其財力雄厚；對收入少者，則曰其財力薄弱。這里所談的“財力”只不過是一個地方政府的財政收入能力，并非我們所要討論的政府財政能力之全部。本文從市縣政府財政能力的內涵及市縣政府財政能力的評價兩個方面加以論述，以彌補人們對財政能力認識的不足。

［關鍵詞］ 市縣政府；財政能力；基本內容

［中圖分類號］F812.7［文獻標識碼］A［文章編號］1673-0194（2008）21-0054-03

一、市縣政府財政能力的內涵

1. 市縣政府財政能力概念

自18世紀亞當·斯密創(chuàng)建財政理論以來，大量的財政學著作都是按照政府的財政支出、稅收、國債、預算和財政政策的順序編著，而政府的財政能力正是通過上述各個部分內容的實施得以顯示，很少有專門論述財政能力的，至于給政府財政能力概念總結出一個權威定義更是鮮見。

筆者經(jīng)過認真研究和探討，認為從財政的功能作用出發(fā)，將市縣政府財政能力概念表述為：是市縣政府財政收支活動對政府職能實現(xiàn)的支撐保障強度的顯示，是市縣政府實現(xiàn)其職能能力體現(xiàn)的物質基礎。

由于財政本身是隨政府產(chǎn)生而產(chǎn)生，財政的職能也是隨政府職能而設定，它的作用就是要支撐和保障政府職能的實現(xiàn)，因而財政能力的強弱只能用對政府職能實現(xiàn)支撐和保障的強度來衡量，別無他徑。

2. 市縣政府財政能力的內涵

（1）財政能力是政府職能行使效率的顯示。我國在計劃經(jīng)濟體制時期的政府是無限性的政府，政府的職能范圍幾乎涉及社會生活的方方面面，為保證這些職能的執(zhí)行，需要大量的財政資金支撐。由于當時的生產(chǎn)力水平低下，稅源有限，財政收入不多，比起需要的支出遠遠不足。所以，當時評價一個地方財政業(yè)績時，往往依據(jù)于收入水平，收入多者為優(yōu)，少者為劣。由于是計劃經(jīng)濟，社會資源和財政資源配置一律按計劃執(zhí)行，效益高低也就無須考核。在這種體制下，重收輕支、重投入輕效益現(xiàn)象的產(chǎn)生也就成為必然。

市場經(jīng)濟體制下，市場機制對資源配置發(fā)揮基礎性作用，因而要求政府只能是有限政府，要從權利政府向服務型政府轉變，政府的經(jīng)濟職能范圍被局限在克服市場失靈和提供公共物品方面。在這種經(jīng)濟體制下，對一個地方財政能力的評價就不能僅局限于收入的多少，更重要的是要評價財政收支對當?shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展的影響，主要依據(jù)該地區(qū)市場作用的發(fā)揮、市場失靈現(xiàn)象的彌補及公共物品供應的狀況，實際上即政府職能行使的效率。縱使一個地區(qū)的財政收入十分巨大，但其支出效率不高，市場失靈現(xiàn)象嚴重，公共物品短缺，則其財政能力的評價仍然不佳。

（2）財政收支的法制化和程序化是市縣政府財政能力提高的保證。財政的支出是為了公眾，財政的收入來自公眾，所以財政活動應置于公眾的審查監(jiān)督之下。我國《憲法》明確規(guī)定：各級政府的年度財政預、決算必須經(jīng)由同級人民代表大會的審議核準，重大的財政支出事項和收入政策調整也應事先經(jīng)由同級人民代表大會批準后才能付諸實施。這些對各級政府財政收支活動政治程序規(guī)定的實質是為了保證財政收入取得的合法與適宜，加大財政預、決算的透明度和規(guī)范性，提高財政支出的效益，保證財政資金真正用到為民眾帶來實惠的事務上。

我國各地出現(xiàn)的眾多“政績工程”、“縣、市長或書記工程”，用的都是財政資金，這些花架子工程不僅不能為民眾帶來實惠，而且給黨和政府的形象及威信造成了極大的損害。這些現(xiàn)象的出現(xiàn)，說明了在一些地方政府的財政支出活動中“長官意志”仍在頑強地發(fā)揮作用，財政活動的法制化、程序化還遠未得以真正貫徹。為了提高市縣政府的財政能力，保證財政資金使用效率的最大發(fā)揮，積極推動財政工作法制化、程序化的開展，已成為新時期財政改革的當務之急，特別是在各地財政收入能力不斷增強的情況下，支出的法制化、程序化如不能得以貫徹執(zhí)行，嚴重的浪費和低效率將無法避免和杜絕。

20世紀后半葉，西方經(jīng)濟學界興起的公共選擇理論研究，將在市場經(jīng)濟條件下政府行為的局限，以及“政府失靈”等問題作為研究重點。它的基本假定是經(jīng)濟學的“經(jīng)濟人”假定，即人（包括政府官員）是自利的、理性的效用最大化者。每個人都有自己的偏好，他們的決策必然會受到這種偏好的影響，政府官員亦是如此。公共選擇理論在分析政府行為的效率及尋求政府有效率工作的規(guī)則和制約體系上，有許多是可供我國借鑒的，對提高我國政府財政能力大有益處。

二、市縣政府財政能力評價

1. 效率與公平是市縣政府財政能力評價的兩個基本準則

任何正常的經(jīng)濟活動最終都是為了滿足人們的需要，或者說是為了增進社會的福利水平，現(xiàn)代財政活動亦不例外。市縣政府財政活動的目的包括兩個方面：一是如何提高效率，創(chuàng)造出盡可能多的物質財富（產(chǎn)品和服務），即首先是要把提供分配的“蛋糕”做大；二是對物質財富如何在地區(qū)的社會成員之間進行合理分配。對于一個負責任的市縣政府來說，這兩方面的目的是相輔相成、不可或缺的?？梢韵胂?，若一個地區(qū)的社會物質財富如泉涌流，但卻只為少數(shù)權貴所享有，而該地區(qū)多數(shù)人仍處于衣食無著的貧困之中，這顯然不能表明該地區(qū)的福利水平很高；反之，若一個地區(qū)社會財富匱乏，即使分配公允，全地區(qū)社會成員都能平均享用，但也只能說明該地區(qū)的福利水平很低。

社會福利水平是公平與效率的函數(shù)，由此產(chǎn)生了評價一切經(jīng)濟活動的兩個準則：一是公平準則；二是效率準則。同樣，市縣政府的財政收支活動究竟會對地區(qū)的社會經(jīng)濟生活產(chǎn)生什么樣的影響，也必須同時從效率與公平兩個方面考慮。效率與公平是整個財政理論分析的基本價值判斷標準，任何一筆財政收支都應同時從效率和公平兩個方面作出評價，只擇其一，則是偏頗的。

2. 效率與公平的協(xié)調

我國以政府為主導進行的自覺經(jīng)濟體制改革，就是要從高度集中的計劃管理體制轉軌為市場經(jīng)濟體制，以給經(jīng)濟發(fā)展注入活力，改善資源配置機制和收入分配機制，全面提高社會的福利水平。從改革開放的實踐來看，協(xié)調效率與公平兩大準則，根本問題在于有效地協(xié)調社會經(jīng)濟目標及其實現(xiàn)機制。

（1）效率與公平既然具有統(tǒng)一性，則兩者必須兼顧，只顧及某一方面而忽視另一方面，必然會導致經(jīng)濟運行的失衡。但是，在政策的具體實施過程中，從政府的指導思想上，又不可避免地要根據(jù)一定時期的政治經(jīng)濟形勢側重于某一方面，同時兼顧另一方面。如我國在改革開放初期，針對當時生產(chǎn)力十分落后的實際情況，黨和國家制定的社會經(jīng)濟發(fā)展的目標是：到20世紀末，國內生產(chǎn)總值比改革開放前翻兩番，進入溫飽型的小康社會。針對發(fā)展目標，當時的主要任務是解放和發(fā)展生產(chǎn)力，為此就提出了“效率優(yōu)先，兼顧公平”的財政分配原則。隨著國家綜合實力的增強，2003年在黨的十六屆三中全會上，黨中央又及時地提出了：堅持以人為本，全面、協(xié)調、可持續(xù)的科學發(fā)展觀，要求我國的社會經(jīng)濟發(fā)展必須以實現(xiàn)人的全面發(fā)展為目標，要從人民群眾的根本利益出發(fā)謀發(fā)展、促發(fā)展，要讓改革發(fā)展的成果惠及全體人民，構建社會主義和諧社會。為實現(xiàn)這個目標，新時期財政分配的原則應做到“效率、公平兼顧”。

（2）市場與財政兩種機制的有效結合，是實現(xiàn)效率與公平兩個準則兼顧的關鍵。在公平分配方面，通過市場機制提供一個公平的競爭環(huán)境，使每個公民都有展示自己才能的機會；通過財政機制，主要是稅收、補貼、社會福利、社會保障制度以及轉移支付制度等，貫徹按勞分配和按要素分配相結合的原則，合理調節(jié)個人收入差距。

在資源配置效率方面，隨著改革深化，市場機制在資源配置中的基礎作用會日益強化是毋庸置疑的，但這只能是一個漸進的過程。目前在我國，市場發(fā)育尚不成熟、市場機制還不完善，過分依賴于市場機制，無異于緣木求魚；政府應通過財政將一定比例的GDP集中起來，并運用本身的特殊機制在提供公共物品、調整產(chǎn)業(yè)結構、調節(jié)收入分配以及促進地區(qū)間社會經(jīng)濟協(xié)調、穩(wěn)定發(fā)展方面發(fā)揮積極作用。財政機制側重于集中，市場機制側重于分散。過分集中不利于發(fā)揮企業(yè)和個人的積極主動性；反之，資金過度分散則會削弱政府的調控能力，對于社會資源配置的效率也會造成損害。

（3）正確處理收入差距與效率的關系。收入分配的核心問題是實現(xiàn)公平分配，解決這個問題完全依賴市場機制只能是南轅北轍，主要應該依靠的是財政機制。由于各國的經(jīng)濟發(fā)展水平和歷史傳統(tǒng)不同，收入分配的公平問題沒有一個統(tǒng)一的衡量標準。當前各國公認，采取由實際分配狀況所描繪出的洛倫茲曲線計算得出的基尼系數(shù)來顯示收入分配的公平程度（參見圖1）是較為適宜的。

如圖1所示，在洛倫茲曲線為45°角的直線時，表示收入分配絕對平均，但一般的洛倫茲曲線多是非Ａ即Ｂ。基尼系數(shù)是由Ａ線或Ｂ線與對角線圍成的面積（ｘ）與對角線以下的總面積（X＋Y）之比所得?；嵯禂?shù)小于1，數(shù)值越小，表示分配越趨平均。根據(jù)國際慣例，系數(shù)值處于0.3～0.4之間被視為合理區(qū)間。當前我國的基尼系數(shù)已超過了0.5，且有繼續(xù)擴大的趨勢，不僅對社會穩(wěn)定，而且對于經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展都構成了不良影響。因此，積極縮小收入分配差距已被我國政府作為今后的一項重要經(jīng)濟政策和財政職能。

當然公平不等于平均，承認人們的稟賦、努力和占有要素的差異，就應允許收入差距的存在。但是差距要適度，防止差距過大與社會主義共同富裕的原則相對立。當前，應該在提倡一部分人依靠正當經(jīng)營、誠實勞動先富起來的同時，必須通過完善分配制度以及財政手段積極調節(jié)收入差距，使之維持在合理限度以內，促進和諧社會建設，走共同富裕之路。

3. 地區(qū)社會經(jīng)濟的穩(wěn)定和發(fā)展是市縣政府財政能力兼顧公平與效率的體現(xiàn)

對一個地區(qū)政府財政能力進行客觀準確評價并非易事，因為對政府行為結果的評價不像是對微觀經(jīng)濟主體評價那樣，通過一些具體的經(jīng)濟指標即可得出可靠的結果。政府的財政行為多涉及宏觀層面的事務，所以，對政府財政能力的評價只能從地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展總的態(tài)勢上進行判斷。

在市縣政府財政決策中，無論是出于公平考慮，還是出于效率考慮，一旦決策納入客觀經(jīng)濟分析的視野，都會與地區(qū)的社會經(jīng)濟的穩(wěn)定和發(fā)展等問題聯(lián)系在一起。因為，社會經(jīng)濟的穩(wěn)定與發(fā)展是地區(qū)社會資源有效配置和國民收入合理分配結果的綜合體現(xiàn)。如果地區(qū)社會經(jīng)濟達到穩(wěn)定發(fā)展狀態(tài)，說明市縣財政部門通過資源配置和收入再分配活動，在實現(xiàn)地區(qū)宏觀經(jīng)濟社會穩(wěn)定與發(fā)展的過程中，事實上已經(jīng)貫徹了效率與公平兩個準則的要求。