賈治邦細(xì)說“集體林權(quán)制度改革２１條”

中國(guó)農(nóng)村改革的又一座新的里程碑

30年前，中國(guó)政府決定實(shí)行農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，把18億畝耕地承包到戶，實(shí)現(xiàn)了田有其主，極大地解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，有效解決了中國(guó)13億人口的吃飯問題，給中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)帶來了歷史性的巨大變化。30年后，在中國(guó)農(nóng)村進(jìn)入新一輪改革發(fā)展的今天，中國(guó)政府又作出全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的戰(zhàn)略決策，決定把25億畝集體林地承包到戶，實(shí)現(xiàn)山有其主，必將極大地調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民耕山致富的積極性，實(shí)現(xiàn)中國(guó)農(nóng)村生產(chǎn)力的又一次大解放，成為中國(guó)農(nóng)村改革的又一座新的里程碑。

實(shí)行集體林權(quán)制度改革，構(gòu)建現(xiàn)代林業(yè)體制機(jī)制，必將極大地調(diào)動(dòng)農(nóng)民造林育林護(hù)林的積極性，實(shí)現(xiàn)林業(yè)由粗放經(jīng)營(yíng)向集約經(jīng)營(yíng)的根本轉(zhuǎn)變，必將大幅度提高森林質(zhì)量和蓄積量，全面提升“森林碳匯”等生態(tài)產(chǎn)品的供給能力，實(shí)現(xiàn)“山更綠、水更清、天更藍(lán)”。這不僅對(duì)我國(guó)發(fā)展現(xiàn)代林業(yè)、建設(shè)生態(tài)文明具有重大戰(zhàn)略意義，也必將生產(chǎn)出更多更好的生態(tài)產(chǎn)品奉獻(xiàn)給社會(huì)和人民。

科學(xué)發(fā)展觀的第一要義是發(fā)展，核心是以人為本，基本要求是全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。目前在中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的進(jìn)程中，城市和農(nóng)村、平原和山區(qū)的發(fā)展仍然很不平衡，差別很大。而中國(guó)是一個(gè)多山的國(guó)家，山地面積占國(guó)土面積的69%，山區(qū)人口占全國(guó)人口的56%，絕大多數(shù)貧困人口聚集在山區(qū)。山區(qū)是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展最薄弱的環(huán)節(jié)，是全面建設(shè)小康社會(huì)的重點(diǎn)和難點(diǎn)。山區(qū)發(fā)展?jié)摿υ谏?、希望在林。?shí)行集體林權(quán)制度改革，就是堅(jiān)持以人為本，徹底解放山區(qū)的勞動(dòng)力和林地的生產(chǎn)力，極大地調(diào)動(dòng)山區(qū)農(nóng)民開發(fā)多年沉睡的山林，促進(jìn)林木種植、林下經(jīng)濟(jì)、木本糧油、竹藤花卉、森林旅游、生物質(zhì)能源以及林產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)加工等林業(yè)產(chǎn)業(yè)的大發(fā)展，全面提升林地產(chǎn)出率，大幅度增加農(nóng)民特別是山區(qū)農(nóng)民的收入。

中國(guó)政府正是在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、農(nóng)村改革取得歷史性成就的基礎(chǔ)上，審時(shí)度勢(shì)，做出全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革，還山于民，還權(quán)于民，還利于民，使林業(yè)生產(chǎn)關(guān)系更加適應(yīng)當(dāng)前生產(chǎn)力的要求，這將是全面貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的一次生動(dòng)實(shí)踐，是廣大山區(qū)農(nóng)民脫貧致富、建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的光明之路、幸福之路。

集體林權(quán)制度改革的核心是明晰產(chǎn)權(quán)

《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見》分5個(gè)部分、21條，我們稱之為“集體林權(quán)制度改革21條”。《意見》認(rèn)真總結(jié)了改革試點(diǎn)的成功經(jīng)驗(yàn)，明確提出了改革的指導(dǎo)思想、基本原則、總體目標(biāo)和主要任務(wù)，并對(duì)完善政策措施、加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)提出了具體要求。這項(xiàng)改革最核心的內(nèi)容是明晰產(chǎn)權(quán)，就是在堅(jiān)持集體林地所有權(quán)不變的前提下，依法將林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和林木所有權(quán)，通過家庭承包方式落實(shí)到農(nóng)戶，確立農(nóng)民作為林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的主體地位。

《意見》要求，明晰產(chǎn)權(quán)要維護(hù)“兩性”。一是維護(hù)家庭承包經(jīng)營(yíng)的長(zhǎng)期性，承包期為70年，期滿后還可以繼續(xù)承包。二是維護(hù)承包經(jīng)營(yíng)的物權(quán)性。本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶對(duì)集體林使用權(quán)和林木所有權(quán)享有平等的初始分配權(quán)，即承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。根據(jù)《物權(quán)法》規(guī)定，林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為用益物權(quán)，農(nóng)民對(duì)林地依法享有占有、使用、受益和處置的權(quán)利。這就讓農(nóng)民吃下了“定心丸”，真正做到“山定權(quán)、人定心、樹定根”。

《意見》特別強(qiáng)調(diào)了五項(xiàng)基本原則，即“五個(gè)堅(jiān)持、五個(gè)確保”：一是堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，確保農(nóng)民平等享有集體林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；二是堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧各方利益，確保農(nóng)民得實(shí)惠、生態(tài)得保護(hù)；三是堅(jiān)持尊重農(nóng)民意愿，確保農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)；四是堅(jiān)持依法辦事，確保改革規(guī)范有序；五是堅(jiān)持分類指導(dǎo)，確保改革符合實(shí)際。

《意見》還明確了一系列政策措施，主要包括：完善林木采伐管理機(jī)制，加強(qiáng)林地、林木流轉(zhuǎn)制度建設(shè)，建立森林資源資產(chǎn)評(píng)估師制度和評(píng)估制度，建立支持集體林業(yè)發(fā)展的公共財(cái)政制度、公益林補(bǔ)償制度、林權(quán)抵押貸款制度、政策性森林保險(xiǎn)制度，加強(qiáng)社會(huì)化服務(wù)體系建設(shè)等。

林權(quán)證全國(guó)統(tǒng)一可以用來抵押和貸款

耕地的承包和林地的承包，本質(zhì)上是一樣的，它們都是堅(jiān)持我國(guó)現(xiàn)階段農(nóng)村的基本經(jīng)營(yíng)制度——家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。但是，林地和耕地承包有不同的地方，一個(gè)是林地承包期限長(zhǎng)，70年。承包到期之后還可以繼續(xù)承包。第二個(gè)最不同的地方，林地承包的時(shí)候，上面有林木。耕地承包，因?yàn)榍f稼生長(zhǎng)期短，一年收一次，或者是幾個(gè)月收一次。林地上的林木的生長(zhǎng)期，幾年或者是幾十年，甚至幾百年。我們?cè)诔邪臅r(shí)候，林地上的林木是隨著林地承包走的，所以明確規(guī)定，必須把林地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和林地的所有權(quán)落實(shí)到位，正因?yàn)檫@樣，所以林權(quán)證發(fā)的是全國(guó)統(tǒng)一的證件，各地可以用林權(quán)證，像房產(chǎn)證一樣用來抵押和貸款，所以林地的承包和耕地的承包不同。

改革的實(shí)踐已經(jīng)證明了，過去林地是集體的，所以農(nóng)民的積極性不高?，F(xiàn)在林子是老百姓的，農(nóng)民的積極性被調(diào)動(dòng)起來，加上林地承包的期限又很長(zhǎng)，是70年，農(nóng)民就可以大膽地在自己的林地上投入技術(shù)、投入資金。集體林權(quán)制度改革的先行省福建、江西、浙江等地區(qū)農(nóng)民的純收入有一半來自林地。現(xiàn)在用材林、經(jīng)濟(jì)林等林木一畝收益就在上萬元錢。這正是因?yàn)槲覀兎呕盍私?jīng)營(yíng)權(quán)，農(nóng)民根據(jù)市場(chǎng)，種什么、怎么種都由自己決定，而且什么時(shí)候伐、什么時(shí)候種，都是由他自己決定。所以農(nóng)民的積極性很高，林地的產(chǎn)出率也很高，這樣大幅度地增加了農(nóng)民的收入。

逐步取消采伐證林地用途不能變

林地劃分為兩類經(jīng)營(yíng)，一類是國(guó)家劃分為生態(tài)公益林，由誰劃分？因?yàn)樗皇鞘袌?chǎng)配置的，那么就由各級(jí)政府來買單。我們現(xiàn)在的生態(tài)公益林類型很多，有天保林、有生態(tài)公益林、有退耕還林。隨著農(nóng)村改革的繼續(xù)深入和林權(quán)制度的改革深入，我們提出要把種類合并，逐步提高補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，使生態(tài)公益林不斷發(fā)揮它的生態(tài)功能。另一類是商品林。商品林完全由市場(chǎng)配置的辦法解決，貸款也行，甚至有扶貧貼息貸款，還有別的政府的贈(zèng)款，還有別的扶持政策來促進(jìn)林業(yè)的發(fā)展，增加農(nóng)民的收入。

商品林承包以后，怎樣讓農(nóng)民方便采伐呢？我們打算逐步把采伐證取消了。第一步，你要多少采伐指標(biāo)，就給你多少采伐指標(biāo)。我們還有采伐管理、審批管理。第二步，我們叫備案制，經(jīng)過一段時(shí)間，你種什么林子，你有經(jīng)營(yíng)方案，報(bào)到林業(yè)部門備案。第三步是放開，農(nóng)民自己決定，你種什么自己決定。生態(tài)林的生態(tài)功能，應(yīng)該說它的價(jià)值是很大的，別的國(guó)家每年都在統(tǒng)計(jì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)體系里林業(yè)的生態(tài)功能和價(jià)值。北京市林業(yè)部門正在研究這個(gè)問題，國(guó)家還沒有進(jìn)行。說林業(yè)是生產(chǎn)生態(tài)產(chǎn)品的，生產(chǎn)的氧氣，包括防風(fēng)固沙、涵養(yǎng)水源，這些功能怎么樣評(píng)價(jià)起來呢？就是我們講的補(bǔ)貼功能。生態(tài)公益林產(chǎn)生大量的生態(tài)效益，這樣就需要通過向其他行業(yè)收取生態(tài)補(bǔ)償基金的方式補(bǔ)給林業(yè)。像非常貧瘠的地區(qū)，還有一些介于生態(tài)林和商品林。

耕地和林地從政策和法規(guī)上還是有區(qū)別的，耕地大部分在平原，林地大部分在山區(qū)。全國(guó)的耕地有18億畝，全國(guó)的林地有40多億畝。當(dāng)然，也有的地在林地和耕地的交錯(cuò)地方，甚至有的地方，有的在耕地上種植經(jīng)濟(jì)林，在個(gè)別林地也有種莊稼的。為了保護(hù)我們國(guó)家的生態(tài)建設(shè)，國(guó)土的生態(tài)安全，我們實(shí)行了一個(gè)浩大工程，退耕還林工程，把耕地退出林地，一共退了1億多萬畝，總共投資1.2億。這樣退耕下來的林地，既要解決農(nóng)民的吃飯問題，又要保護(hù)我們國(guó)家的生態(tài)環(huán)境、國(guó)土安全的問題。所以，這次改革，凡是林地的，都要逐步發(fā)到林權(quán)證。我們說的林地改革，說的是林地用途不能變。你種什么林子都行，你按照市場(chǎng)要求，種什么都可以，但林地的用途不能改變。

林業(yè)部門將轉(zhuǎn)變職能適應(yīng)這場(chǎng)變革

轉(zhuǎn)變職能，現(xiàn)在我們?cè)O(shè)想主要是搞好四個(gè)服務(wù)、加強(qiáng)兩個(gè)建設(shè)。這四項(xiàng)服務(wù)，一個(gè)是搞好林業(yè)部門對(duì)林農(nóng)的政策方面的服務(wù)，第二是搞好科技服務(wù)，第三是搞好市場(chǎng)的服務(wù)，引導(dǎo)市場(chǎng)的信息，第四是搞好林業(yè)的三防服務(wù)，防盜、防火、防蟲。兩個(gè)建設(shè)，一個(gè)是要引導(dǎo)和扶持農(nóng)民的林業(yè)合作組織的建設(shè)，第二是引導(dǎo)和扶持林業(yè)的中介組織建設(shè)。比如林權(quán)證可以抵押貸款，林地上的林木也可以到市場(chǎng)去變現(xiàn)。如果你種了10畝林子，10年后采伐賺得最多，但現(xiàn)在兒子要結(jié)婚，那怎么辦呢？就要把這10畝林子賣出去，在市場(chǎng)上公開拍賣。這就要求我們盡快建立森林資產(chǎn)的評(píng)估師制度，來評(píng)估老百姓手里的林子值多少錢，通過中介，拿到市場(chǎng)上拍賣，可以賣到一個(gè)好價(jià)錢。因此也要加強(qiáng)中介組織的服務(wù)。

租賃大戶承包合同要基本維護(hù)，但要提高林地租賃費(fèi)

在過去，一些地方政府的確存在以招商引資的方式，把集體林地租給了一些企業(yè)和大戶來經(jīng)營(yíng)。因?yàn)楦鞯氐那闆r不一樣，所以我們?cè)谥醒胝募囊?guī)定上，對(duì)這個(gè)是分類進(jìn)行處理的。對(duì)租賃費(fèi)特別低的，農(nóng)民意見又很大，過去集體和政府進(jìn)行租賃的時(shí)候，又沒有經(jīng)過村民委員會(huì)討論的，我們要求提高林地的租賃費(fèi)；租賃過程中，租賃大戶要承擔(dān)林業(yè)特產(chǎn)稅等多項(xiàng)林業(yè)稅費(fèi)，現(xiàn)在改革后，很多林業(yè)稅費(fèi)減少了，林業(yè)特產(chǎn)稅也取消了，按規(guī)定應(yīng)該增加林業(yè)出租費(fèi)。但是，承包合同要基本維護(hù)，到承包期到期之后，我們?cè)俸娃r(nóng)民商量。這是第一種情況。

第二種情況，租賃合同基本合理，農(nóng)民也滿意，承包的租賃費(fèi)也是比較高的，而租賃大戶又把當(dāng)?shù)剞r(nóng)民雇傭到他那兒給他打工，這樣就維持這種租賃承包合同。

第三種情況，集體經(jīng)營(yíng)基本合理的，我們要求對(duì)林子明確產(chǎn)權(quán)，通過股份制，均股均利到戶，解決林地產(chǎn)權(quán)問題。

總體上，我們?cè)瓌t要求，主要是把林地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和林木的所有權(quán)，能承包到戶的，一定要承包到戶。如果有歷史遺留問題，我們靈活地根據(jù)不同情況，尊重歷史，面對(duì)現(xiàn)實(shí)，經(jīng)過和農(nóng)民討論，把它處理好。

大家要注意文件規(guī)定，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和林地所有權(quán)第一次分離，我們把它叫承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。經(jīng)營(yíng)權(quán)前面加了“承包”兩個(gè)字，這就是必須要承包給本集體的農(nóng)戶。這是第一次所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，叫做承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。這是初始產(chǎn)權(quán)的分配，它體現(xiàn)了平等，就是村上的農(nóng)民人人都平等享有該權(quán)力。當(dāng)集體組織的農(nóng)戶得到了承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的林地，他可能進(jìn)行二次的轉(zhuǎn)包、承包出租，這就叫做二次承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的第二次分離，但是也規(guī)定，第二次要承包，在本集體以外的農(nóng)民或其他人承包，承包時(shí)間是農(nóng)戶原來70年承包期的剩余期，所以，凡是符合農(nóng)村土地承包法的，我們還是要維持。凡是不符合的，都要糾正。

放活木材經(jīng)營(yíng)增加林農(nóng)收入

這次林地的承包，像30年前的耕地承包一樣，是又一次生產(chǎn)力的大解放，是農(nóng)村林地改革的又一個(gè)里程碑。這次改革核心是要落實(shí)產(chǎn)權(quán)，產(chǎn)權(quán)如果承包到戶之后，怎么樣放活經(jīng)營(yíng)權(quán)呢？改革先期有一些試點(diǎn)省，有五六個(gè)試點(diǎn)省的實(shí)踐證明了，林地承包到戶以后，經(jīng)營(yíng)權(quán)不但能夠放活，而且農(nóng)民的收入大幅度增加。這里有幾條：第一，過去我們沒改革以前，我們對(duì)林地，特別是林地上的林木采伐管得是非常嚴(yán)的，老百姓種上樹以后，一棵樹采下來之后要運(yùn)輸，到處有運(yùn)輸?shù)臋z查站，一直到這棵樹進(jìn)入工廠加工也必須有證。此次改革，第一就是要改革現(xiàn)行的木材采伐制度，要放活木材經(jīng)營(yíng)。

有一個(gè)問題，就是如果采伐制度改變之后，會(huì)不會(huì)亂砍亂伐影響綠色平衡。實(shí)踐已經(jīng)證明，這種現(xiàn)象是不會(huì)發(fā)生的。農(nóng)民種小麥，小麥沒有成熟的時(shí)候，農(nóng)民絕對(duì)不會(huì)把小麥砍掉和割掉，這和造林一樣，林子沒有長(zhǎng)大、沒有成熟，賣不上好價(jià)錢的時(shí)候，農(nóng)民絕對(duì)不會(huì)把林子伐掉。在改革前，農(nóng)民認(rèn)為山林是集體的，農(nóng)民說，林不歸我，我就不愛林，利不歸我，我就不營(yíng)林。改革以后農(nóng)民說山還是那座山，但那是我的山，我成了永久的護(hù)林員。我還在林下搞其他經(jīng)濟(jì)發(fā)展，發(fā)家致富，我祝愿這個(gè)政策永遠(yuǎn)不能變，不要變。所以這次改革林地是長(zhǎng)期承包給農(nóng)戶，再加上能夠流轉(zhuǎn)和變現(xiàn)，可以用來抵押貸款，或者不貸款就把林地上的林木到交易市場(chǎng)變現(xiàn)，更方便。

集體山林分不分由農(nóng)民說了算

在推進(jìn)集體林權(quán)制度改革中，加強(qiáng)農(nóng)村基層黨風(fēng)建設(shè)非常重要。在這次改革中，要求把廉潔為民作為最高的要求進(jìn)行安排部署。主要從四個(gè)方面切入：第一，在制度設(shè)計(jì)上，要徹底鏟除滋生腐敗的土壤。這次集體林權(quán)制度改革的核心內(nèi)容是明晰產(chǎn)權(quán)，就是把過去產(chǎn)權(quán)不清的集體林，通過產(chǎn)權(quán)明晰的過程，還山、還林、還利于民，讓農(nóng)民真正做山林的主人。山林的經(jīng)營(yíng)處置權(quán)交給農(nóng)民，在集體林權(quán)改革中產(chǎn)生腐敗行為的土壤就不存在了。

第二，在決策的程序上，把權(quán)力交給林農(nóng)，林農(nóng)自己說了算，這個(gè)集體山林分不分、分多少，一切由農(nóng)民說了算，還要在村民會(huì)議上有2/3多數(shù)農(nóng)民通過才能有效。包括通知、報(bào)到，最后分的東西，最后簽訂的協(xié)議，必須要有農(nóng)民親自簽字，使農(nóng)民真正享有參與權(quán)、知情權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

第三，在改革的具體操作上，把改革的內(nèi)容、程序、方法、結(jié)果都要做到公開、公平、公正。

第四，在行政職能的轉(zhuǎn)變上，要由過去的重管理向重服務(wù)方面轉(zhuǎn)變。從林業(yè)部門自身政府職能的轉(zhuǎn)變上，比如說在木材采伐限額管理、稅費(fèi)的收取、綜合執(zhí)法等方面都要做到便民。

我們?cè)谥贫鹊脑O(shè)計(jì)上、決策的程序上、具體的操作上和政府職能轉(zhuǎn)變上，都堅(jiān)持做到四管齊下。從集體林權(quán)制度改革試點(diǎn)到現(xiàn)在，國(guó)家林業(yè)局林改辦還沒有收到一份來自基層有關(guān)林權(quán)改革過程中腐敗行為的舉報(bào)，這說明我們?cè)诟母锏牧栴}上把握的是非常好的。