省委省政府關(guān)于開展集體林權(quán)制度改革的意見

改革開放以來，我省集體林業(yè)得到較快發(fā)展，為改善生態(tài)、提供林副產(chǎn)品和促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展作出了重要貢獻。但集體林產(chǎn)權(quán)不明晰、經(jīng)營主體不落實、經(jīng)營機制不靈活、利益分配不合理，在一定程度上制約著林業(yè)發(fā)展。為進一步調(diào)動廣大農(nóng)民發(fā)展林業(yè)的積極性，解放和發(fā)展林業(yè)生產(chǎn)力，發(fā)展現(xiàn)代林業(yè)，增加農(nóng)民收入，加快山川秀美新山西建設(shè)步伐，根據(jù)中共中央、國務(wù)院《關(guān)于全面推進集體林權(quán)制度改革的意見》（中發(fā)〔2008〕10號）精神，結(jié)合我省實際，提出如下意見。

一、集體林權(quán)制度改革的指導(dǎo)思想、基本原則和總體目標(biāo)

（一）指導(dǎo)思想。認真貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，以發(fā)展現(xiàn)代林業(yè)、建設(shè)生態(tài)文明為目標(biāo)，創(chuàng)新集體林經(jīng)營機制，進一步明晰集體林地使用權(quán)和林木所有權(quán)，放活經(jīng)營權(quán)，落實處置權(quán)，保障收益權(quán)，推進綜合配套改革，最大限度地調(diào)動廣大農(nóng)民和其他社會力量植樹造林、保護森林資源的積極性，加快生態(tài)建設(shè)，促進全省經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展，為建設(shè)社會主義新農(nóng)村和構(gòu)建社會主義和諧社會作出貢獻。

（二）基本原則。一是堅持農(nóng)村土地基本經(jīng)營制度，確保農(nóng)民享有平等權(quán)利。集體林地、林木屬集體經(jīng)濟組織成員共同所有，通過家庭承包方式，使每個村民平等享有集體林地、林木承包經(jīng)營權(quán)。二是堅持尊重農(nóng)民意愿，確保農(nóng)民得到實惠。充分發(fā)揮農(nóng)民在集體林權(quán)制度改革中的主體作用，改革方式、經(jīng)營管理形式由本集體經(jīng)濟組織成員民主決策、自主選擇，同時統(tǒng)籌兼顧各方利益。三是堅持依法改革，確保公開公平公正。嚴(yán)格執(zhí)行《森林法》《農(nóng)村土地承包法》《村民委員會組織法》《物權(quán)法》等相關(guān)法律法規(guī)，切實維護群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)，做到改革內(nèi)容、程序、方法、結(jié)果四公開。四是堅持因地制宜，實行分類指導(dǎo)。管好公益林，放活商品林，促進林業(yè)生態(tài)體系和林業(yè)產(chǎn)業(yè)體系協(xié)調(diào)發(fā)展。根據(jù)林業(yè)資源狀況和經(jīng)濟社會發(fā)展水平，實行均山、均股、均利，實現(xiàn)經(jīng)營形式多樣化。五是堅持尊重歷史，保持政策連續(xù)性。鞏固林業(yè)“三定”（劃定自留山、穩(wěn)定山權(quán)林權(quán)、確定林業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制）以來的改革成果，依法維護承包經(jīng)營者的合法權(quán)益。本著有利于維護農(nóng)民權(quán)益、保護資源和發(fā)展林業(yè)的原則，妥善處理歷史遺留問題。

（三）總體目標(biāo)。用5年左右時間基本完成集體林權(quán)制度改革任務(wù)，初步建立起“產(chǎn)權(quán)歸屬明晰、經(jīng)營主體落實、責(zé)權(quán)劃分明確、利益保障嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢規(guī)范、監(jiān)督服務(wù)有效”的現(xiàn)代林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度，通過放活經(jīng)營、完善服務(wù)、規(guī)范管理，逐步形成集體林業(yè)的良性發(fā)展機制，實現(xiàn)森林增長、生態(tài)改善、農(nóng)民增收、林區(qū)社會和諧的目標(biāo)。

二、改革范圍

本次集體林權(quán)制度改革的范圍是集體所有的林地、林木。

公路與鐵路通道綠化工程、環(huán)城綠化工程、城郊森林公園和汾河主干道兩岸護岸林工程，不納入本次改革范圍，其經(jīng)營管理方式由各市結(jié)合本地實際確定。

對權(quán)屬有爭議的林地、林木，要在爭議解決后再落實經(jīng)營主體。權(quán)屬不清、爭議未解決的，暫不納入改革范圍。

自然保護區(qū)、森林公園、風(fēng)景名勝區(qū)、河道水庫及國有林（農(nóng)）場經(jīng)營管理的集體林地、林木，經(jīng)營管理現(xiàn)狀和林地、林木權(quán)屬保持不變。

三、主要任務(wù)

（一）明晰產(chǎn)權(quán)。在堅持集體林地所有權(quán)不變的前提下，依法將林地使用權(quán)和林木所有權(quán)，通過家庭承包方式落實到本集體經(jīng)濟組織的農(nóng)戶，確立農(nóng)民作為林地承包經(jīng)營權(quán)人的主體地位。林地承包期為70年。村集體經(jīng)濟組織可保留少量集體林地，由本集體經(jīng)濟組織依法實行民主經(jīng)營管理。

已經(jīng)承包到戶或流轉(zhuǎn)的集體林地，要進一步穩(wěn)定和完善承包關(guān)系?！叭ā逼陂g劃定的自留山，實行“增人不加林、減人不少地”政策，由農(nóng)戶長期無償使用，不得強行收回，不得隨意調(diào)整。戶包治理小流域、“四荒”使用權(quán)拍賣、民營造林等以招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包和流轉(zhuǎn)的集體林地，對程序合法、雙方權(quán)利義務(wù)合理、合同形式和內(nèi)容規(guī)范的，要予以維護；對雙方權(quán)利義務(wù)顯失公平、合同不完善的，要本著尊重歷史、依法辦事的原則，進一步完善合同；對不符合法律規(guī)定的，要依法糾正。承包到本集體經(jīng)濟組織成員的集體林地、林木，合同不完善的，要依法進行完善；承包期滿可直接續(xù)包，農(nóng)戶不愿意繼續(xù)承包的，交回原集體經(jīng)濟組織另行發(fā)包。

尚未承包到戶、仍由集體統(tǒng)一經(jīng)營的集體林地，依法采取家庭承包方式落實到農(nóng)戶，以本集體經(jīng)濟組織戶口人數(shù)為基數(shù)進行均分，以戶為單位進行家庭承包經(jīng)營。對集體統(tǒng)一經(jīng)營效果較好、本集體經(jīng)濟組織成員比較滿意的林地，采取 “分股不分山、分利不分林”方式，將林地、林木折股均等分配，由本集體經(jīng)濟組織確定經(jīng)營形式，收益均等分配。

對群眾不愿承包的宜林荒山，可由集體綠化后再承包到戶。對不宜實行家庭承包經(jīng)營的宜林荒山，依法經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員同意，可采取招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式發(fā)包，均利或者均股到農(nóng)戶，并明確綠化期限。在同等條件下，本集體經(jīng)濟組織成員享有優(yōu)先承包權(quán)。

承包方案必須經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員的村民會議2/3以上成員或者2/3以上的村民代表同意。

（二）勘界發(fā)證。明確承包關(guān)系后，要依法進行實地勘界、登記，核發(fā)全國統(tǒng)一式樣的林權(quán)證，做到林權(quán)登記內(nèi)容齊全規(guī)范，數(shù)據(jù)準(zhǔn)確無誤，圖、表、冊一致，人、地、證相符。各級林業(yè)主管部門應(yīng)明確專門的林權(quán)管理機構(gòu)，承辦同級政府交辦的林權(quán)登記造冊、核發(fā)證書、檔案管理、流轉(zhuǎn)管理、林地承包爭議仲裁、林權(quán)糾紛調(diào)處等工作。

（三）放活經(jīng)營權(quán)。實行商品林、公益林分類經(jīng)營管理。對商品林，可以按照市場需求，依法自主經(jīng)營。對公益林，在保證生態(tài)功能的前提下，可依法合理利用林地、林木資源，開發(fā)林下種養(yǎng)業(yè)，利用森林景觀發(fā)展森林旅游業(yè)等。

（四）落實處置權(quán)。在集體林地所有權(quán)和用途不變的前提下，林地承包經(jīng)營權(quán)人可依法對擁有的林地承包經(jīng)營權(quán)和林木所有權(quán)進行轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓、入股、抵押或作為出資、合作條件，對其承包的林地、林木依法開發(fā)利用。

（五）保障收益權(quán)。農(nóng)戶承包經(jīng)營林地的收益，歸農(nóng)戶所有。征收集體所有的林地，要依法足額支付林地補償費、安置補助費、地上附著物和林木的補償費等費用，安排被征林地農(nóng)民的社會保障費用。經(jīng)政府劃定的公益林，已承包到農(nóng)戶的，森林生態(tài)效益補償要落實到戶；未承包到農(nóng)戶的，要確定管護主體，明確管護責(zé)任，森林生態(tài)效益補償要落實到本集體經(jīng)濟組織的農(nóng)戶。嚴(yán)禁亂攤派、亂收費，變相加重農(nóng)民負擔(dān)。

（六）落實責(zé)任。明確承包關(guān)系后，要簽訂書面承包合同，合同中要明確規(guī)定并落實承包方、發(fā)包方的造林育林、保護管理、森林防火、病蟲害防治等責(zé)任，促進森林資源可持續(xù)經(jīng)營。市、縣（市、區(qū)）林業(yè)主管部門要加強對承包合同的規(guī)范化管理。

四、政策措施

（一）完善林木采伐管理機制。編制森林經(jīng)營方案，完善林木采伐限額管理制度。改革商品林采伐限額管理，簡化采伐審批程序，方便群眾生產(chǎn)經(jīng)營。嚴(yán)格控制公益林采伐，依法進行撫育和更新性質(zhì)的采伐，合理控制采伐方式和強度。

（二）規(guī)范林地、林木流轉(zhuǎn)。堅持“依法、自愿、有償”的原則，林地承包經(jīng)營權(quán)人可采取多種方式流轉(zhuǎn)林地經(jīng)營權(quán)和林木所有權(quán)。流轉(zhuǎn)期限不得超過承包期的剩余期限，流轉(zhuǎn)后不得改變林地用途。集體統(tǒng)一經(jīng)營管理的林地經(jīng)營權(quán)和林木所有權(quán)的流轉(zhuǎn)，要在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)提前公示，依法經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員的村民會議2/3以上成員或2/3以上村民代表同意。集體林地、林木流轉(zhuǎn)等收益應(yīng)用于本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部成員分配和集體公益事業(yè)。

建立森林資源資產(chǎn)評估師制度和林地、林木評估體系，加強森林資源資產(chǎn)評估管理，維護農(nóng)民合法權(quán)益。建立林地、林木要素流轉(zhuǎn)市場，加強流轉(zhuǎn)管理，依法規(guī)范流轉(zhuǎn)，保障公平交易，防止農(nóng)民失山失地失林。

（三）建立支持集體林業(yè)發(fā)展的公共財政制度。各級政府要建立和完善森林生態(tài)效益補償基金制度，按照“誰開發(fā)誰保護、誰受益誰補償”的原則，多渠道籌集公益林補償基金，逐步提高各級財政對森林生態(tài)效益的補償標(biāo)準(zhǔn)。省級公益林補償參照國家重點公益林生態(tài)效益補償標(biāo)準(zhǔn)，列入財政預(yù)算。

建立造林、撫育、保護、管理投入補貼制度。對森林防火、病蟲害防治、林木良種、沼氣建設(shè)給予補貼，對森林撫育、木本糧油、生物質(zhì)能源林、珍貴樹種及大徑材培育給予扶持。承包經(jīng)營集體的宜林荒山要優(yōu)先安排造林綠化工程，享受同其他造林主體同等待遇。

各級政府要將林業(yè)主管部門行政事業(yè)經(jīng)費納入財政預(yù)算，將森林防火、病蟲害防治、林業(yè)行政執(zhí)法體系等方面的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和林區(qū)的交通、供水、供電、通信等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)納入基本建設(shè)規(guī)劃。加大對貧困地區(qū)林業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入。加強鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）林業(yè)工作站建設(shè)，強化其集體林管理職能，經(jīng)費列入縣級財政預(yù)算。

（四）推進林業(yè)投融資改革。加大財政對林業(yè)貼息貸款的力度，多方拓寬林業(yè)融資渠道。金融機構(gòu)要開發(fā)適合林業(yè)特點的信貸產(chǎn)品，加大林業(yè)信貸投放，大力發(fā)展對林業(yè)的小額貸款。創(chuàng)新林業(yè)信貸擔(dān)保方式，建立林權(quán)證抵押貸款制度。對農(nóng)民林業(yè)專業(yè)合作社、專業(yè)協(xié)會、個體林場或林業(yè)股份合作經(jīng)濟等組織符合信貸條件、有市場、有效益的發(fā)展項目，積極提供授信支持，加大對林業(yè)產(chǎn)業(yè)的有效信貸投入。加快建立政策性森林保險制度，開展森林資源財產(chǎn)保險業(yè)務(wù)，提高農(nóng)戶抵御自然災(zāi)害的能力。

（五）建立健全森林資源保護體系。完善森林資源保護的法律法規(guī)及相關(guān)政策。加強林業(yè)執(zhí)法體系建設(shè)，建立市縣森林公安機構(gòu)，加大森林執(zhí)法力度。建立市縣森林防火、林政管理監(jiān)督、森林災(zāi)害應(yīng)急反應(yīng)的“三位一體”綜合保護監(jiān)督體系，依法嚴(yán)肅查處偷砍濫伐等破壞森林資源的行為。引導(dǎo)農(nóng)民成立森林防火、病蟲害防治、偷砍濫伐聯(lián)防組織，形成政府引導(dǎo)、村民自治、鄉(xiāng)村聯(lián)合、村組互動的森林保護“三防”體系。

（六）加強林業(yè)社會化服務(wù)。扶持發(fā)展林業(yè)專業(yè)合作組織，培育一批輻射面廣、帶動力強的龍頭企業(yè)，建立健全林業(yè)中介組織和行業(yè)協(xié)會，組建縣鄉(xiāng)村一體化、互動互聯(lián)的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，充分發(fā)揮政策咨詢、信息服務(wù)、科技推廣等作用，促進林業(yè)規(guī)?；?、標(biāo)準(zhǔn)化、集約化經(jīng)營。

五、方法步驟

按照試點先行、穩(wěn)步推進的原則，集體林權(quán)制度改革分為兩個階段：2008年至2009年底，在晉城市和清徐縣、左云縣、朔州市平魯區(qū)、五寨縣、方山縣、靈石縣、祁縣、陽泉市郊區(qū)、沁源縣、隰縣、垣曲縣開展集體林權(quán)制度改革試點；2010年，在全省全面推開集體林權(quán)制度改革。

（一）發(fā)動宣傳。通過各種形式廣泛宣傳集體林權(quán)制度改革的意義和相關(guān)政策，發(fā)動廣大群眾踴躍參與和支持改革，努力營造有利于集體林權(quán)制度改革的社會氛圍。

（二）制定方案。認真開展調(diào)查研究，全面摸清現(xiàn)有集體林經(jīng)營管理狀況，制定具體實施方案。市、縣(市、區(qū))要制定改革意見和實施辦法，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村(組)要制定改革方案，并逐級上報備案。各村(組)的改革方案，必須廣泛聽取村民意見，經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員的村民會議2/3以上成員或者2/3以上村民代表同意后，報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府批準(zhǔn)實施。

（三）確認林權(quán)。照公開、公平、公正的要求，嚴(yán)格依照法定程序，核實山林權(quán)屬、面積和四至界線，并將結(jié)果張榜公布；集體經(jīng)濟組織與農(nóng)民簽訂林地承包合同書后，要將權(quán)屬落實情況登記造冊，由林地承包經(jīng)營權(quán)人向縣(市、區(qū))林業(yè)主管部門提出登記申請，由縣（市、區(qū)）林業(yè)主管部門核發(fā)林權(quán)證書，確認林地的使用權(quán)和森林、林木的所有權(quán)。要建立健全鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村(組)林權(quán)檔案管理制度，確保集體林權(quán)檔案的完整、準(zhǔn)確與安全。

（四）檢查驗收。加強對集體林權(quán)制度改革過程的跟蹤檢查，及時發(fā)現(xiàn)和解決出現(xiàn)的新情況、新問題。林權(quán)基本落實后，要認真進行檢查驗收，發(fā)現(xiàn)問題，及時整改。同時，要重視改革的理論研究和經(jīng)驗總結(jié)，不斷鞏固改革成果。

六、加強組織領(lǐng)導(dǎo)

集體林權(quán)制度改革是穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的必然要求，是促進農(nóng)民就業(yè)增收的戰(zhàn)略舉措，是建設(shè)生態(tài)文明的重要內(nèi)容，是推進現(xiàn)代林業(yè)發(fā)展的強大動力。各級黨委、政府要把集體林權(quán)制度改革作為一件大事來抓，精心組織、周密安排，積極探索、大膽實踐，確保改革扎實推進。省政府成立集體林權(quán)制度改革領(lǐng)導(dǎo)組，辦公室設(shè)在省林業(yè)廳，市縣兩級也要成立以黨政主要領(lǐng)導(dǎo)為組長的集體林權(quán)制度改革領(lǐng)導(dǎo)組。嚴(yán)格實行主要領(lǐng)導(dǎo)負責(zé)制，層層落實責(zé)任，真正建立起縣 （市、區(qū)）直接領(lǐng)導(dǎo)、鄉(xiāng) （鎮(zhèn)）組織實施、村 （組）具體操作、部門搞好服務(wù)的工作機制，充分發(fā)揮農(nóng)村基層黨組織的作用。加強對領(lǐng)導(dǎo)干部、林改工作人員包括農(nóng)村基層干部的培訓(xùn)。強化調(diào)度、統(tǒng)計、檢查、督導(dǎo)和檔案管理工作。集體林權(quán)制度改革工作經(jīng)費，主要由市縣財政承擔(dān)，省級財政給予補助；對財政困難的縣鄉(xiāng)，省級財政要加大轉(zhuǎn)移支付力度。

這次改革政策性強、涉及面廣，事關(guān)全局、影響深遠。各級各有關(guān)部門要適應(yīng)改革新形勢，進一步轉(zhuǎn)變職能，改進服務(wù)方式，加強對林業(yè)的宏觀管理、公共服務(wù)和行政執(zhí)法監(jiān)督。建立科技推廣激勵機制，實行專家參與式服務(wù)，實施林業(yè)科技入戶工程。健全糾紛調(diào)處工作機制，妥善解決林權(quán)糾紛，及時化解矛盾，維護農(nóng)村穩(wěn)定。嚴(yán)肅工作紀(jì)律，黨員干部特別是各級領(lǐng)導(dǎo)干部，要以身作則，決不允許借改革之機，為本人和親友謀取私利。林業(yè)主管部門要切實履行職責(zé)，有關(guān)部門要密切配合、通力協(xié)作，群眾團體、社會組織要發(fā)揮各自作用，努力形成推動改革的強大合力，確保集體林權(quán)制度改革順利進行。

（2008年8月6日）

山西省安排部署集體林權(quán)制度改革試點

2008年8月6日下午，山西省政府召開會議，安排部署全省集體林權(quán)制度改革試點工作，為全面推進集體林權(quán)制度改革做準(zhǔn)備。

國家林業(yè)局林改領(lǐng)導(dǎo)組副組長黃建興和林改工作走在全國前列的江西、遼寧兩省的同志在會上為我省傳經(jīng)送寶。副省長胡蘇平出席會議。

根據(jù)省委、省政府通過的《關(guān)于開展集體林權(quán)制度改革的意見》精神，山西省決定在晉城市和垣曲、隰縣、沁源、靈石、祁縣、清徐、方山、陽泉市郊區(qū)、五寨、平魯、左云等11個縣（區(qū)）開展集體林權(quán)制度改革試點，通過試點積極探索改革路子。