中央集中培訓(xùn)縣委書記

鐘岷源

縣委書記往往也是最直接接觸群眾，直面現(xiàn)實矛盾的關(guān)鍵人物。而今年來一些地方發(fā)生的群體性暴力事件，其重要原因正是由于部分基層干部平常工作中積累諸多問題，事件發(fā)生時又缺乏有效處理，最終導(dǎo)致矛盾激化、事態(tài)失控。

11月10日，來自全國各地的500名縣委書記走進(jìn)中央黨校，接受了為期7天的集中培訓(xùn)，他們重點學(xué)習(xí)了“如何正確處理各種利益矛盾，妥善處置突發(fā)事件”等內(nèi)容。在此同時，中央作出決定，接下來將在中央黨校、國家行政學(xué)院和中國浦東干部學(xué)院、井岡山干部學(xué)院、延安干部學(xué)院陸續(xù)舉辦6期為期7天的培訓(xùn)班，對全國剩余的1500多名縣委書記進(jìn)行集中培訓(xùn)。

先前以培訓(xùn)省部級、正廳級高官為主的中央黨校，如此大規(guī)模地輪訓(xùn)來自基層的縣委書記，體現(xiàn)出中央對縣委書記這個層面前所未有的重視，同時也看出縣委書記在當(dāng)前社會發(fā)展和政治體系中重要性的提升。

自古就有“郡縣治，則天下治”之說。在中國的行政體制中，縣級從來都是最為重要的行政單位之一。曾有學(xué)者這樣描述縣級政權(quán)的作用：“除了外交、軍事、國防這些內(nèi)容沒有，他們擁有的權(quán)力幾乎跟中央沒有區(qū)別?！崩习傩毡容^多地用“縣太爺”這個帶有傳統(tǒng)色彩的稱呼表達(dá)他們對縣官的理解。

縣級政權(quán)的完備性決定了縣委書記地位和作用的敏感性，它是一把雙刃劍。好的縣委書記造福一方，不良縣委書記“一把手”成了“一霸手”，為害一方。

11月13日，中共中央政治局委員、中組部部長李源潮在中央黨校為第一期縣委書記培訓(xùn)班作專題報告，把縣委書記定為“三種人”，即：縣委書記是黨在當(dāng)?shù)貓?zhí)政團(tuán)隊的帶頭人；縣委書記是黨在當(dāng)?shù)馗骷壗M織的領(lǐng)導(dǎo)人；縣委書記是在當(dāng)?shù)厝嗣裰悬h的形象的具體代表人?？h委書記的形象，從某種意義上說，就是執(zhí)政黨的形象在基層的直接化身。

而一些縣委書記則這樣描述自己：“整天處于高度緊張狀態(tài)，像驚弓之鳥，生怕安全生產(chǎn)、突發(fā)事件、群體上訪等重大事件事故發(fā)生，被追究責(zé)任?！蔽覀兙烤乖撊绾螌徱暱h委書記這個群體?

“一竿直插基層”

事實上，國家級培訓(xùn)機構(gòu)對縣級官員的大范圍輪訓(xùn)并非第一次，2007年1月，中央就完成了對全國5000多名縣官的培訓(xùn)計劃。值得一提的是，就在這次中央黨校啟動對縣委書記集中培訓(xùn)的前半個月，新的《中國共產(chǎn)黨黨校工作條例》正式頒布，舊條例宣告廢止，最引人關(guān)注的是，新《條例》特意將縣委書記的輪訓(xùn)任務(wù)上移至中央黨校。

有觀察家表示，中央黨校直接培訓(xùn)縣委書記，將有助于中央層面的重大決議“一竿直插基層”，而學(xué)員在黨校的考核情況也將作為干部任職、晉升的重要依據(jù)之一。中央黨校的相關(guān)負(fù)責(zé)人向記者透露，“這種國家培訓(xùn)機構(gòu)專門針對縣鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)干部的集中培訓(xùn)，將很快形成制度化和常態(tài)化?！?/p>

無論是國內(nèi)外新形勢的變化，還是“省直管縣”的趨勢，以及農(nóng)村改革面臨的新局面，均對縣(市)委書記的能力提出更高期待。而將縣委書記這一群體納入硬件、師資等資源相對豐富的中央黨校輪訓(xùn)，亦會相對提高培訓(xùn)的效果。

“從中央黨校本身來講，此舉擴(kuò)大了其培訓(xùn)功能，它原來是一個任職培訓(xùn)，現(xiàn)在加上了一塊，就是能力培訓(xùn)，所以縣委書記來接受培訓(xùn)，基本上不是一個任職培訓(xùn)，也就是說他們培訓(xùn)以后并非意味著馬上要升官，而意味著他們在能力上有所提升?！敝袊嗣翊髮W(xué)公共政策研究院執(zhí)行副院長毛壽龍告訴記者。

另一個比較大的變化是，原來的《暫行條例》規(guī)定干部提拔必須要有黨校培訓(xùn)經(jīng)歷：“黨校主體班次的學(xué)歷，是任用干部的一個必備條件”，“中青年黨員干部在被提升或提名選舉到上一級領(lǐng)導(dǎo)崗位前，應(yīng)具有相應(yīng)黨校的培訓(xùn)班畢業(yè)學(xué)歷”，這個規(guī)定在新《條例》中被取消。該變化反映的現(xiàn)實是，黨校已不再具有唯一性地位，行政學(xué)院、普通高校等機構(gòu)的培訓(xùn)經(jīng)歷亦被承認(rèn)，干部培訓(xùn)的方式和途徑正向多元化發(fā)展。

隨著改革的日益深化，新《條例》更具有現(xiàn)實針對性，要求黨校突出對新形勢和新問題的關(guān)注，在基本任務(wù)、教育目標(biāo)及課程設(shè)置上，“把握時代特征”，注重培養(yǎng)學(xué)員的“世界眼光”和“應(yīng)對復(fù)雜局面”的能力。

突發(fā)性事件的前沿

值得注意的是，在這次第一期的縣委書記培訓(xùn)課程中，有一門聽起來頗為新鮮的科目，叫“維持社會穩(wěn)定及突發(fā)事件處理”，主要是面授這些基層干部如何維護(hù)干群關(guān)系，以及增強處理突發(fā)事件的能力。

在開班儀式上，中央黨校校長習(xí)近平特別要求縣委書記們，思想上尊重群眾，感情上貼近群眾，行動上要深入群眾，工作上依靠群眾，幫助群眾解決生產(chǎn)生活中的實際困難，切實提高新形勢下做好群眾工作的能力。顯然中央已經(jīng)把提高基層干部的工作素質(zhì)和危機處理能力放到了相當(dāng)重要的位置，而在整個黨政體系中，縣委書記往往也是最直接接觸群眾，直面現(xiàn)實矛盾的關(guān)鍵人物。

而今年來一些地方發(fā)生的群體性暴力事件，其重要原因正是由于部分基層干部平常工作中積累諸多問題，事件發(fā)生時又缺乏有效處理，最終導(dǎo)致矛盾激化、事態(tài)失控。譬如今年6月28日發(fā)生于貴州的著名的“甕安事件”就是一個典型的例子。在事件發(fā)生后數(shù)小時內(nèi)，甕安縣委縣政府主要負(fù)責(zé)人均未到現(xiàn)場和群眾對話，這成為引起群眾強烈不滿的重要原因，而當(dāng)政府大樓被點燃后，相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)仍然沒有站出來，采取果斷措施，而是在辦公室里開會研究，層層請示等待，領(lǐng)導(dǎo)干部嚴(yán)重缺乏突發(fā)危機意識和處理能力，直接造成了事件的惡化。

類似的情況還發(fā)生在今年7月云南孟連，由于當(dāng)?shù)啬z農(nóng)和企業(yè)之間的利益糾紛長期得不到解決，引發(fā)膠農(nóng)群體性襲警事件，造成41名民警和19名群眾受傷。當(dāng)?shù)卣谌粘９ぷ髦虚L期漠視群眾的利益訴求，也沒有及時發(fā)現(xiàn)其中潛藏的隱患，最終付出了慘痛的代價；10月份的四川廣元柑橘事件中，原本只是一場普通的病蟲害，在短信流傳后，當(dāng)?shù)卣畢s并沒有及時公布蟲害真相，反而稱蟲害完全是謠傳，導(dǎo)致謠言四起，政府遭遇信任危機。由于當(dāng)?shù)卣划?dāng)?shù)奶幚矸绞剑粭l小小的短信最終引發(fā)了全國性的柑橘之災(zāi)。

所有這些都反映出基層干部在工作中的群眾意識淡漠，處理突發(fā)事件能力欠缺，而在社會高度多元化和日益發(fā)展的今天，基層主要官員能否具備這些素質(zhì)，能否運用智慧而有效地處理各種矛盾，已經(jīng)成為基層工作成敗的關(guān)鍵。今后這樣的考驗只會越來越多。

問題的另一面是，現(xiàn)今的媒體環(huán)境發(fā)生了變化，在中央強調(diào)對重大突發(fā)事件不得瞞報，做到信息公開之后，主流媒體更加關(guān)注熱點事件。面對大環(huán)境的變化，縣委書記能不能適應(yīng)，會不會采用正確合理的方式，使問題不至擴(kuò)大并得到有效控制，最終順利化解，這些都是考驗?？h委書記都置身基層的“前沿”而沒有任何緩沖地帶，他們面對的挑戰(zhàn)可想而知。正如中組部部長李源潮所言，“縣委書記要真正用心，真正用腦，真正用

力，才能把中央的決策部署落到實處?！?/p>

未來發(fā)展的核心

中央強化對縣委書記的培訓(xùn)，還基于未來發(fā)展層面的考量。

對此，毛壽龍這樣解讀，“從我們整個國家的時代背景來看，過去我們更多的是發(fā)展大城市，但是現(xiàn)在不可能再去依靠這些大城市進(jìn)一步擴(kuò)張，比如像上海、北京、重慶這些大城市如果再擴(kuò)大一倍的話，像北京已經(jīng)1700萬人口，到3000多萬就沒法活了。”

中國有著沿襲數(shù)千年農(nóng)業(yè)大國的歷史背景，在實現(xiàn)城市化的進(jìn)程中，是否城市數(shù)量增長越快越好?城市規(guī)模越大越好?“好大”、“貪大”、“夸大”已經(jīng)成為中國城市發(fā)展決策意識的“通病”。地方城市報的頭條常常是“城市范圍擴(kuò)張”一類的新聞。大城市已經(jīng)讓中國的城市化發(fā)展背上了沉重的包袱。

而同時，由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)沒有從根本上破除，城鄉(xiāng)之間的生產(chǎn)要素自由流動還面臨著許多障礙?，F(xiàn)有的大中城市在其發(fā)展的過程中，亦有以下制約的因素：隨著國有企業(yè)改革力度的加大，城市的失業(yè)問題正變得日益突出；大量的人口涌入，勢必會加劇就業(yè)壓力，并可能產(chǎn)生嚴(yán)重的社會矛盾；我國現(xiàn)有的城市在城市管理體制和管理方式、基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、社會保障和公用事業(yè)的供給等方面還存在著許多的缺陷，在這種條件下擴(kuò)張現(xiàn)有的城市，將造成城市生存環(huán)境的惡化。一些發(fā)展中國家大城市的盲目擴(kuò)張，形成了貧民窟和“棚戶區(qū)”，導(dǎo)致黑社會犯罪等嚴(yán)重的社會問題。

“所以說，中國的未來，真正的發(fā)展還是需要依靠縣一級的城市。它們逐步發(fā)展以后，使得整個地區(qū)的經(jīng)濟(jì)在全國數(shù)一數(shù)二，像浙江就是非常典型的例子?！泵珘埤堈f。

另外，從行政管理體制改革來觀察，中央、省、地、縣，一直到鄉(xiāng)鎮(zhèn)及行政村，級別太多，改革中哪一級能夠虛化?多數(shù)學(xué)者普遍認(rèn)為，地級市的政府慢慢會虛化。而這一級的虛化實際上等于縣級政府的地位慢慢提高。由此看來，中央對縣委書記加倍關(guān)注，釋放的信號，意味著體制將漸趨扁平化。

腐敗重災(zāi)區(qū)

然而，縣委書記這一群體近年來屢屢出現(xiàn)問題。

在安徽，僅以阜陽為中心的皖北地區(qū)，就先后有18名現(xiàn)任和原任縣委書記因腐敗被查處，原因多是買官賣官。其中陳兆豐案成為安徽省歷年來受賄數(shù)額最大的一起縣委書記職務(wù)犯罪要案。涉嫌向陳兆豐買官并如愿以償?shù)母刹窟_(dá)110人，涉案金額150余萬。此外，河南西華縣原縣委書記欒蔚東涉嫌經(jīng)濟(jì)違法違紀(jì)問題被查處；河北平山縣原縣委書記劉秀田利用職務(wù)之便貪污受賄已追究其刑事責(zé)任；四川瀘定縣原縣委書記黃文犯受賄罪被判刑14年；江西省廣豐縣原縣委書記鄭元盛因利用職權(quán)大搞“錢官交易”被查處，等等。一些縣委書記的腐敗行為幾乎到了為所欲為的程度。

縣委書記何以成為腐敗的“高危人群”?

有專家認(rèn)為，按現(xiàn)行體制，縣(區(qū))委書記的“集權(quán)程度”過高，不僅干部的提拔任用，就連重大工程的決策，都是縣委書記“一錘定音”。由于書記一言九鼎，干部提拔中的組織考察、常委會、書記碰頭會等程序看似“關(guān)卡重重”，其實最終體現(xiàn)的多是書記的“個人意志”。高度集權(quán)的體制為縣委書記提供了腐敗的空間。

譬如山西省翼城縣原縣委書記武保安在翼城主政8個月，大肆賣官索賄，29次受賄88.8萬元人民幣，案發(fā)后被檢察機關(guān)扣押凍結(jié)的財產(chǎn)共計人民幣781萬余元、美元89591元。在接受審訊的過程中，武保安及其妻子王臨風(fēng)多次感慨萬千地說，“當(dāng)書記與當(dāng)縣長就是不一樣?！边@個“不一樣”，就是縣委書記擁有了官帽的“總批發(fā)”權(quán)，擁有縣長不能企及的“拍板”權(quán)。毫無疑問，腐敗由此生成。

監(jiān)督機制的缺失，在縣委書記的前“腐”后繼中得到了集中反映。“上級監(jiān)督太遠(yuǎn)、同級監(jiān)督太弱、下級監(jiān)督太難”——這是對縣委書記監(jiān)督的現(xiàn)實難題。

高度集權(quán)的后果就是縣委書記成了縣上的土皇帝，在其所轄范圍內(nèi)，找不到可以制約他的力量。在這樣的體制之下，一把手的墮落會直接導(dǎo)致整個政治生態(tài)系統(tǒng)的惡化。于是，干部們會把這個縣看作是縣委書記個人的天下，好一點的會抱著事不關(guān)己、高高掛起的態(tài)度；壞一點的就主動參與買官賣官的潛規(guī)則。

在目前的領(lǐng)導(dǎo)體制下，黨內(nèi)民主、黨內(nèi)監(jiān)督成效有限；黨外監(jiān)督要么無從介入，要么不敢實施。曾有走上犯罪道路的縣委書記哀嘆道：“生(提拔)有人(組織部)管；死(處分)有人(紀(jì)委)管；中間(如何保證權(quán)力謹(jǐn)慎安全運作)無人管?！边@樣的話著實耐人尋味。

由此看來，我們既要發(fā)揮縣委書記的核心作用，還要科學(xué)規(guī)范和有效監(jiān)督縣委書記的權(quán)力。

從2002年開始，中組部在吉林、浙江、湖北、四川4個省，開展了“科學(xué)規(guī)范和有效監(jiān)督縣(市)委書記用人行為”調(diào)研試點工作，研究縣、市委書記在用人上的權(quán)力范圍、規(guī)則和程序、應(yīng)負(fù)的責(zé)任等，通過健全制度、強化監(jiān)督，使之既有利于工作，又受到有效約束。目前，這項試點已擴(kuò)大到17個省區(qū)。

與此同時，各地規(guī)范“一把手”用人行為的新措施不斷出臺。浙江省瑞安市實行了全委會成員民主推薦提名干部制度；吉林省樺甸市提出了“隱形權(quán)力顯形化、顯形權(quán)力規(guī)范化”的新思路；湖北省谷城縣實行了干部選拔任用工作全程記實制度。安徽在5個縣和1個市區(qū)試點，缺位公推，提名、醞釀、考察全程實行差額，公開選拔，常委會票決等新的選人用人辦法。

鞏固執(zhí)政黨的執(zhí)政地位，提高執(zhí)政黨的執(zhí)政水平，必須從科學(xué)“分權(quán)”和強化監(jiān)督人手整肅縣政，提高這個群體的整體素質(zhì)，選配好、使用好、監(jiān)督好、管理好縣委書記。