尷尬應對貪官外逃

尹鴻偉

隨著媒體再度對貪官外逃事件的大量報道，其已經(jīng)成為中國政府必須解決的一個重大問題，嚴重影響民心向背與國際形象。而貪官成功攜巨資逍遙出逃、肆意揮霍的情況，對國內官場文化形成了強烈的“示范效應”。

“8250萬元人民幣!”這不是一項巨大工程的投資數(shù)字，而是江蘇省蘇州市原副市長姜人杰的單筆受賄金額，其成為新中國歷史上最大單筆受賄數(shù)目，一舉打破了由云南省昆明市原副市長、云南省交通廳原副廳長胡星保持的“收受單人行賄3200萬元”的最高紀錄。

2008年10月22日，在國內被抓的姜人杰因犯挪用公款罪、受賄罪被南京市中級法院一審判處死刑；而曾經(jīng)外逃到新加坡又返回，被判無期徒刑的胡星卻正在昆明市郊的一所監(jiān)獄里栽花種草，等待著未來的減刑。

“但是并非所有的貪官都如同姜人杰一樣受到了法律的制裁，更多仍然逍遙自在，有些更是順利外逃了?！痹?jīng)辦理過褚時健、李嘉廷等眾多官員腐敗案件的律師馬軍說，“貪官們一旦順利逃出中國，政府就將面對一種非常尷尬的境地，一方面是大量資金被帶走揮霍，另一方面是社會輿論的大肆聲討，而要把貪官和資金重新弄回國內并審理判決，是一個異常艱難的過程。值得注意的是，外逃歸來的貪官往往比在國內被抓的貪官獲刑更輕?！?/p>

2008年10月，上海市盧灣區(qū)副區(qū)長忻偉明和浙江省溫州市鹿城區(qū)區(qū)委書記楊湘洪先后在法國考察期間“失蹤”，再度引發(fā)了國內民眾對貪官外逃現(xiàn)象的強烈關注。滯留法國15天后，51歲的忻偉明經(jīng)勸說已回國，而52歲的楊湘洪仍然稱病滯留海外，不知所蹤，有媒體披露“之前其女兒已定居法國”。

北京大學廉政建設研究中心主任李成言教授日前表示，過去10年逃往北美和歐洲等地的中國腐敗官員高達1萬多人，攜帶出逃款項更達6500億元人民幣以上。而且，貪官們成功攜走巨額資金，逍遙法外并肆意揮霍的情況，對國內潛在的貪官形成了強烈的“示范效應”。

現(xiàn)在，隨著媒體再度對貪官外逃事件的大肆報道，其已經(jīng)成為中國政府一個必須解決的重大問題，甚至已經(jīng)影響到了民心向背。

總能成功出逃?

“在中國現(xiàn)行的體制下，有兩類官員最容易獲得非法收入：一是掌握人事權力的，二是掌握經(jīng)濟權力的。前者主要從買官賣官過程中獲取，后者主要是從國家項目投資中獲利?！痹颇鲜∫幻斦芯繉W者指出。

然后，如何花銷，如何真正擁有那些貪腐錢財，成為貪官們日思夜想的問題，逃往異國他鄉(xiāng)于是漸漸成了最佳選擇。廣西鄉(xiāng)村社區(qū)治理研究中心學者鄭明懷將貪官逃亡的原因分為兩個方面。首先是主動的、有預謀的。“逃亡貪官為了逃避法律制裁，長期安全占有和享用非法所得，從始至終就打算外逃，這種外逃并不是一時興起，而是經(jīng)過精心準備的，并且都是在任時就做好了各種各樣的準備?！彼f，“先將贓款轉移到國外，然后安排家屬出國，等家屬在國外定居之后，自己再找機會逃之夭夭?！?/p>

其次是被動的、無奈的。鄭明懷認為：“貪官往往比普通人聰明，不會輕易作出外逃的決定；但在中國反腐不斷深入的背景下，他們的生存空間不斷被擠壓，漸漸沒有了‘安全感；如果不外逃，就可能面臨牢獄之災，人財兩空，所以一旦嗅到對自己不利的氣息，就‘走為上計?！?/p>

具有諷刺意味的是，無論主動還是被動，外逃貪官們基本上都拿著合法的中國護照，乘坐各種合法的交通工具離開中國，迄今尚未出現(xiàn)因偷渡而被悶死在集裝箱里或者淹死在太平洋之類的報道出現(xiàn)，甚至被一些境外媒體戲稱為“合法輸出的一種中國產(chǎn)品”。

“在楊湘洪帶領考察團出國前，已經(jīng)被有關部門約談過，很難想象他為何還能大搖大擺出去。這與胡星、楊秀珠等人的經(jīng)歷非常相似。”馬軍說，“多年的工作經(jīng)驗使我有兩點判斷：一是當?shù)赜嘘P部門的工作太疏忽，二是有人故意向貪官通風報信，總之結果是他們都成功外逃了?！?/p>

他認為，有關部門肯定知道楊湘洪的家人當時已在國外，是一名不折不扣的“裸官”，其外逃或者說外出不歸的可能性非常大，“我好像還沒有聽說有哪名外逃貪官是自己跑出去，而把家人留在國內的?！?/p>

“在國外其實只有一種‘被抓回國的風險，而在國內則什么風險都可能遭遇。一句話，外逃總比坐牢要好?！瘪R軍律師說。

為什么貪官總是能外逃成功?鄭明懷認為有三方面的原因：

“首先是出逃的機會太多。外逃的前提要有護照，但對他們來說，辦幾個護照根本就不算問題，也不需要自己操什么心。目前中國官員公費出國考察的機會非常多，成為‘干部福利，有些貪官正是利用這些名正言順的機會外逃，楊湘洪就是以‘考察的名義出國的?！?/p>

以胡星為例，其在出逃之前除了云南省公安部門頒發(fā)的身份證和護照，還持有廣東省某地的戶口及護照、澳門的居民身份證，以及南太平洋島國瑙魯護照等，而且都“人是名非”。被懸賞20萬人民幣通緝，2002年已經(jīng)外逃的云南省原省委書記、國家電力公司原總經(jīng)理高嚴，擁有“高嚴”、“高慶林”和“張傳偉”等至少3個不同名字的身份證，4本中國護照及一本港澳通行證。與之對應的是，近年吉林、湖南等地已爆出數(shù)起公安機關參與倒賣護照的丑聞。

一名長期與高級官員往來的商人透露：“官員們無論因私、因公出國，外人根本不知道他們是以什么身份、什么名字出去的。那些名字、證件有些是官方允許的，有些則是個人偷偷辦理的。”

他表示：“在中國許多地區(qū)，花上三五萬元人民幣，就可以另辦一個正式的身份證，而不需要遷移原戶口。達成‘一人多個身份的途徑往往只需向一名派出所所長行賄就行了，而有了身份證自然就可以辦理護照。長期以來，不但許多中國內地人這樣做，不少港澳臺商人也都擁有國內的正式身份證，目的都是為了掩蓋自己的真實身份及在內地活動方便?！?/p>

2008年10月27日，廣東省惠州市公安局惠陽區(qū)分局在致該市中級法院的一封復函中就承認給香港居民劉容清辦理了一個內地居民身份證，原因是“塘嚇派出所民警由于工作疏忽”。

“其次是一些國家非常希望中國的腐敗分子出逃到他們那里，并積極為中國貪官提供各種便利?！编嵜鲬颜f，“目的地國家的縱容助長了外逃貪官的氣焰：為企圖外逃的貪官在案發(fā)之前或之后轉移財產(chǎn)提供條件，使他們在出逃后有足夠的生活來源；中國貪官擁有大量的財富，能在一定程度上刺激逃入國的消費；還有些國家希望把貪官們培養(yǎng)成反華勢力。一旦中國希望引渡這些貪官回國，這些國家就會向中國提出各式條件，將貪官作為交換的籌碼?！?/p>

國內外媒體不斷披露：在美國洛杉磯、紐約、夏威夷、休斯頓，加拿大溫哥華、多倫多等地，經(jīng)?？煽吹阶『勒㈤_靚車的中國男女，他們結成自己的圈子，不參加當?shù)厝A人社區(qū)的活動，不在公眾場合露

面，行蹤詭秘。在一些西方國家甚至已經(jīng)形成了具有中國特色的“貪官一條街”、“貪官二奶村”和“貪官子女村”，可見外逃貪官之囂張。與此同時，各種海外華人社區(qū)的日益繁榮也讓部分貪官在海外生存更加容易。

“再者是國內利益集團中有人幫助貪官外逃。任何貪官的背后都會牽涉不少人，出逃不僅僅是保護自己的問題，而是為了保護更多的利益相關者，包括更高級別的領導?！编嵜鲬驯硎?，“貪官外逃，案件就查不下去了，背后的貪官也就挖不出來了；于是明明知道有人要外逃，也不加以制止，更不會向相關部門通報消息，對其外逃的準備視而不見，充耳不聞，甚至還暗中相助?！?/p>

抓回來的難度

“很少貪官愿意主動回來，否則他們當初就不會逃?！痹颇鲜〉囊幻Y深反貪官員說，“他們所攜帶的款項，主要來自土地開發(fā)、稅收、城建工程經(jīng)費、金融機構‘貸款、截留的政府開支、大型國家建設項目資金等。”2005年5月，浙江省建設廳原副廳長楊秀珠在荷蘭被國際刑警組織抓獲，但中國何日能將其引渡回國，仍是未知數(shù)。

目前，中國對待外逃官員主要通過三個途徑：一是引渡；二是通過國際刑警組織緝捕；三是在兩國之間開展區(qū)域性的刑事司法協(xié)作。其中“引渡仍然是最正規(guī)和高效的追捕外逃官員的途徑”。

想抓回貪官的難度遠遠超出普通人的想象。目前，中國只與全球31個國家簽訂了引渡罪犯的條約，這些國家里并不包括美國、加拿大和澳大利亞3個中國外逃官員的“潛逃勝地”，歐洲國家也只有4個與中國簽訂條約。

邊境線漫長、接壤國家眾多的云南省已經(jīng)成為眾多貪官外逃的首選通道，該省一名檢察官表示，有不少貪官是通過云南出境的，“但是大貪官一般都選擇北美或歐洲國家，原因是它們都擁有獨立的司法體系，小貪官則選擇相對容易入境的東南亞及南美大陸”。事實上，在整個緬北和金三角地區(qū)，一直生活著不少中國逃出去的“神秘人物”，他們最大的共同特點都是“不敢回中國”。

“逃到加拿大的賴昌星，一直為了避免被驅逐出境而打官司，而且不斷獲得成功?！瘪R軍律師說，“按照當?shù)氐姆梢?guī)定，犯罪嫌疑人的申訴期至少有10年，這樣就會使許多案件變得遙遙無期?！?/p>

值得注意的是，在中國大肆違法犯罪的貪官們及其家人，一旦到了國外，基本上都非常低調，非常遵守所在國的法律，往往與在國內判若兩人。居住在加拿大的華人馬先生說：“他們不想惹麻煩，不想引起鄰居和警察的注意，而且他們也不缺錢花，不需要到處拋頭露面；平時他們的社會交往很少，所以許多人都不注意他們的存在?！?/p>

馬先生還透露，事實上許多貪官(也包括一些正常移民的中國人)到了國外就改名，甚至離開中國時就用了假姓名，所以按照一般的方式很難查找到，并不是許多中國人想象的“去當?shù)鼐炀志涂梢圆榈健?。而正在英國倫敦攻讀博士學位的中國學者李韌也表示，“除了貪官們自己的低調外，事實上當?shù)厝艘膊魂P心這些人曾在中國做過什么，為什么要來到歐洲，前提是只要他們不觸犯當?shù)胤??！?/p>

“貪官涉及的金額越大就越難引渡他們，除了他自己能夠請律師周旋，另外司法引渡對于中國政府來說經(jīng)濟成本太高了?！奔幽么蟮鸟R先生說，“還有一個關鍵，一些西方國家總認為貪官們被遣返后會遭遇酷刑甚至被處死，或者受到政治迫害，出于人道正義考慮不愿意主動處理這些問題，這也使遣返變得更加困難?！?/p>

從“余振東”到“胡星”

由于各方面的巨大壓力，多年來中國政府不斷加大抓捕外逃貪官的力度，積極進行國際談判，取得了一些成果。

2004年4月，美國驅逐了被指控盜用中國銀行4.8億余美元公款的余振東，成為第一名由美方正式移交中方的外逃經(jīng)濟嫌犯，后來其被廣東省江門市中級法院判處有期徒刑12年。當時，有學者把這個特殊案例稱為“余振東模式”，理由是該判決是在中國自主審判下作出的，司法主權的實現(xiàn)源于余振東在美國的認罪和自愿選擇解押回國，認為可以復制這一模式。

事實上，余振東一案中美雙方談判就長達3年，其間6次公務往返、查證取證，花費巨大，最后才采用引渡替代措施將其遣返回國。同時，美國在配合調查和引渡等方面，也要耗費大量的人力、物力和財力。也許正是這樣的原因，與余振東同案的許國俊、許超凡盡管陸續(xù)被美國聯(lián)邦調查局逮捕，但一直沒有下文。

“成本巨大使余振東模式很難復制，不可推廣?！焙前傅霓q護人、云南震序律師事務所的張振宇律師說，“并且在談判中對美國政府、對余振東本人都作出了許多讓步——臟款不全部追繳，最后余振東是向美國法庭認罪后遣返，并非直接向中國的法庭認罪，并且得到了中國政府的承諾和美國法院的保證。”

張振宇律師表示，與余振東模式相比，以“勸返”為主要手段的“胡星模式”更具合理性。作為胡星的辯護律師，他認為“勸返”的方式有著“快捷、低成本”的好處，胡星之情節(jié)較之余振東之情節(jié)，涉案金額更少、造成的損失更小、主觀惡性更淺、認罪更主動。

2007年初，第一名被“勸返”回國受審的外逃新加坡的貪官“胡星”曾轟動一時。雖然中國與新加坡之間既無雙邊引渡條約，也無刑事司法協(xié)助條約，但還是最終勸服胡星自動回國接受司法調查，如實交代自己的罪行并退還全部贓款4000余萬元人民幣。

2008年9月，北京市公安局網(wǎng)監(jiān)處原處長于兵同樣由最高檢察院從南非“勸返”回國接受調查，又成就了一起案例。

除了對貪官本人的“勸返”，中國政府也不斷“勸服”外國政府。在與緬甸接壤的云南省思茅市，一名當?shù)毓賳T表示：“我們這里經(jīng)常有貪官跑到隔壁的緬甸，或者更遠一些的泰國、老撾，但是我們有辦法說服他們的政府把貪官交給我們處理，甚至我們派人去他們的國家一起抓人。”

的確，中國從東南亞地區(qū)抓回貪官的成功率很高。2008年8月，泰國法院最終裁定將陳滿雄和陳秋圓夫婦引渡回中國，該夫婦原為廣東省中山實業(yè)發(fā)展總公司負責人，1995年卷款4.2億元人民幣外逃泰國清邁，買到泰國籍身份證并改名、整容，2000年被泰國以非法入境等罪名逮捕、判刑。同年11月，云南省思茅市又成功“勸”回來一名貪污了數(shù)萬元人民幣而外逃到緬甸的財務人員。

“隨著今后中國政治、經(jīng)濟形勢的變化，我贊同有學者預測‘會有更多貪官外逃的情況發(fā)生，中國越進步，他們的生存空間越小，外逃的可能性越大?！睆堈裼盥蓭熣J為，“國家不能總是亡羊補牢，而必須未雨綢繆?！?/p>

曾經(jīng)有人質疑“胡星模式”，認為這樣會縱容更多的貪官外逃，或者讓一些本不想外逃的貪官為了未來能夠減輕處罰而故意逃跑，相反會帶來更大的混亂。張振宇則表示：“甚至很多執(zhí)法人員都對我這樣提問，他們對事件本質的認識本末倒置?！?/p>

他說：“貪官能貪，以及能逃，那是政府內部的監(jiān)督出了問題，與貪官回不回來是兩碼事情，如果監(jiān)督到位了，貪官怎么可能為所欲為，想逃就逃?而如何能讓貪官回來，則是另外一個問題。比如，現(xiàn)在楊湘洪就堅持不回來，中國政府能怎么辦?要知道新加坡、歐美或者澳大利亞都不是中國的‘后花園——想進就進，想出就出?！?/p>

他堅持認為，法律和感情是兩回事，讓外逃歸來的貪官比在國內被抓的貪官獲刑更輕，是這個特殊歷史階段必須努力做的事。如果以后監(jiān)督失職的官員也將被法辦，官員、貪官“各負其責”，外逃成功將不再是貪官的“全部責任”，這樣的質疑就不會存在了。

西南政法大學法學教授韋鋒也認為：“中國的許多情況都發(fā)生了巨大變化，所以對刑罰的理解和運用不應只停留于過去的‘報復主義層面，靈活運用刑事司法技巧處理一些具有特殊性的案件，對罪犯本身，對社會都具有重要的現(xiàn)實意義?！?/p>

胡星案的結局讓張振宇律師覺得特別遺憾：“政府錯過了一次最好的歷史機遇”，“本來，從‘余振東模式到‘胡星模式是一次非常重大的工作技術進步，但是法院對胡星的量刑遠遠重于余振東，令‘胡星模式陷入一種尷尬境地，使這樣的模式無法推廣”。他表示，無論是在實現(xiàn)國家的司法主權，還是以國外自首形式節(jié)約辦案成本，以及及時發(fā)現(xiàn)國內的各種體制腐敗漏洞，胡星案的效果和意義都遠遠超過了余振東案。

“勸返”的生存空間

進入2008年，鑒于胡星等案件的成功辦理，中國最高檢察院正式提出了“勸返模式”嘗試；其時，最高檢察院已經(jīng)“勸返”外逃貪官7人，使該模式初見成效。支持者指出，“勸返”有一舉三得之功：對我方司法機關意味著追逃成功；可以為逃犯地國家節(jié)省刑事司法合作成本；有利于逃犯地國家的秩序與安全。

云南省的一名檢察官透露了“勸返”的一般模式：先派出人員到國外直接與貪官接觸，通過做工作、談判等各種方式，承諾一些從輕處理條件；隨后再讓國內有關人員與其通話，希望其回國接受調查。

當然，并非所有的“勸返”行動都會成功，比如對楊湘洪就無用。溫州市沒收了所有當?shù)毓賳T的護照，以防類似楊湘洪事件的再次發(fā)生。但眾所周知，“沒收護照是政府處理這類事件的老套方法，不一定有效”。

早在2003年，中共中央、國務院就緊急發(fā)出《關于黨政機關、司法公安部門人員出境、出國通行證、護照管理措施》的通知文件，加強對出境、出國干部證件的檢驗。以堵漏洞；2005年12月，《聯(lián)合國反腐敗公約》正式在締約國中國生效，中國政府隨即表示希望與超過150個國家建立更為緊密的國際關系；但是這些停留在文件上的活動并沒有給打擊外逃貪官的難度帶來多少緩解。

在對內的監(jiān)督方面，中國政府的最新舉措是再度要求官員申報財產(chǎn)，并且擴寬了對官員親屬貪污受賄行為的查處范圍，加重了對詐騙和腐敗行為的處罰，但是這些措施也讓學者們擔心會有更多的貪官受不了壓力而選擇外逃，同時帶走更多的錢財。

還有許多人對此并不過分樂觀。馬軍律師就表示：“如果政府總是不能嚴格執(zhí)行現(xiàn)有法律，兌現(xiàn)一切反腐政策承諾，那么我將公開呼吁全社會抵制最高檢察院在2008年初提出的‘勸返模式，因為我擔心這樣的規(guī)定會成為包括司法機關在內‘官官相護的新伎倆，促使更多的貪官以外逃方式迂回逃避法律處罰?！?/p>