完善立法監(jiān)管　加速保稅港區(qū)建設

　　保稅港區(qū)是經(jīng)國務院批準設立的，在港口作業(yè)區(qū)和與之相連的特定區(qū)域內(nèi)，集港口作業(yè)、物流和加工為一體，具有口岸功能的海關特殊監(jiān)管區(qū)域，是我國目前港口與陸地區(qū)域相融和的保稅物流層次最高、政策最優(yōu)惠、功能最齊全、區(qū)位優(yōu)勢最明顯的監(jiān)管區(qū)域。相對保稅區(qū)而言，保稅港區(qū)具有較大優(yōu)勢，具備港口、物流、加工和展示四大功能，可以全面發(fā)展港口作業(yè)、中轉(zhuǎn)、國際配送、國際采購、轉(zhuǎn)口貿(mào)易、出口加工、展示等7方面的業(yè)務。目前，我國已設立了7個保稅港區(qū)，分別是上海洋山、天津東疆、大連大窯灣、海南洋浦、寧波梅山、廣西欽州和廈門海滄。7大保稅港區(qū)已初步形成了在長三角、環(huán)渤海、華南、西南沿海、東南沿海五大沿海區(qū)域中的落子布局。
　　
　　一、申請確立難度大
　　
　　集中了我國港口和海關特殊監(jiān)管區(qū)域的所有核心政策，保稅港區(qū)自然得到全國各省的競相追捧，但要想成功獲得國家的批復還是具有相當?shù)碾y度，需要通過海關總署等10個部委過關審核，最后得到國務院的一錘定音。全國有一些重量級港口城市，保稅港區(qū)首批設立時就開始申請，但現(xiàn)在仍未能如愿，這反映出國家在保稅港區(qū)設立上的戰(zhàn)略考慮。目前尚未獲批的有廣州南沙、深圳鹽田、重慶寸灘、青島前灣和張家港等重要大港，可見已經(jīng)獲批的7個港區(qū)實力之強。
　　首批獲批的上海、天津、大連保稅港區(qū)早已分別被國家規(guī)劃為國際航運中心、北方國際航運中心和東北亞國際航運中心，而其他四個保稅港區(qū)也各有強項。海南洋浦保稅港區(qū)是華南地區(qū)唯一的保稅港區(qū)，地處東南亞至東北亞國際海運主航線的中心位置，離南海油氣資源開發(fā)區(qū)域最近，“特區(qū)”與“能源”是洋浦成功獲批的兩大王牌。寧波梅山保稅港區(qū)是長三角南翼的經(jīng)濟中心，不僅可以進一步提升上海國際航運中心的競爭力，也有利于推進寧波一舟山港口的一體化進程，全面打造國家重要的區(qū)域性資源配置中心。西南沿海的廣西欽州保稅港區(qū)將在“北部灣經(jīng)濟區(qū)”與“中國一東盟自由貿(mào)易區(qū)”的帶動下，成為我國西南沿海的耀眼新星。廈門海滄保稅港區(qū)穩(wěn)握“海西經(jīng)濟區(qū)”和“對臺前沿”的區(qū)位優(yōu)勢，成為東南沿海首個保稅港區(qū)毫無爭議。
　　
　　二、戰(zhàn)略布局已具雛形
　　
　　經(jīng)過3年的發(fā)展，從目前獲批的保稅港區(qū)布局來看，我國經(jīng)濟發(fā)展的熱門區(qū)域均有保稅港區(qū)落子立足，我國保稅港區(qū)的戰(zhàn)略布局已初步形成。因此，各保稅港區(qū)應將原先“各自為戰(zhàn)”的發(fā)展模式，轉(zhuǎn)變?yōu)椤皡f(xié)同作戰(zhàn)”的戰(zhàn)略格局。
　　上海洋山和寧波梅山兩大保稅港區(qū)共處于長三角地區(qū)，其形成的錯位發(fā)展、功能互補的發(fā)展模式，必將憑借其雙輪驅(qū)動效應，促進整個長三角港口群的騰飛，輻射帶動長三角周邊地區(qū)經(jīng)濟的迅速發(fā)展。天津東疆與大連大窯灣保稅港區(qū)分布在渤海灣的中心位置，具有東北、華北遼闊的腹地優(yōu)勢。兩地聯(lián)手，共同打造自由港區(qū)，不僅有利于與周邊國際港口爭奪國際中轉(zhuǎn)貨源，更有利于實現(xiàn)兩者作為我國北方國際航運中心和東北亞國際航運中心的功能定位，帶動腹地加工制造業(yè)的發(fā)展。廣西欽州與海南洋浦兩大保稅港區(qū)均地處環(huán)北部灣地區(qū)，是我國今后發(fā)展新的增長點。兩地協(xié)同發(fā)展，無疑將為“中國一東盟自由貿(mào)易區(qū)”和“泛北部灣區(qū)域經(jīng)濟合作”提供重要平臺。廈門海滄保稅港區(qū)看似缺少“協(xié)同作戰(zhàn)”的盟友，實際上共同發(fā)展的潛力巨大。海滄與寶島臺灣隔海相望，距高雄港僅165海里，貨運直航不到10小時。隨著臺海關系的回暖和兩岸“三通”直航的開通，海滄將與高雄形成共同發(fā)展經(jīng)濟圈，使海滄成為臺灣農(nóng)產(chǎn)品、輕工產(chǎn)品和化工產(chǎn)品在大陸的集散中心，而高雄自由貿(mào)易港區(qū)也可發(fā)展成為大陸商品發(fā)向國際的中轉(zhuǎn)樞紐。
　　
　　三、存在問題及相關建議
　　
　　雖然現(xiàn)在保稅港區(qū)炙手可熱，但畢竟屬新生事物，保稅港區(qū)還是存在一些問題值得關注。
　　第一，立法滯后。目前保稅港區(qū)缺乏以國家名義的立法，現(xiàn)有的基本為各職能部門出臺的行政規(guī)章，在一定程度上導致各種規(guī)章間存在相互矛盾、缺乏銜接、難以操作等問題，導致保稅港區(qū)“一線自由，二線管住”無法真正實現(xiàn)。樂觀的是，關于保稅港區(qū)等海關特殊監(jiān)管區(qū)域的管理法規(guī)，目前已列入國務院法制辦近年的立法計劃，這一難題將會得到逐步解決。
　　第二，中轉(zhuǎn)量小。保稅港區(qū)進出口貿(mào)易發(fā)展良好，但轉(zhuǎn)口貿(mào)易功能由于受地理位置和操作手續(xù)的影響，難成規(guī)模。目前國際中轉(zhuǎn)運營最好的上海洋山保稅港區(qū)，其中轉(zhuǎn)量也僅占貨物吞吐量的10％，遠低于國際其他自由港中轉(zhuǎn)量超過貨物吞吐量50％的比重。出口加工功能也因企業(yè)貨物在出口加工區(qū)內(nèi)的諸多限制發(fā)展不暢，并且港區(qū)內(nèi)現(xiàn)在還不能開展商品買賣零售業(yè)務。
　　第三，監(jiān)管復雜。保稅港區(qū)監(jiān)管難度和復雜性都很大。宏觀層面保稅港區(qū)由國務院主管機構進行管理，微觀層面由所在地地方政府管理，園區(qū)管委會作為地方政府的派出機構，代表地方政府管理園區(qū)的行政事務，屬于地方政府行為，這在客觀上決定了區(qū)內(nèi)行政管理的復雜性，也導致管理機構的管理權威較低。
　　第四，收益過低。保稅港區(qū)自身的優(yōu)惠政策導致其功能開發(fā)與運營收益之間存在矛盾。保稅港區(qū)具有公共服務設施性質(zhì)，不僅前期投入巨大，而且短期收益不明顯。其主要受益者是港區(qū)外的廣大經(jīng)濟腹地，而非運營者本身，這在一定程度上影響了保稅港區(qū)運營者的投入積極性。對此，考評保稅港區(qū)，政府應該從更長遠的利益考慮，建立科學的考評體系，不能唯GDP論英雄，應考慮保稅港區(qū)的綜合輻射能力和對周邊區(qū)域經(jīng)濟的整體貢獻度。
　　針對上述問題，提出建議如下：
　　第一，保稅港區(qū)可通過“拿來主義”，借鑒國際自由貿(mào)易園區(qū)的成功運營經(jīng)驗。以美國為例，美國是世界上設立自由貿(mào)易園區(qū)最多、發(fā)展最快的國家，其自由貿(mào)易園區(qū)稱為“對外貿(mào)易區(qū)”，分為總區(qū)和分區(qū)?；?934年美國國會通過的《對外貿(mào)易區(qū)法案》，對外貿(mào)易區(qū)是一個隔離的、封閉的、被管轄的作為公共設施而運作的區(qū)域，其主管部門是對外貿(mào)易區(qū)委員會，由商務部和財政部的代表組成，設在商務部。除法律禁止的任何國外和國內(nèi)的商品都可以進區(qū)，不受美國海關法的約束，如運往關境內(nèi)，應交納關稅。1993年的《對外貿(mào)易區(qū)法案》更是規(guī)定，任何公共機構或私人公司，包括外國公司都可以申請在進口港或附近地區(qū)建立、經(jīng)營和管理一個對外貿(mào)易區(qū)?？梢?，美國的對外貿(mào)易區(qū)作為公共設施為所有符合條件的企業(yè)提供服務，政府并不進行投資，完全企業(yè)化經(jīng)營，依靠服務收費來維持運轉(zhuǎn)。
　　第二，我國的保稅港區(qū)也可在國家宏觀監(jiān)管層面組建“協(xié)調(diào)委員會”．掛靠在國家某一職能部門，如商務部或海關總署，從整體上協(xié)調(diào)保稅港區(qū)眾多的問題。而在微觀運營上，地方政府應在保稅港區(qū)管委會下成立開發(fā)運營公司，并按照政企分開的原則，使公司相對獨立于行政管理機構，在人員配備上互不兼任，實行“兩塊牌子，兩套班子”。管委會作為地方政府的派出機構行使政府管理職權，一般不直接運用行政權力干預公司的經(jīng)營活動，只起監(jiān)督協(xié)調(diào)作用。這樣不僅可以改變我國保稅港區(qū)宏觀層面的低效監(jiān)管局面，也可以解決保稅港區(qū)運營收益過低的問題，兼顧各方面的利益，帶動港區(qū)運營者的積極性，使保稅港區(qū)真正成為“促進外貿(mào)發(fā)展平臺”的一顆新星。
　　有利的區(qū)位、優(yōu)惠的政策、完善的功能、戰(zhàn)略性的布局，再加之今后逐步完善的立法和有效的監(jiān)管，具備如此先天優(yōu)勢的保稅港區(qū)發(fā)展才剛剛起步，一切未有窮期。期待地方政府在費盡心血競相申報并順利獲批后，保稅港區(qū)不會變成“燙手的山芋”，而是真正成為帶動當?shù)啬酥林苓叺貐^(qū)發(fā)展的引