論檢察機關新型集約化管理模式之建構

　　內容摘要：新時期檢察人員與信息技術的融合問題，應通過實施新型集約化管理，加強人力資源開發(fā)與信息機構權限設置，促使專業(yè)化與信息化的邏輯銜接，從而實現檢察資源的合理配置。
　　關鍵詞：新型集約化 人力資源 權限配置
　　
　　當前，信息化建設是各級檢察機關最熱門的一個課題。譬如，紛紛斥資開發(fā)綜合信息管理系統，傾力打造“信息檢察”、“電子檢察?！钡S之面臨的問題凸顯檢察人員與信息技術的隔閡。
　　一方面，觀念轉變慢。有些檢察人員習慣于“一支筆、一張嘴、一本紙”的辦案方式，認為新技術、新知識作用不大，對轉換新的工作模式有抵觸情緒。
　　另一方面，銜接工作不力。綜合信息管理系統最顯著的標志，就是無紙化辦公辦案。當傳統工作模式的規(guī)定未能根據信息化建設的步伐做出相應改變，便會讓工作人員無所適從，甚至導致手工、電子的重復“作業(yè)”，影響工作效率。誠如西方諺語所云：“上帝與魔鬼均存在于細節(jié)中?！标犖閷I(yè)化建設和信息化建設作為兩翼，需要充分的協作、配合，才能讓業(yè)務建設主體振翅高飛。
　　在先后查訪了上海、浙江、福建、大連等省市所轄基層檢察院以及模范檢察院，分析他們開展軟件應用試點所積累的經驗與教訓后，筆者以為，通過實施新型集約化管理策略，促成人力資源與信息技術資源的迅速銜接，實現檢察資源的合理配置，當是解決問題的關鍵。
　　
　　一、檢察集約化的淵源與基本內涵
　　
　　何謂集約？《辭?！方忉屍浔玖x為，農業(yè)上在同一面積投入較多的生產資料和勞動進行精耕細作，用提高單位面積產量的方法來增加產品總量的經營方式。現代義則引申為：以效益為根本對經營諸要素進行重組，實現最小的成本獲取最大的投資回報。如今集約化不但是現代企業(yè)集團提高效率與效益的基本取向，其影響力早滲透到政治、人文、科技、法律等領域。
　　檢察機關從過去一貫以“嚴打”為主軸到以“強化法律監(jiān)督，維護公平正義”為主題的執(zhí)法思路，從“準軍事化”到強調專業(yè)化的司法資格準入制度，從片面維持行政領導體系到建構“偵查一體化”、“公訴一體化”業(yè)務指導機制，在業(yè)務質量、人事制度、機構職能等方面無不呈現檢察資源的集約化特征。而“科技強檢”，大力發(fā)展計算機網絡工程，更是集約化管理的突出體現。在這項工程里，人是核心，信息技術是靈魂，人力資源與信息技術終于成為新時期檢察機關集約化的“主角?！?br/>　　“集”，就是集中、整合檢察機關諸多資源尤其是人力資源，減少管理層級，增強應變能力，合理搭配，優(yōu)勢互補，實現人適其位，位得其人，人盡其才，才盡其用；“約”，則是指在配置管理要素尤其是信息技術要素的過程中，以約束、簡便、高效為價值取向，縮小管理時空，信息共享、資源共用，降低成本、高效管理，發(fā)揮檢察資源的最大效益。因此，新型集約化的理想狀態(tài)，實際上就是達成人與技術“雙贏”，所以也成為解決新形勢下檢察人員與信息技術銜接問題的最佳方案。這種內涵和功能解讀并非偷換經濟學概念，其法理依據見諸于《人民檢察院組織法》、《檢察官法》以及最高人民檢察院關于機構體系、人員編制、信息化建設等相關規(guī)定。
　　法律是社會和時代的產物，要使法律適應社會實踐的要求，就不能孤立地從法律上研究法律，而要從廣義的角度來研究法律。［1］作為一項具有開創(chuàng)性的工作，新型集約化區(qū)別于傳統集約模式，絕非是一些高配置的電腦設備的購置和使用，也不能滿足于局域網、互聯網帶來的事務性工作效率的提高和宣傳功能的發(fā)揮。這種模式更著眼于通過科技手段實現人的素質提高，從靜態(tài)物質資源的更新換代實現動態(tài)資源的重新配置，并最終實現質量、結構和工作效益的全面提升。
　　
　　二、推進專業(yè)化人力資源開發(fā)，是新型集約化管理的核心內容
　　
　　模范檢察院的業(yè)績?yōu)槭裁茨敲春?？因為，它人才濟濟。這是很多人不假思索的答案。果真如此嗎？筆者特意查閱了2006年被最高人民檢察院授予第二屆“十佳”模范檢察院和200個先進檢察院名單，發(fā)現相關單位獲得同級佳獎的檢察官或檢察英模并不多。經實地查訪后，筆者進一步研判，模范檢察院之所以優(yōu)秀，并非人才濟濟，而是讓平凡的檢察官做出了不平凡的業(yè)績。
　　在專業(yè)分工越來越細的當下，單個檢察官不可能發(fā)揮作用，只有所有檢察人員的高度分工協作才能產生能量。模范檢察院之所以能讓平凡的人做出不平凡的業(yè)績，關鍵在于它們做好了專業(yè)分工、培訓和流程標準化這三項工作。當然，仍然有許多地方偏離了這個“專業(yè)化”方向，陷入誤區(qū)：
　　一是專業(yè)分工的誤區(qū)。在很多檢察院，檢察官既要辦案又要做書記員工作，甚至兼做行政、檔案、統計或信息業(yè)務。要同時承擔這些職責，確實需要多專多能的精英人才，而且最好是通才，因而許多院都強調培養(yǎng)綜合素質高的檢察人員。而信息管理系統通常已進行嚴格的專業(yè)分工，這樣專業(yè)化不僅意味著更高的熟練程度、更高的效率，還意味著只需要專才即可，無需通才式的精英人才。
　　二是標準化的誤區(qū)。司法實踐中，一直存在標準化將束縛檢察創(chuàng)新工作的觀點。的確，執(zhí)法活動難以像生產管理那樣標準化。但只要仔細研究，總是可以在某個層面發(fā)現共性，而只要是共性的東西，就可以標準化。綜合信息管理系統所設定的標準化程序，通常是在對業(yè)務深入細致研究的基礎上，借鑒優(yōu)秀檢察機關和優(yōu)秀檢察人員的“經驗”與“教訓”而編制的。它的最大優(yōu)點就是避免檢察人員反復“交學費”，避免由于檢察人員個人經驗、能力、悟性等不足而可能給機關造成損失。這與創(chuàng)造性工作理念并不矛盾。
　　三是培訓的誤區(qū)。業(yè)務培訓，大多數檢察院都在做，但模范院與其他院的目的和做法不一樣。很多檢察院為了培訓而培訓，為了“長知識”而培訓；模范檢察院為了具體工作事項而培訓，如執(zhí)行寬嚴相濟刑事政策，刑檢部門就會對批捕、起訴所有環(huán)節(jié)進行研究，并拿出動作方案，然后有針對性地培訓，培訓的內容就是操作的內容。綜合信息管理系統正是實施這些操作的最佳平臺。
　　基于上述問題，檢察機關應及時做出相應調整，并優(yōu)先解決新形勢下“隊伍專業(yè)化”建設的觀念和認識問題，把傳統的人事管理調整到整體性的人才(力)資源開發(fā)上來，致力專業(yè)化的復合型人才培養(yǎng)。
　　第一，改變“重管理、輕開發(fā)。”人事管理不能只側重于管理，認為只要給適當的人找到適當的事就算完成了任務，人才資源開發(fā)工作也不例外。當前，信息化建設步伐的加快，必然帶來人才資源的重組和人才資源配置的優(yōu)化。人事部門要根據人才結構調整的需要，通過不拘一格發(fā)現可用之才、按照規(guī)劃培養(yǎng)人才、大膽使用優(yōu)秀人才的過程，確立“知識、能力、人格”三位一體的全面素質教育和復合型人才培養(yǎng)模式。同時，建立檢察干部信息動態(tài)數據庫，使各級領導和政工部門可以隨時掌握干部的基本情況，包括檢察隊伍的專業(yè)結構、學歷結構、年齡結構、部門分布、地區(qū)分布等宏觀信息，為干部隊伍的分類管理與培訓、人才選拔與培養(yǎng)、干部交流、建立專家?guī)斓忍峁┴S富的信息資源。
　　第二，改變“重引進、輕規(guī)劃?！比肆Y源的引進利用需要科學的規(guī)劃、長遠的配置目標及現實的人員結構需求，三者缺一不可。例如，加大對信息技術人員的培養(yǎng)和引入力度，一方面，可以解決現實面臨的人才短缺問題。另一方面，一旦條件成熟，就有可能組建檢察系統自己的研發(fā)隊伍和研發(fā)機構，從而解決網絡辦公辦案所帶來的一系列技術問題。在人才培養(yǎng)過程中，要靈活應用多媒體、視頻會議、電子資料庫等途徑為檢察干部學習培訓提供便利；善于運用網絡技術開展網上調查、網上談心、黨建論壇等形式多樣的政治思想教育，有針對性地開展思想教育工作，進一步調動檢察干部的積極性。
　　
　　第三，改變“重平衡，輕競爭?！爆F在實行的年度考核，只有質的規(guī)定，沒有量的界定，較難把握被考核者的整體評價，特別在比較中難以作出科學斷定。在考核中，也時常出現考核主體過多地考慮與被考核者的利害關系，而放棄自己對被考核者的意見的現象，熱衷于搞平衡，“你好我好大家都好”，誰也不要太突出。同時，也受到考核者心理因素的影響，特別是優(yōu)先與近因效應比較明顯，使得考核流于形式，難以發(fā)揮應有的激勵作用。因此有必要在實現業(yè)務信息的計算機管理以后，量化干部工作任務，通過網絡提取業(yè)務軟件相關信息，利用績效考核規(guī)則分析關鍵數據，形成一系列結果性考核資料成為新的工作環(huán)境下績效管理的基礎。當然，這種情況下，對于檢察院而言，建設一套科學、合理、高效的績效考核軟件是箭在弦上、不得不發(fā)的事情?？梢哉f，建立起干部績效考核現代化機制以利于發(fā)揮人才競爭優(yōu)勢，這其實也就是專業(yè)化隊伍建設所追求的理想狀態(tài)。
　　
　　三、加強信息化機構權限設置，是新型集約化管理的組織保障
　　
　　針對現實中存在的檢察編制管理盲目性較大、職位和檢察職務的管理相脫節(jié)，以及綜合部門、后勤服務部門臃腫等問題，筆者認為，當務之急是科學設置信息化主導機構和合理安排檢察官職位、編制。
　　一方面，科學整合主導信息化建設的組織機構。從各地基層檢察院的操作方式看，各有不同，各具特色。一般有技術部門主導型、辦公室主導型、業(yè)務部門主導型，以及抽調各部門人員成立臨時性機構，這幾種模式各有利弊。技術部門主導型利在開發(fā)環(huán)節(jié)專業(yè)性強，弊在對業(yè)務需求的了解欠缺，組織協調不順，重開發(fā)而輕管理；辦公室主導型利在協調方便，開發(fā)前對需求、目標的論證評估準確，弊在技術環(huán)節(jié)外行，容易出現項目設計要求的漏洞；業(yè)務部門主導型利在有的放矢，項目的提出實用性強，弊在與設備技術供應方溝通不力，與本單位其他部門的協調不順。相比較而言，第四種方式較大程度平衡了各部門的作用，規(guī)避了前三種方式容易出現的一些弊端，但作為基層檢察院，本來技術力量就不足，抽調后就更分散，各部門人員在臨時機構內仍會發(fā)生相互推諉的情況，或爭取部門利益，或回避義務責任。關鍵是，無論采用那種模式都面臨一個問題：研發(fā)之后，各種信息化辦公辦案和管理系統需要進行經常性的維護和管理，各基層院之間以及與上級院之間也需要一個固定的機構溝通和協調。故筆者認為，有必要統一設立信息化建設和管理的常設機構。常設機構集技術開發(fā)、組織協調、培訓推廣、運行管理等職能為一身，可以使基層院信息化建設有明確的執(zhí)行機構和管理機構，責權利清晰，避免部門之間扯皮4vVPXGil7Yhn6dS9g6+4Rw==；能夠在檢察系統內部建立暢通的溝通協調渠道，有利于信息化建設的統籌安排和成果的交流共享。常設機構以履行管理和決策參謀職能為主，兼顧技術，彌補了現行機構設置在檢察工作現代化進程中的不足，也為檢察機關引入信息技術和計算機管理專業(yè)人才提供了充分的理由。
　　另一方面，合理安排檢察官職位、編制序列。實踐中，尤其是在基層檢察院，長期執(zhí)行法律職稱與行政職務“雙軌制”造成職級與職責錯位、檢察官與書記員比例失調導致混崗現象嚴重、難于實現人員分類管理等問題，一定程度上挫傷了檢察官們的工作積極性。
　　此外，負責管理相關業(yè)務信息的檢察人員大多集中在綜合部門、政治部門或后勤服務部門，不僅不利于辦案一線部門的充實、加強，更不利于信息化業(yè)務的順利開展。反之，若借助現代信息網絡的集約化優(yōu)勢，細化業(yè)務分工，減少決策、執(zhí)行、監(jiān)督職權交叉，強化流程標準，增加資源利用，將無形中淡化檢察機關長期以來的行政化管理色彩，極大激發(fā)檢察官的工作積極性和創(chuàng)造潛力。因而除設置信息化常設機構外，還應對管理信息資源的檢察人員先定崗、定編，授以充分的信息流轉權限，以此作為實現職能與職位、職稱相統一的突破口，替代簡單的人員數量編制控制和人員的身份管理。相應的，科學整合辦公、政治、政策研究等部門的綜合信息管理力量，充分發(fā)揮他們信息管理龍頭的作用。
　　再者，除了實行人員的適時交流和積極互動外，信息資源為哪個部門所掌握，哪個部門就要進行持續(xù)跟蹤管理和交換、處置，從而依托網絡平臺確立起敞開式的“大辦公”格局，實現各類信息資源的廣度整合與規(guī)范管理。同樣，要合理調配人員比例，充實辦案一線部門。辦案一線部門同綜合部門、裝備保障部門的檢察人員比例、不同業(yè)務部門中的檢察員、助檢員、書記員的比例都應進行合理的調配，特別注意在辦案一線配備若干名信息管理員、聯絡員，推行網絡“大縱深”策略，確保信息資源的深度挖掘與客觀詳盡。這與當前市級以上政府網站采取“內容管理 + 搜索引擎”的模式功能相近，可以有效整合縱向與橫向機構之間的信息資源，凝聚組織機構，使得執(zhí)法信息資源的聚攏和整合得以最大化，執(zhí)法資源的可挖掘能力得到提高。
　　
　　注釋：
　?。?］李振宇主編：《法律文獻學》，中國檢察出版2005年版，第1頁。