建議重建鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室

　　內(nèi)容摘要：黨中央提出建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的戰(zhàn)略構(gòu)想，檢察工作要服務(wù)這一大局，積極發(fā)揮職能作用，為維護(hù)農(nóng)村和諧穩(wěn)定作出應(yīng)有貢獻(xiàn)?，F(xiàn)階段首都檢察機(jī)關(guān)服務(wù)農(nóng)村法制建設(shè)的嚴(yán)重制約是缺乏同農(nóng)村基層直接聯(lián)系的渠道，基于檢察機(jī)關(guān)根據(jù)地方發(fā)展需要和履行職能的要求，建議重建鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室。
　　關(guān)鍵詞：新農(nóng)村建設(shè) 重建 鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室
　　
　　一、檢察機(jī)關(guān)服務(wù)新農(nóng)村建設(shè)的必要性
　　
　　（一）建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的客觀需要
　　當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)關(guān)系總體是健康、穩(wěn)定的，但是農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)民生活和農(nóng)業(yè)發(fā)展中確實(shí)存在一些不容忽視的矛盾和問題，諸如農(nóng)村流動(dòng)人口引發(fā)的社會(huì)問題日漸突出，尚存在相當(dāng)數(shù)量的嚴(yán)重暴力、黑惡勢(shì)力、破壞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和侵犯農(nóng)民生命財(cái)產(chǎn)的犯罪；有些農(nóng)村基層干部職務(wù)犯罪、侵犯農(nóng)民合法權(quán)益的行為時(shí)有發(fā)生；城鄉(xiāng)居民生活差距拉大引發(fā)的矛盾比較突出；土地政策調(diào)整、征占農(nóng)村土地等引發(fā)了一些顯性的和潛在的社會(huì)矛盾和糾紛。這些都是農(nóng)村社會(huì)發(fā)展建設(shè)中不穩(wěn)定的因素和不和諧的音符，與建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村所需要的法制環(huán)境差距甚遠(yuǎn)。
　　最高人民檢察院根據(jù)中共中央、國(guó)務(wù)院頒布的《推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》決議精神，下發(fā)了《檢察機(jī)關(guān)為社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)服務(wù)的意見》，對(duì)檢察職能服務(wù)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)提出了明確的要求。檢察機(jī)關(guān)通過嚴(yán)厲打擊各種刑事犯罪，可以為農(nóng)民創(chuàng)造安居樂業(yè)的社會(huì)環(huán)境；通過查辦和預(yù)防職務(wù)犯罪，可以為農(nóng)村創(chuàng)造廉潔高效的政務(wù)環(huán)境；通過運(yùn)用法律手段促進(jìn)經(jīng)濟(jì)關(guān)系的調(diào)節(jié)，可以為農(nóng)村改革發(fā)展創(chuàng)造良好的法治環(huán)境；通過化解農(nóng)村各類矛盾糾紛，可以為農(nóng)村創(chuàng)造和諧穩(wěn)定的生產(chǎn)生活環(huán)境。
　?。ǘz察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職能的需要
　　檢察機(jī)關(guān)具有憲法賦予的法律監(jiān)督職責(zé)。公安機(jī)關(guān)和人民法院在鄉(xiāng)鎮(zhèn)分別設(shè)有派出所和人民法庭，擔(dān)負(fù)著維護(hù)社會(huì)治安、刑事案件立案和偵查、民事經(jīng)濟(jì)案件裁判等任務(wù)。另外，有關(guān)文件明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)要對(duì)司法行政部門承擔(dān)的社區(qū)矯正工作進(jìn)行監(jiān)督，在農(nóng)村基層，社區(qū)矯正工作由區(qū)、縣司法局的派出機(jī)構(gòu)——司法所負(fù)責(zé)，所以，司法所也成為檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的對(duì)象?？梢?，公安機(jī)關(guān)、人民法院和司法行政部門基層派出機(jī)構(gòu)的立案工作、偵查活動(dòng)、審判工作和社區(qū)矯正工作，都應(yīng)納入檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督視野。所以檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督觸角必須延伸到農(nóng)村基層。
　　（三）農(nóng)村基層的需求與呼聲
　　筆者曾參與了所在檢察機(jī)關(guān)針對(duì)轄區(qū)全部鄉(xiāng)鎮(zhèn)、以“執(zhí)法為民、服務(wù)發(fā)展”為主題的調(diào)研活動(dòng)。幾乎我們所到的每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都提出，在這種經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、社會(huì)問題層出不窮的時(shí)期，農(nóng)村基層行政人員面臨著許多法律困惑：如何既高效又依法地決策處理新遇到經(jīng)濟(jì)事務(wù)、怎樣防范領(lǐng)導(dǎo)干部違法犯罪、怎樣遏制犯罪高發(fā)的勢(shì)頭、怎樣妥善解決各類農(nóng)民信訪問題，等等。他們同時(shí)提出希望檢察機(jī)關(guān)憑借自身的職能優(yōu)勢(shì)，給予農(nóng)村基層法律方面的指導(dǎo)和幫助，呼吁檢察機(jī)關(guān)開辟與農(nóng)村基層經(jīng)常性聯(lián)系的途徑，建議檢察機(jī)關(guān)要提升法制宣傳和犯罪預(yù)防工作的廣度和力度。
　　
　　二、消除檢察機(jī)關(guān)在農(nóng)村地區(qū)履行職能的制約——重建鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的必要性
　　
　　筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，在檢察機(jī)關(guān)恢復(fù)建院近三十年的今天，竟還有相當(dāng)一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)群眾甚至干部，對(duì)檢察院究竟是干什么的、到底管轄哪些事情不甚知之。檢察機(jī)關(guān)要實(shí)現(xiàn)“執(zhí)法為民、服務(wù)發(fā)展”的工作主題，要求我們的工作必須貼近群眾，必須要深入了解我們的服務(wù)對(duì)象的基本狀況和需求，也必須讓群眾了解我們。只有這樣，我們才能準(zhǔn)確地把握為民執(zhí)法的方向，才能有針對(duì)性服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，才能讓群眾知道遇到什么樣的問題該找檢察機(jī)關(guān)解決。
　　十六屆六中全會(huì)的《決定》同時(shí)也提出要“完善訴訟、檢察監(jiān)督……等制度?！钡侨嗣駲z察院現(xiàn)有組織機(jī)構(gòu)體系中最基層的是縣級(jí)人民檢察院，沒有同公安派出所、人民法庭和司法所相匹配的機(jī)構(gòu)設(shè)置，被農(nóng)村群眾形象的稱為“檢察機(jī)關(guān)沒有在基層走路的腿”。這難免在客觀上造成監(jiān)督不力，在農(nóng)民群眾依法維權(quán)的理念尚未普遍樹立的情況下，檢察機(jī)關(guān)對(duì)一些發(fā)生在農(nóng)村基層的執(zhí)法不公、執(zhí)法不嚴(yán)問題難以發(fā)現(xiàn)或糾正不及時(shí)，使法律監(jiān)督效果大打折扣，監(jiān)督職能在農(nóng)村基層被虛化。這種組織機(jī)構(gòu)的不盡合理必然制約檢察機(jī)關(guān)服務(wù)新農(nóng)村建設(shè)。筆者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)要改變這種不利的工作局面，最直接的途徑就是在農(nóng)村基層設(shè)立檢察機(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu)──鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室。
　　北京地區(qū)檢察機(jī)關(guān)曾經(jīng)依據(jù)最高人民檢察院《人民檢察院鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）檢察室工作條例》，在農(nóng)村地區(qū)設(shè)立過派出機(jī)構(gòu)，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室，派駐專人開展工作，主要職能包括檢察機(jī)關(guān)管轄的自偵案件的舉報(bào)受理、調(diào)查和立案?jìng)刹?，以及參加社?huì)治安綜合治理、開展法制宣傳等。其時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室憑借國(guó)家司法機(jī)關(guān)的權(quán)威性，幫助地方政府解決了許多群眾反映、舉報(bào)農(nóng)村干部違法犯罪的案件，該立案的立案查處，不該立案的依法給予了答復(fù)。很多群眾不接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門的查處意見，卻信服檢察室的處理意見，使一些問題得到及時(shí)、妥善地解決，民眾情緒得以平復(fù)，取得了很好的工作效果?？梢哉f，鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室對(duì)維護(hù)當(dāng)時(shí)農(nóng)村社會(huì)的和諧穩(wěn)定有著不可磨滅之功。
　　但是上世紀(jì)末，由于法律和實(shí)踐中的種種原因，最高人民檢察院決定撤銷包括北京在內(nèi)一些地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室設(shè)置。所以，我們建議為適應(yīng)新形勢(shì)的需要，在北京地區(qū)重新建立檢察機(jī)關(guān)在農(nóng)村基層的派出機(jī)構(gòu)，以便檢察機(jī)關(guān)在服務(wù)新農(nóng)村建設(shè)中更加充分地發(fā)揮作用。當(dāng)然筆者并非主張歷史的倒退──不是簡(jiǎn)單地恢復(fù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的設(shè)置，而是要認(rèn)真汲取先前工作中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，興利去弊，制定科學(xué)的管理制度，在明確職責(zé)、規(guī)范和改進(jìn)工作機(jī)制、強(qiáng)化管理與監(jiān)督的基礎(chǔ)上，重建鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室。
　　
　　三、重建鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的可行性
　　
　?。ㄒ唬┲亟ㄠl(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的法律基礎(chǔ)
　　《人民檢察院組織法》第2條第3款規(guī)定：“省一級(jí)人民檢察院和縣一級(jí)人民檢察院，根據(jù)工作需要，提請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)，可以在工礦區(qū)、農(nóng)墾區(qū)、林區(qū)等區(qū)域設(shè)置人民檢察院，作為派出機(jī)構(gòu)?！?這是組織法關(guān)于人民檢察院在特殊區(qū)域設(shè)立派出機(jī)構(gòu)的規(guī)定，其中對(duì)“特殊區(qū)域”的范圍作了不完全列舉，從中可以尋得檢察機(jī)關(guān)在農(nóng)村設(shè)立派出機(jī)構(gòu)的法律空間。而所謂“根據(jù)工作需要”，我們認(rèn)為應(yīng)理解為根據(jù)黨和國(guó)家以及本級(jí)檢察機(jī)關(guān)所在地區(qū)的工作大局需要，當(dāng)前形勢(shì)下，服務(wù)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)就是服務(wù)大局，所以重建鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室，是符合組織法立法本意的。
　　《人民檢察院鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）檢察室工作條例》第4條規(guī)定：“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）檢察室根據(jù)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）地域、人口、經(jīng)濟(jì)狀況和工作需要設(shè)置?！北本┺r(nóng)村“地域、人口、經(jīng)濟(jì)狀況和工作”都需要檢察機(jī)關(guān)近距離服務(wù)農(nóng)村法制建設(shè)。
　?。ǘ?shí)踐中的探索
　　筆者參與的調(diào)研活動(dòng)結(jié)束后，2006年3月在爭(zhēng)取地方黨委的支持與配合下，調(diào)研成果實(shí)現(xiàn)了實(shí)際轉(zhuǎn)化──筆者所在檢察院與轄區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)試點(diǎn)建立了法制共建關(guān)系，由我院職能部門以檢察院的名義與各鎮(zhèn)一對(duì)一建立固定聯(lián)系，主要開展以下工作：（1）履行法定職責(zé)參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)治安綜合治理工作；（2）加強(qiáng)對(duì)影響地區(qū)社會(huì)穩(wěn)定的重點(diǎn)刑事案件的調(diào)研，并會(huì)商公安機(jī)關(guān)和法院采取相應(yīng)對(duì)策；（3）積極化解民事、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和行政執(zhí)法中產(chǎn)生的矛盾糾紛，對(duì)其中發(fā)生的貪污賄賂、瀆職案件及時(shí)查處；（4）有針對(duì)性地開展職務(wù)犯罪預(yù)防工作；（5）配合相關(guān)單位及時(shí)有效處理涉法訪；（6）依法監(jiān)督社區(qū)矯正工作；（7）開展法制宣傳、檢察職能宣傳；（8）加強(qiáng)與人大代表聯(lián)系等。
　　
　　法制共建關(guān)系建立后，我院結(jié)合各鎮(zhèn)的實(shí)際情況，著手開展了一系列工作：在九個(gè)市級(jí)新農(nóng)村建設(shè)試點(diǎn)召開“預(yù)防職務(wù)犯罪，服務(wù)新農(nóng)村建設(shè)”主題座談會(huì)，聽取基層群眾的意見和要求；把自行編印的三千余冊(cè)《檢察知識(shí)問答》和千余冊(cè)法律書籍送到農(nóng)村基層干部手中；對(duì)千余名農(nóng)村黨支部書記和村委會(huì)主任進(jìn)行警示教育；從民事行政檢察監(jiān)督的角度對(duì)農(nóng)村宅基地房屋買賣糾紛案件提出法律意見；協(xié)助完成北京市檢察機(jī)關(guān)組織開展的“兩個(gè)一”（即“一堂法制課、一套宣傳掛圖”）送法下鄉(xiāng)活動(dòng)；等等。這項(xiàng)工作雖然尚處于試點(diǎn)階段，工作內(nèi)容和機(jī)制還有待完善，但從參與的各鎮(zhèn)反應(yīng)來看，可以肯定這一舉措是檢察工作近距離服務(wù)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的有效途徑。
　　北京地區(qū)這方面的實(shí)踐還有：通州區(qū)人民檢察院與司法局共同構(gòu)建民事調(diào)解網(wǎng)絡(luò)；順義區(qū)人民檢察院建立了檢察長(zhǎng)聯(lián)系鎮(zhèn)村制度；房山區(qū)人民檢察院建立了檢察官聯(lián)絡(luò)室制度；昌平區(qū)人民檢察院建立了駐村聯(lián)絡(luò)員制度。
　　
　　四、鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室工作的初步設(shè)想
　　
　　重建鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室可以在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)行政機(jī)構(gòu)獨(dú)立設(shè)立，也可以嘗試與其他司法部門共建工作平臺(tái)，協(xié)同開展工作，共同為農(nóng)村服務(wù)。重建后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室要適應(yīng)新形勢(shì)的發(fā)展需要，結(jié)合農(nóng)村社會(huì)法制現(xiàn)狀，充分發(fā)揮法律監(jiān)督職能和社會(huì)治安綜合治理職能，依法履行好以下幾方面的職責(zé)：
　　一是收集、發(fā)現(xiàn)農(nóng)村職務(wù)犯罪線索。鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室要及時(shí)發(fā)現(xiàn)農(nóng)村基層組織人員職務(wù)犯罪案件線索，特別是在新農(nóng)村建設(shè)中涉及土地征用、批租，征地補(bǔ)償費(fèi)用，政府專項(xiàng)資金撥付，優(yōu)撫、扶貧、移民、救濟(jì)款物的管理等環(huán)節(jié)出現(xiàn)的職務(wù)犯罪案件線索，以及國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員玩忽職守、濫用職權(quán)、失職瀆職給農(nóng)民群眾造成重大經(jīng)濟(jì)損失和侵犯人權(quán)造成嚴(yán)重后果的犯罪案件線索，并積極配合反貪部門和反瀆部門進(jìn)行查處。
　　二是促進(jìn)民事行政檢察監(jiān)督工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室要加強(qiáng)民事行政檢察職能宣傳，引導(dǎo)農(nóng)民對(duì)民事行政訴訟環(huán)節(jié)中損害農(nóng)民合法權(quán)益的案件，依法運(yùn)用檢察監(jiān)督的手段來維護(hù)合法權(quán)益，從而減少涉法信訪。
　　三是協(xié)助解決農(nóng)民信訪。鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室要積極承擔(dān)維護(hù)農(nóng)民信訪民主權(quán)利和促進(jìn)信訪法制化的雙重責(zé)任。一方面對(duì)于群眾反映屬實(shí)的問題，依法處理好應(yīng)由檢察機(jī)關(guān)自身管轄的，并依法對(duì)應(yīng)由公安機(jī)關(guān)、法院行使管轄權(quán)的履行法律監(jiān)督職責(zé)。另外通過跟蹤催辦、協(xié)助接待、開展法律咨詢等形式，協(xié)助并監(jiān)督政府部門解決好信訪問題。另一方面要依法維護(hù)社會(huì)秩序、維護(hù)領(lǐng)導(dǎo)干部形象和其他公民的合法權(quán)利，對(duì)于個(gè)別借上訪無理取鬧、打擊報(bào)復(fù)或擾亂社會(huì)秩序的人，要及時(shí)勸戒，其行為如果構(gòu)成犯罪，要協(xié)同有關(guān)部門堅(jiān)決依法懲處。
　　四是加強(qiáng)對(duì)公安機(jī)關(guān)和人民法院派出機(jī)構(gòu)執(zhí)法活動(dòng)的法律監(jiān)督。鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室要對(duì)工作中發(fā)現(xiàn)的公安派出所、人民法庭執(zhí)法不公正、不規(guī)范問題及時(shí)處理和糾正。如對(duì)公安機(jī)關(guān)該立案而不立案的，要依法進(jìn)行立案監(jiān)督；對(duì)公安和人民法院工作人員涉嫌玩忽職守、貪贓枉法的，要依法及時(shí)介入調(diào)查。
　　五是監(jiān)督并配合社區(qū)矯正工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室要參與各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的社區(qū)矯正工作，深入社區(qū)矯正組織，充分利用自身豐富的工作經(jīng)驗(yàn)，準(zhǔn)確分析把握矯正對(duì)象的不端行為和心理，配合矯正執(zhí)行主體確定矯正的重點(diǎn)、制定有效的矯正方案。同時(shí)全面履行法律監(jiān)督職責(zé)，督促對(duì)矯正對(duì)象的登記分類、教育管理、考核獎(jiǎng)懲等制度的落實(shí)；接受被矯正對(duì)象及其家屬的控告，糾正不當(dāng)?shù)某C正執(zhí)行行為，維護(hù)矯正對(duì)象的合法權(quán)益。
　　六是對(duì)人民檢察院決定不起訴的人員進(jìn)行幫教。隨著寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策的提出，人民檢察院作不起訴處理的輕微刑事案件量有所上升。近年來多數(shù)發(fā)生在農(nóng)村鄰里之間、親屬之間的輕微傷害案件依據(jù)《北京市政法機(jī)關(guān)辦理輕傷害案件工作研討會(huì)紀(jì)要》的精神而被檢察機(jī)關(guān)作了相對(duì)不起訴處理，被不起訴人重新回歸生活。鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室要掌握本轄區(qū)內(nèi)被不起訴人員的基本情況，隨時(shí)了解他們的思想和工作生活情況，根據(jù)所犯過錯(cuò)和發(fā)現(xiàn)的問題，有針對(duì)性地進(jìn)行跟蹤幫教，使他們徹底遠(yuǎn)離犯罪。
　　七是參與社會(huì)治安綜合治理，開展犯罪預(yù)防。鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室在法制宣傳工作中要講求針對(duì)性，對(duì)機(jī)關(guān)干部、村干部、當(dāng)?shù)孛癖娂傲鲃?dòng)人員等不同人群，按照“缺什么補(bǔ)什么、需要什么補(bǔ)什么”的原則，分別確定宣傳內(nèi)容，使犯罪預(yù)防工作有的放矢。鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室在職務(wù)犯罪預(yù)防工作中，要拓寬職能，提高為大局服務(wù)的意識(shí)，針對(duì)可能滋生犯罪的新經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，協(xié)助有關(guān)政府部門提高對(duì)法律政策的把握能力，規(guī)范干部的行政行為，協(xié)助基層管理組織從制度上遏制腐敗，積極推廣、完善先進(jìn)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理模式；在刑事犯罪預(yù)防工作中，要及時(shí)向有關(guān)部門反饋犯罪新動(dòng)態(tài)和新特點(diǎn)，協(xié)同公安機(jī)關(guān)和法院采取相應(yīng)對(duì)策，督促涉案單位和犯罪易發(fā)單位完善管理，從源頭上遏制犯罪發(fā)生。