新農(nóng)村建設(shè)中的農(nóng)村審計機制現(xiàn)狀分析及發(fā)展取向

　　【摘要】 在浙江新農(nóng)村建設(shè)過程中，農(nóng)村審計工作得到了各級領(lǐng)導(dǎo)的高度重視，發(fā)揮了重要的監(jiān)督和服務(wù)職能，形成了浙江特色的農(nóng)村審計模式，但同時也存在一些問題。為了推動農(nóng)村審計工作的不斷完善，本文在調(diào)查浙江農(nóng)村審計工作實際情況的基礎(chǔ)上，總結(jié)和推廣先進的經(jīng)驗和做法，深刻分析其不足之處，思考我國農(nóng)村審計工作的發(fā)展取向。
　　【關(guān)鍵詞】 新農(nóng)村建設(shè)；浙江?。晦r(nóng)村審計；實踐；發(fā)展取向
　　
　　農(nóng)村審計作為一種獨立的監(jiān)督力量，不僅直接保障農(nóng)村經(jīng)濟活動的合規(guī)性和效益性，更從長遠推進民主政治的建設(shè)和整個社會的穩(wěn)定。在浙江新農(nóng)村建設(shè)過程中，農(nóng)村審計工作得到了各級領(lǐng)導(dǎo)的高度重視，發(fā)揮了重要的監(jiān)督和服務(wù)職能，在審計機構(gòu)設(shè)置、人員配備、經(jīng)費支持、結(jié)果運用等各個方面不斷創(chuàng)新，形成了浙江特色的農(nóng)村審計模式。
　　
　　一、浙江省農(nóng)村審計工作的現(xiàn)狀
　　
　?。ㄒ唬┘訌娹r(nóng)村審計法規(guī)建設(shè)
　　浙江省在地方性農(nóng)村審計法規(guī)建設(shè)上，主要依據(jù)《審計法》和農(nóng)業(yè)部的規(guī)章，從省、市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）三個層次逐級完善。浙江人民政府頒布了《浙江省農(nóng)村集體經(jīng)濟審計辦法》，總體上對農(nóng)村審計人員的資格和義務(wù)、審計對象與審計職權(quán)、審計程序、被審計單位和審計人員的法律責任等進行規(guī)范。下級的如余姚市審計局出臺的《余姚市農(nóng)村集體經(jīng)濟審計（試行）辦法》，對審計人員、審計范圍和職權(quán)、審計程序及法律責任加以規(guī)定；鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計所制定的《鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道審計工作指導(dǎo)意見》。明確了審計所的主要任務(wù)；《村級財務(wù)審計操作規(guī)則》、《國家集體建設(shè)項目審計實施規(guī)定》、《村干部經(jīng)濟責任審計制度》等為具體審計項目提供了操作指南。
　　
　　（二）探索農(nóng)村審計的組織模式
　　浙江省各地農(nóng)村審計組織模式各異，主要體現(xiàn)在主要機構(gòu)和輔助機構(gòu)設(shè)置上。表1列示了浙江部分地區(qū)農(nóng)村審計機構(gòu)設(shè)置情況。
　　1．浙江省農(nóng)村審計的主要機構(gòu)。從表1可以看出，大部分地區(qū)采用單純的內(nèi)部審計模式。內(nèi)部審計包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)部審計和農(nóng)業(yè)系統(tǒng)內(nèi)部審計兩種形式。農(nóng)村經(jīng)濟較為發(fā)達的地區(qū)，如杭州、寧波、紹興大部分都在積極探索雙重領(lǐng)導(dǎo)的審計模式，即設(shè)立獨立的審計所，同時對本級人民政府和上級審計機關(guān)負責并報告工作。具體而言，審計所行政上隸屬于本級人民政府，經(jīng)費由本級財政統(tǒng)一撥付；業(yè)務(wù)上受上級審計機關(guān)的指導(dǎo)，人員的任免需征得審計機關(guān)的同意。
　　
　　2．浙江省農(nóng)村審計的輔助機構(gòu)。從表1可以看出，除了鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計所、審計室（科）這些基本的農(nóng)村審計機構(gòu)，部分地區(qū)還設(shè)立了其他的輔助機構(gòu)。具體分為三類：一是由縣（市）政府負責成立，如余姚市政府成立的市農(nóng)村集體經(jīng)濟審計中心；二是由縣（市）農(nóng)林局負責成立，如象山縣農(nóng)林局成立的農(nóng)村集體經(jīng)濟審計中心；三是由縣（市）審計局負責成立，如西湖區(qū)審計局成立的內(nèi)審指導(dǎo)中心。這些輔助機構(gòu)的職能主要是指導(dǎo)、監(jiān)督、復(fù)核鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計機構(gòu)的工作，協(xié)助培訓審計人員等。
　　
　?。ㄈ┩卣罐r(nóng)村審計的內(nèi)容
　　1．開展村級財務(wù)收支審計，促進規(guī)范財務(wù)管理。對村級內(nèi)部控制制度的建立及其有效性進行檢查，審計農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的收支預(yù)算執(zhí)行情況。當前杭州、寧波大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的村級財務(wù)審計都實現(xiàn)了三年一輪審，一次審三年，極大地促進了村級財務(wù)的不斷規(guī)范。
　　2．搞好村干部經(jīng)濟責任審計，完善干部監(jiān)管體系。通過審計達到摸清家底、肯定成績、指出問題、分清責任、加強管理、嚴肅紀律的目的，力求客觀公正地評價領(lǐng)導(dǎo)人員的責任履行情況，規(guī)范財務(wù)收支行為，提高農(nóng)村集體資金的使用效益，促進村干部廉政勤政。余姚市通過村干部經(jīng)濟責任審計，針對村干部工資不統(tǒng)一，部分村干部亂發(fā)獎金補貼等情況，提出審計建議，促使市委辦、市府辦聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于對村干部報酬實行財政統(tǒng)籌支付的意見》，既保障了村干部的合理收入，又遏制了腐敗行為。
　　3．加強涉農(nóng)專項資金審計，落實政府支農(nóng)惠農(nóng)政策。包括開展涉農(nóng)生產(chǎn)資金及相關(guān)補貼專項審計，促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)；關(guān)注農(nóng)村社會事業(yè)相關(guān)資金審計，加快農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展；開展農(nóng)村環(huán)境保護專項資金審計調(diào)查；加強土地征用、拆遷補償專項資金審計。
　　4．積極開展農(nóng)村基建工程審計，建設(shè)農(nóng)村新面貌。審計重點關(guān)注建設(shè)項目的財務(wù)情況和工程預(yù)算、決算情況，并關(guān)注建設(shè)項目的效益情況。杭州蕭山區(qū)城廂街道規(guī)定竣工項目必審，分別采取自審或送審。余姚市審計局要求投資100萬元以上的建設(shè)項目，審計所督促其接受市國家建設(shè)項目審計分局的審計，100萬元以下項目，組織具備資質(zhì)的社會中介機構(gòu)進行審計，并由審計所出具審核意見。
　　
　?。ㄋ模┲匾曓r(nóng)村審計的隊伍建設(shè)
　　
　　隨著農(nóng)村改革的不斷深化，農(nóng)村審計對象、審計內(nèi)容、審計重點等增加了新內(nèi)涵，對農(nóng)村審計人員的素質(zhì)提出了較高的要求。在杭州、寧波、紹興等浙江省經(jīng)濟較為發(fā)達的地區(qū)，農(nóng)村審計工作受到高度重視，從業(yè)人數(shù)較多，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計機構(gòu)配備專職審計人員1-3名，兼職審計人員2-5名；人員素質(zhì)較高，要求大專以上學歷或中級以上職稱，并采取各種方式對審計人員進行繼續(xù)教育，包括定期業(yè)務(wù)培訓、以審代訓、召開經(jīng)驗交流會和學術(shù)研討會、外出考察取經(jīng)、與高校合作培訓等。
　　
　　二、浙江省農(nóng)村審計工作對新農(nóng)村建設(shè)的推進作用及存在的主要問題
　　
　　（一）對新農(nóng)村建設(shè)的推進作用
　　浙江省部分地區(qū)的農(nóng)村審計工作在政府領(lǐng)導(dǎo)的高度重視下、在審計部門和審計人員的努力下、在社會各界力量的配合下，開展了大量的農(nóng)村審計工作，挽回了大量直接和間接的經(jīng)濟損失，并對加強農(nóng)村廉政建設(shè)、打擊刑事犯罪做出了重大貢獻，是農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、民主建設(shè)、社會穩(wěn)定的重要保障。表2列示了浙江省部分地區(qū)近三年農(nóng)村審計工作成效的平均數(shù)據(jù)。
　　1．提高農(nóng)村財務(wù)管理水平，促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。從表2 可以看出，以杭州、寧波紹興等為代表的地區(qū)開展了大量的農(nóng)村審計工作，提出了大量審計意見和建議，通過幫助各村清賬理財，催討應(yīng)收款，建立健全對外借款和貨款擔保、資產(chǎn)管理、經(jīng)濟合同簽訂等制度，促進了增收節(jié)支，核減了大量工程款。不僅為農(nóng)村發(fā)展帶來了直接經(jīng)濟利益，更從長遠上促進村級經(jīng)濟行為的規(guī)范，提高村級財務(wù)管理水平。杭州西湖區(qū)的農(nóng)村審計結(jié)果為進一步搞好村級財務(wù)管理工作提供了決策依據(jù)，改善了村級集體資金使用效益，提高了農(nóng)村財務(wù)管理水平。2007年全區(qū)村集體經(jīng)濟總收入達6.09億元，比上年增長67.2%；村級總資產(chǎn)達22.46億元，比上年增長71%。寧波余姚市針對村級經(jīng)濟管理上存在的問題，提出了一系列有效的建議，促使相關(guān)部門制訂出臺了《加強村級財務(wù)管理的若干規(guī)定》、《村合作經(jīng)濟組織財務(wù)管理制度》、《工程建設(shè)項目審計暫行規(guī)定》等一系列規(guī)范村級財務(wù)管理和工程招投標管理的制度，為農(nóng)村經(jīng)濟健康穩(wěn)定快速發(fā)展發(fā)揮了重要作用。
　　2．促進農(nóng)村廉政建設(shè)，創(chuàng)造民主和諧的氛圍。通過開展農(nóng)村審計，進一步提高了村干部的廉潔自律意識，增強了村干部的財經(jīng)法紀意識，促進了基層的廉政建設(shè)，融合了干群關(guān)系。從表2可以看出，各地通過審計，查處了大量違規(guī)挪用資金，并將部分案件和相關(guān)人員移交司法機關(guān)處置，有助于農(nóng)村廉政建設(shè)。根據(jù)調(diào)查，杭州市根據(jù)村干部經(jīng)濟責任審計發(fā)現(xiàn)的問題，許多下屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）都出臺了《村干部廉政自律若干規(guī)定》、《工程招投標工作過錯責任追究辦法》等規(guī)章，明確村干部的領(lǐng)導(dǎo)責任，對其行為進行約束。寧波余姚市近三年來審計村干部57人，通過審計，給干部、群眾有了一個明確的答復(fù)，有利于化解基層矛盾，密切干群關(guān)系，積極促進和諧新農(nóng)村建設(shè)。
　　
　　3．維護農(nóng)民切身利益，促進農(nóng)村社會穩(wěn)定。通過實施農(nóng)村審計，提高了財政財務(wù)收支的透明度，強化了村級財務(wù)的管理和約束，強化了村干部的經(jīng)濟責任，大大減少了群眾上訪事件，切實保護了農(nóng)民的利益，穩(wěn)定了農(nóng)村社會的穩(wěn)定。寧波余姚市實施三年一輪審，一次審三年，2001年至2006年，村級財務(wù)問題的信訪從380件下降到52件，集體上訪從13起下降到4起。有效地化解了矛盾，維護了社會穩(wěn)定。
　　4．完善審計監(jiān)督體系，為新農(nóng)村建設(shè)提供制度保障。目前對鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一基層政權(quán)，主要依賴縣（區(qū)）審計機關(guān)的延伸職能對所轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行非常規(guī)監(jiān)督。通過建立農(nóng)村審計制度，有利于健全審計監(jiān)督體系，緩解基層審計機關(guān)的工作負荷，為農(nóng)村民主穩(wěn)定提供了制度保障。
　　
　?。ǘ┱憬r(nóng)村審計中存在的主要問題
　　1．農(nóng)村審計法規(guī)體系不完善。一個完整的法規(guī)體系，應(yīng)該在憲法的指導(dǎo)下，至上而下包括法律、行政法規(guī)和地方法規(guī)三個層次。目前我國沒有專門的農(nóng)村審計法律，而且在上下位法律之間縱向沖突、不同法域法律之間在一致性等方面存在問題。（1）《審計法》規(guī)定，審計機關(guān)可根據(jù)工作需要，在縣（市）以下設(shè)立派出機構(gòu)，而農(nóng)業(yè)部出臺的《農(nóng)村合作經(jīng)濟內(nèi)部審計暫行規(guī)定》規(guī)定“全國農(nóng)村合作經(jīng)濟審計工作的指導(dǎo)機構(gòu)，是農(nóng)業(yè)部農(nóng)村合作經(jīng)濟指導(dǎo)司”，這容易導(dǎo)致農(nóng)業(yè)行政主管部門和審計機關(guān)爭權(quán)、多頭監(jiān)管的問題。（2）由于審計法律與部門規(guī)章之間的沖突，造成農(nóng)村審計的法律依據(jù)不一致，工作模式各異。如基層審計機構(gòu)的設(shè)置，有些地區(qū)由農(nóng)村經(jīng)管站負責，有些地區(qū)由上級審計機關(guān)負責，還有的由本級人民政府負責。
　　2．農(nóng)村審計問責機制不健全。審計問責機制在浙江省農(nóng)村審計工作中有一定程度的體現(xiàn)，如建立審計結(jié)果公告制度，建立由審計、紀檢、司法、人事等部門組成的聯(lián)席會議制度，實施跟uZgp6AWW0OEfRkpQ2ElNmSGH7lKd5vs2aAHO11rzfVE=蹤審計等。但仍存在一些問題，如部分審計結(jié)果不公開，導(dǎo)致無從問責；有些審計項目中問責對象不清，責任主體不明確，責任歸屬不清晰；部分地區(qū)問責范圍過窄，多局限于行政問責，而且僅僅局限在“貪污、行賄受賄和違規(guī)資金運用”層面，不曾涉及“瀆職、重大決策失誤、監(jiān)督不力”等領(lǐng)域。
　　另外，還存在著地區(qū)間農(nóng)村審計工作發(fā)展不平衡、審計人員素質(zhì)有待提高等問題。
　　
　　三、對農(nóng)村審計發(fā)展取向的思考
　　
　?。ㄒ唬┎煌嬷黧w正確定位農(nóng)村審計是關(guān)鍵
　　首先，從政府的角度來講，應(yīng)該將農(nóng)村審計工作定位為新農(nóng)村建設(shè)的一項重大戰(zhàn)略，從農(nóng)村改革、發(fā)展和穩(wěn)定的角度出發(fā)，將農(nóng)村審計工作列入黨委、政府的議事日程，定期聽取、研究有關(guān)部門的匯報，認真解決農(nóng)村審計工作中的經(jīng)費、機構(gòu)、人員、審計落實等問題。其次，從審計機構(gòu)和審計人員的角度來講，應(yīng)該牢固樹立民本審計的理念，切實做到關(guān)注農(nóng)民利益、關(guān)注民生，服務(wù)百姓，關(guān)注支農(nóng)惠農(nóng)政策的落實，堅持“監(jiān)督與服務(wù)”并重，寓服務(wù)于監(jiān)督之中。最后，從廣大農(nóng)民的角度出發(fā)，應(yīng)該糾正對農(nóng)村審計的片面認識。許多農(nóng)民群眾將農(nóng)村審計與紀檢機關(guān)的查辦案件等同起來，若審計結(jié)果沒有發(fā)現(xiàn)嚴重違反財經(jīng)紀律的貪污、挪用行為，只是一般化的整改意見，就認為審計不徹底，沒有發(fā)揮作用。
　　
　?。ǘ┙⒔∪r(nóng)村審計法規(guī)體系是重要前提
　　首先，要明確農(nóng)村審計法律地位，消除縱向法律沖突。將農(nóng)村審計作為國家審計的一個分支，在《審計法》中單獨明確其法律地位，在具體實施的時候，由政府審計機關(guān)、地方政府和農(nóng)業(yè)部門聯(lián)合指導(dǎo)和控制。另外，制定全國性的《農(nóng)村審計條例》及實施細則，進一步明確農(nóng)村審計的主體、對象、內(nèi)容、程序、處理等問題，作為地方農(nóng)村審計工作開展和法規(guī)制定的直接依據(jù)。其次，完善農(nóng)村審計地方法規(guī)，解決橫向法律沖突。省政府應(yīng)該參照《審計法》和《全國農(nóng)村審計條例》，出臺省級農(nóng)村審計條例或辦法，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）審計機構(gòu)應(yīng)該制定全面的審計項目操作指南和審計工作管理規(guī)范。第三，協(xié)調(diào)審計與相關(guān)領(lǐng)域法規(guī)，減少法域沖突。由全國人大在充分征求審計、司法部門及其他利益相關(guān)者意見的基礎(chǔ)上，出臺一部獨立的協(xié)調(diào)法域沖突的法規(guī)，或者建立一個專門的機關(guān)來裁決法律沖突，專門機關(guān)裁決模式具有地位超脫、權(quán)限廣泛、程序靈活、方式多樣等特點，其裁決具有終極性效力。
　　
　　（三）提高審計人員素質(zhì)是做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計工作的關(guān)鍵
　　主要包括人員的配備和業(yè)務(wù)素質(zhì)培訓兩個方面。在人員配備上，應(yīng)通過各種途徑，吸收具有較高政治素質(zhì)的、文化素養(yǎng)的、專業(yè)水平的、工作能力的人員，逐步提高農(nóng)村審計隊伍的專職化和年輕化程度，并堅持持證上崗和定期考核制度。在業(yè)務(wù)培訓上，一是實行審訓結(jié)合，二是加強職業(yè)道德培訓，三是創(chuàng)新培訓工作?？梢院图o檢、監(jiān)察、審計及公、檢、法等有關(guān)部門聯(lián)合辦班或邀請他們參與授課，以提高法律知識和政策水平。
　　
　　（四）建立健全農(nóng)村審計問責機制是必然要求
　　建立健全農(nóng)村審計問責機制有利于增強官員的責任意識，有利于改革人事考核和人事任命制度，有利于強化受托責任的執(zhí)行效果。應(yīng)該從三個方面來完善農(nóng)村審計問責框架體系：確立問責主體、對象、內(nèi)容和程序；明確責任認定的依據(jù)和大?。煌ㄟ^法制化、制度化來強化責任追究制度。最為關(guān)鍵的是要制定全國性的《農(nóng)村審計問責實施辦法》和《行政事故責任認定辦法》等。另外還需要配套的制度改革，包括完善審計結(jié)果公告制度，讓群眾有知情權(quán)；規(guī)范審計結(jié)果管理，做到傳送及時、歸檔規(guī)范、利用快捷；建立審計結(jié)果運用制度，利用審計結(jié)果加強行政管理、宏觀調(diào)控決策、改進干部監(jiān)管工作；建立審計整改制度等?！?br/>　　
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