淺談氣象部門預(yù)算管理

　　摘要　實(shí)行部門預(yù)算是財(cái)政支出管理的一項(xiàng)重要改革，是我國政府預(yù)算制度改革中的一項(xiàng)重大舉措。氣象部門從2000年開始進(jìn)行部門預(yù)算改革，取得了一定的成績，但在部門預(yù)算改革執(zhí)行過程中仍存在一些問題。必須要轉(zhuǎn)變觀念，提高預(yù)算的編制水平，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督，盡快建立預(yù)算執(zhí)行分析與考核制度，確保預(yù)算編制科學(xué)、規(guī)范。
　　關(guān)鍵詞　氣象部門；預(yù)算管理；問題及對(duì)策
　　
　　實(shí)行部門預(yù)算是我國繼實(shí)行“分稅制”財(cái)政體制和新的稅收制度后，在財(cái)政支出管理上推出的一項(xiàng)重大管理改革，是財(cái)政改革的一場(chǎng)重頭戲。中央預(yù)算改革以1999年推行的以建立部門預(yù)算為核心內(nèi)容的預(yù)算編制改革為標(biāo)志。1999年10月，財(cái)政部要求各部門按國務(wù)院部署編制部門預(yù)算，并選擇教育部、農(nóng)業(yè)部、科技部、勞動(dòng)與社會(huì)保障部為試點(diǎn)。由此氣象部門被列入中央預(yù)算的試編單位。
　　
　　一、當(dāng)前氣象部門預(yù)算管理中存在的主要問題
　　
　　《預(yù)算法》規(guī)定：“中央政府預(yù)算由中央各部門的預(yù)算組成”。一個(gè)部門一本預(yù)算，各部門的所有開支編制到一本預(yù)算當(dāng)中，這就要求改變傳統(tǒng)的功能預(yù)算編制方法。采用部門預(yù)算編制方法，將原來按功能劃分的行政事業(yè)經(jīng)費(fèi)等全部細(xì)化到部門。部門預(yù)算要從基層單位逐級(jí)編寫。層層匯總，使預(yù)算更加科學(xué)合理，通過編制部門預(yù)算，提高預(yù)算的透明度。實(shí)行綜合財(cái)政預(yù)算就是要將所有政府性收入和支出全部納入預(yù)算統(tǒng)一管理，建立統(tǒng)一完整的國家預(yù)算，提高預(yù)算的完整性。
　　作為全額撥款的事業(yè)單位，氣象部門長期以來一直承擔(dān)著社會(huì)公共事務(wù)的服務(wù)職能。由于缺乏外部和內(nèi)部的約束機(jī)制，部門管理相對(duì)比較寬松，沒有嚴(yán)格的預(yù)算制度、內(nèi)部成本控制制度。隨著我國機(jī)構(gòu)體制改革的日益深入和財(cái)政部門預(yù)算改革的逐步推廣，這種粗放式的管理已經(jīng)不適應(yīng)新形勢(shì)發(fā)展的需要，對(duì)氣象部門提出了很多新問題，產(chǎn)生很大的影響。主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
　　
　　(一)預(yù)算管理意識(shí)不強(qiáng)，重資金分配、輕資金管理和效益
　　有些單位未能充分理解預(yù)算對(duì)本單位的重要意義，在編制預(yù)算時(shí)未能引起足夠的重視。只關(guān)心要錢，花大精力用于湊預(yù)算盤子。并不注重怎樣花錢，在預(yù)算資金使用上未按預(yù)算安排用好資金。另一方面因我省氣象部門實(shí)行會(huì)計(jì)核算中心代理記賬，財(cái)務(wù)人員管理意識(shí)薄弱。對(duì)本單位具體情況認(rèn)識(shí)不足，使得主觀理解在預(yù)算編制過程中占據(jù)了主導(dǎo)地位。
　　
　　(二)預(yù)算編制準(zhǔn)備不充分，過程簡單
　　單位的預(yù)算編制應(yīng)該是一個(gè)嚴(yán)謹(jǐn)、認(rèn)真的過程，應(yīng)該設(shè)置充足合理的時(shí)間來編制預(yù)算。然而目前氣象部門編制預(yù)算的時(shí)間僅有一個(gè)月左右，這就使得預(yù)算項(xiàng)目指標(biāo)不能得到充分的認(rèn)證，缺乏預(yù)算編制的可信度。此外編制預(yù)算一般是上年末制定下一年度的預(yù)算，這種預(yù)算的編制往往存在一些缺陷：預(yù)算初期，由于時(shí)間較長，某些因素難以預(yù)料，在預(yù)算執(zhí)行過程中不能保證不確定因素出現(xiàn)，從而導(dǎo)致原有預(yù)算不能完全適合未來的業(yè)務(wù)活動(dòng)；在預(yù)算末期，由于所剩預(yù)算期較短，常常促使一些單位管理者突擊花錢，缺乏長遠(yuǎn)打算。同時(shí)就氣象部門而言，編制預(yù)算幾乎全部成為財(cái)務(wù)部門的工作。由于財(cái)務(wù)人員事務(wù)性工作多，較少參與單位業(yè)務(wù)項(xiàng)目的討論、規(guī)劃和決策。導(dǎo)致在預(yù)算編制過程中只能簡單地依據(jù)上年數(shù)據(jù)編制預(yù)算，難以保證預(yù)算編制的統(tǒng)一性。
　　
　　(三)預(yù)算執(zhí)行缺乏分析考核和行之有效的監(jiān)督機(jī)制
　　氣象事業(yè)是科技型、基礎(chǔ)性的社會(huì)公益事業(yè)，以社會(huì)整體效益為重。因此缺乏強(qiáng)有力的控制與行之有效的約束機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制，預(yù)算執(zhí)行結(jié)果未與經(jīng)濟(jì)責(zé)任掛鉤，未與職工激勵(lì)機(jī)制掛鉤，經(jīng)費(fèi)使用的社會(huì)效益考核機(jī)制流于形式，增加了經(jīng)費(fèi)使用的隨意性。同時(shí)對(duì)經(jīng)費(fèi)支出管理與效益考核缺乏行之有效的監(jiān)督機(jī)制。從目前整體上來看，支出預(yù)算分配模式及管理體制仍停留在粗放型水平，管理體制尚未理順。
　　
　　二、加強(qiáng)氣象部門預(yù)算管理的對(duì)策
　　
　　幾年來。氣象部門組織專門的班子，認(rèn)真研究預(yù)算制度改革問題和氣象部門貫徹中央預(yù)算改革方針及應(yīng)對(duì)措施，根據(jù)預(yù)算改革的思路。結(jié)合氣象部門實(shí)際情況，對(duì)人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)、基本氣象業(yè)務(wù)維持專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)、項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)進(jìn)行核定。通過合理制訂定額，解決業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)不足和一些一直未列入國家預(yù)算科目的支出等問題，正確處理好“吃飯”與“事業(yè)”的關(guān)系。然而隨著國家和部門各項(xiàng)改革的不斷深化，國家對(duì)財(cái)經(jīng)紀(jì)律以及財(cái)務(wù)規(guī)章制度的不斷完善，對(duì)氣象部門預(yù)算管理提出了更高、更嚴(yán)的要求。特別是國家對(duì)事業(yè)單位改革的推進(jìn)，作為全額財(cái)政撥款的氣象部門應(yīng)從以下幾方面入手加強(qiáng)管理。
　　
　　(一)轉(zhuǎn)變觀念，加強(qiáng)認(rèn)識(shí)，共同重視預(yù)算管理工作
　　預(yù)算是國家管理社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)、實(shí)施宏觀調(diào)控的重要手段。直接關(guān)系到氣象部門正常工作的進(jìn)行和既定目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此，在部門預(yù)算編制過程中，不僅要立足于當(dāng)前，兼顧安排好當(dāng)年的部門預(yù)算，保證年度工作正常運(yùn)轉(zhuǎn)和事業(yè)發(fā)展，而且要著眼于國家和部門的長遠(yuǎn)目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)真正的“滾動(dòng)預(yù)算”。編實(shí)、編準(zhǔn)、編好本部門年度預(yù)算。管好國家資產(chǎn)，對(duì)本部門本行業(yè)的事業(yè)負(fù)責(zé)。此外，預(yù)算管理不僅僅是財(cái)務(wù)部門的工作，而是整個(gè)系統(tǒng)或單位內(nèi)部各項(xiàng)資源的最優(yōu)整合，它的戰(zhàn)略性和系統(tǒng)性要求各職能部門共同參與。要提高預(yù)算管理水平必須有強(qiáng)有力的組織保障、成立專門的預(yù)算管理組織、得到領(lǐng)導(dǎo)的高度重視和支持、具有權(quán)威性。預(yù)算組織應(yīng)由單位負(fù)責(zé)人任組長，由單位領(lǐng)導(dǎo)、財(cái)務(wù)部門和其他職能管理部門負(fù)責(zé)人共同組成有機(jī)體。
　　
　　(二)提高預(yù)算的編制水平。編制全面、科學(xué)和規(guī)范的責(zé)任預(yù)算
　　預(yù)算編制是個(gè)系統(tǒng)工程。它既要掌握單位本身的情況。又要考慮系統(tǒng)、行業(yè)狀況；既要著眼于年度需求，又要考慮歷史，預(yù)測(cè)未來。這其中包含著調(diào)查研究、綜合分析、項(xiàng)目論證、目標(biāo)預(yù)測(cè)、協(xié)調(diào)平衡等大量工作，要安排充足的預(yù)算編制時(shí)間。做好預(yù)算前期的基礎(chǔ)管理工作。提高預(yù)算編制質(zhì)量。早動(dòng)手早安排，確定一些適合預(yù)算編制所需要的綜合指標(biāo)、定額指標(biāo)，進(jìn)行深入細(xì)致的分析研究論證，最終制定一個(gè)符合單位發(fā)展前景、切實(shí)可行的預(yù)算。在編制預(yù)算時(shí)要采用“自下而上”的方式。讓各部門充分參與預(yù)算編制。使預(yù)算貼近實(shí)際，并且使得上下溝通協(xié)調(diào)后的預(yù)算得到上下級(jí)的認(rèn)同。目前氣象部門采用的是“二上二下，分級(jí)編制，逐級(jí)匯總”的預(yù)算編制程序。在這個(gè)過程中，必須實(shí)事求是地掌握人員情況、業(yè)務(wù)發(fā)展需求，并以此為基礎(chǔ)，確定人員、業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)水平，要綜合考慮內(nèi)外部因素、歷史和未來因素的影響，科學(xué)預(yù)測(cè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展變化，并以提高效益為目標(biāo)，編制具前瞻性的預(yù)算。
　　
　　(三)加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督，建立預(yù)算執(zhí)行分析與考核制度，促進(jìn)預(yù)算管理水平及效益不斷提高
　　加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督是深化預(yù)算管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。單位預(yù)算經(jīng)上級(jí)單位批復(fù)后，要嚴(yán)格按照預(yù)算批復(fù)執(zhí)行，并對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督。加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督主要是對(duì)資金使用情況和使用過程進(jìn)行監(jiān)督考核，對(duì)資金使用效益進(jìn)行考核評(píng)價(jià)。加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督，一是要制定必要的內(nèi)部監(jiān)督管理制度。對(duì)資金使用過程進(jìn)行監(jiān)督，單靠單位財(cái)務(wù)部門的力量是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。必須制定相應(yīng)的內(nèi)部制約監(jiān)督機(jī)制，讓單位監(jiān)察、審計(jì)、業(yè)務(wù)主辦部門等參與到資金使用監(jiān)督活動(dòng)中來，對(duì)資金使用的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行全方位、多角度的監(jiān)督，做到對(duì)資金使用過程監(jiān)督有制度約束，有人力保障，確保資金安全、合理、有效使用。二是對(duì)資金使用效益，尤其是項(xiàng)目資金使用效益要有考核評(píng)價(jià)機(jī)制。一方面，對(duì)資金使用效益的考核評(píng)價(jià)是對(duì)預(yù)算編制水平的檢驗(yàn)，實(shí)際執(zhí)行情況與預(yù)算差別較大或資金使用效益不理想的，就應(yīng)考慮調(diào)整預(yù)算編制的標(biāo)準(zhǔn)、方法：另一方面，效益評(píng)價(jià)應(yīng)對(duì)項(xiàng)目實(shí)施的全過程進(jìn)行綜合評(píng)審，對(duì)項(xiàng)目資金使用效益進(jìn)行考核。只有這樣，才能做到對(duì)項(xiàng)目資金的使用事前有計(jì)劃、事中有監(jiān)督、事后有評(píng)價(jià)，實(shí)現(xiàn)對(duì)資金使用全過程的追蹤問效管理。
　　建立預(yù)算執(zhí)行分析與考核制度，促進(jìn)預(yù)算管理水平及效益的不斷提高。首先。要開展對(duì)財(cái)務(wù)預(yù)算的期末分析，運(yùn)用比較分析、因素分析、回歸分析等專業(yè)技術(shù)方法，結(jié)合有關(guān)財(cái)務(wù)、業(yè)務(wù)、技術(shù)、政策等信息資料，分析預(yù)算與實(shí)際完成數(shù)之間的差異，找出差異存在的主客觀原因。并從定性與定量兩個(gè)方面分析預(yù)算執(zhí)行單位的現(xiàn)狀、發(fā)展趨勢(shì)及潛力，為下年度的預(yù)算編制提供依據(jù)。其次。要完善檢查監(jiān)督考核制度，確保預(yù)算管理的嚴(yán)肅性。上級(jí)單位不但要負(fù)責(zé)各基層單位預(yù)算的審查、資金的分配環(huán)節(jié)。同時(shí)更重要的是對(duì)事業(yè)單位的預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行嚴(yán)格的事后監(jiān)督考核的管理，將預(yù)算執(zhí)行考核作為單位績效考核的重要內(nèi)容，作為責(zé)任人經(jīng)濟(jì)責(zé)任考核的重要內(nèi)容和職工獎(jiǎng)懲的評(píng)定依據(jù)，力求達(dá)到制度約束與人性化自我控制的有機(jī)統(tǒng)一，發(fā)揮人的積極性與創(chuàng)造性，促進(jìn)預(yù)算管理水平及效益的不斷提