農(nóng)村金融制度變遷的特征

　　一、農(nóng)村金融制度的變遷歷程
　　
　　新中國成立以來，我國經(jīng)濟體制經(jīng)歷了由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉變，農(nóng)村經(jīng)濟市場化程度日益加深。金融是為經(jīng)濟服務的，與經(jīng)濟體制轉變相適應，農(nóng)村金融部門也經(jīng)歷了若干的發(fā)展階段。
　　(一)傳統(tǒng)經(jīng)濟體制下的單一銀行體系階段(1949—1978年)
　　在計劃經(jīng)濟體制時期，除了中國農(nóng)業(yè)銀行被三次成立、三次撤銷外，農(nóng)村地區(qū)只有人民銀行和農(nóng)村信用社兩家金融機構，兩家機構之間毫無競爭，更像是出納和會計的關系。
　　新中國成立后，經(jīng)過社會主義三大改造，我國迅速建立起了計劃經(jīng)濟體制，選擇了優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的經(jīng)濟趕超戰(zhàn)略。為了籌集資金，國家必須直接控制金融資源，通過壓低利率的手段來降低資金價格，經(jīng)常直接用財政手段分配有限的資金。在很長的時期內，中國人民銀行都是財政部領導下的金融主管機構和唯一的銀行機構經(jīng)營者。在農(nóng)村金融領域，人民銀行設立了農(nóng)業(yè)部。
　　土地改革后，為了適應農(nóng)戶因不斷擴大生產(chǎn)規(guī)模而產(chǎn)生的日益提高的資金需求，決定大力發(fā)展農(nóng)村信用社，實行社員民主管理，資本金由農(nóng)民入股，主要為社員的生產(chǎn)生活提供信貸支持，基本保持了合作制的性質。
　　1958年，“大躍進”開始，我國進入高度集中的計劃經(jīng)濟時期。農(nóng)村信用社隨著人民銀行在農(nóng)村的基層機構(營業(yè)所)一并下放給人民公社和生產(chǎn)大隊管理，后來又交給貧下中農(nóng)管理，農(nóng)村信用社成為基層社隊的金融工具。這一時期農(nóng)村信用社逐步由民辦走向官辦，組織管理模式的市場經(jīng)濟原則逐步讓位于計劃經(jīng)濟原則，信用社原有的多元化資金主體被單一的生產(chǎn)大隊經(jīng)濟管理關系取代，在單一領導關系下，信用社合作組織性質逐漸退化變質。
　　1977年，國務院出臺《關于整頓和加強銀行工作的幾項規(guī)定》，明確指出：“信用社是集體金融組織，又是國家銀行在農(nóng)村的金融機構?！睆娀算y行對信用社的領導權，防止了信用社資金在生產(chǎn)大隊領導下被任意擠占挪用。然而，這種管理體制使信用社嚴重脫離了社員群眾，喪失了集體所有的合作金融特點，逐步演變?yōu)閲覍I(yè)銀行在基層的附屬機構，最終由“民辦”走向了“官辦”。
　　(二)體制轉軌時期的專業(yè)銀行體系階段(1979—1993年)
　　改革開放后，隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的實行以及農(nóng)村工業(yè)化的發(fā)展，農(nóng)民收入有了較大提高，這為農(nóng)村經(jīng)濟的商品化、貨幣化和信用化提供了必要條件。農(nóng)戶、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)以及農(nóng)村各種經(jīng)濟聯(lián)合體提出了多種融資要求，單一的銀行體系已不能適應其要求，多元化的農(nóng)村金融組織體系便成為了客觀的必然。
　　這一時期金融體制改革的首要舉措就是拆分中國人民銀行，分離其管理和經(jīng)營職能，成為統(tǒng)管全國金融業(yè)的中央銀行。逐步恢復和設立了農(nóng)、中、工、建四大國有商業(yè)銀行。
　　1979年，農(nóng)村信用社的管理權由人民銀行劃歸農(nóng)業(yè)銀行，農(nóng)業(yè)銀行縣級支行負有監(jiān)管當?shù)剞r(nóng)村信用社的職責。吸取以往的經(jīng)驗教訓，恢復了農(nóng)村信用社名義上的合作金融組織地位，其后雖幾經(jīng)改革，力圖把農(nóng)村信用社真正辦成群眾性的合作金融組織，但改革始終圍繞信用社作為銀行基層機構的體制進行，沒有取得實質性進展，農(nóng)民失去了農(nóng)村信用社經(jīng)營活動的管理權和監(jiān)督權。由于農(nóng)村信用社實質上是農(nóng)業(yè)銀行的基層組織，使得農(nóng)村地區(qū)金融領域在逐步商業(yè)化的過程中，仍然缺乏有效競爭。
　　(三)建立市場經(jīng)濟體制時期的商業(yè)銀行體系階段(1994年至今)
　　1994年，黨的十四大確定了我國社會主義市場經(jīng)濟體制，隨著市場經(jīng)濟體制改革的逐步深入，1996年國務院《關于農(nóng)村金融體制改革的決定》明確提出了“建立和完善以合作金融為基礎，商業(yè)性金融和政策性金融分工協(xié)作的農(nóng)村金融體系”的目標，我國農(nóng)村金融組織體系開始全方位、多層次、寬領域的建構。
　　隨著農(nóng)村經(jīng)濟市場化的逐步深入，中國農(nóng)業(yè)銀行身兼政策性業(yè)務和商業(yè)性業(yè)務的局面已不能適應農(nóng)村金融進一步發(fā)展的需要，其政策性業(yè)務被分離，同其他三大國有銀行一起開始全面向國有商業(yè)銀行邁進?；谟畲蠡慕?jīng)營目標，農(nóng)業(yè)銀行傾向于貸款給非農(nóng)客戶，所屬機構網(wǎng)點和貸款權限逐步開始向城市收縮。
　　為了適應農(nóng)業(yè)銀行向商業(yè)銀行轉軌的需要，1994年4月國務院決定成立農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行，承擔農(nóng)村的政策性金融業(yè)務。農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行不以盈利為目標，不與商業(yè)性金融機構競爭，由財政部根據(jù)保本經(jīng)營的原則，核定農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的利差補貼數(shù)額，按季撥付，年終清算。農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行經(jīng)歷了業(yè)務由農(nóng)業(yè)銀行代理、基本自營、封閉運行等幾個階段后，業(yè)務范圍只剩下單一的糧棉油儲備、農(nóng)產(chǎn)品收購等純政策性貸款，其支持農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的政策性功能并沒有得到有效發(fā)揮。
　　1996年根據(jù)國務院《關于農(nóng)村金融體制改革的決定》，農(nóng)村信用社與農(nóng)業(yè)銀行脫離行政隸屬關系，由農(nóng)村信用社縣聯(lián)社和中國人民銀行承擔對農(nóng)村信用社的業(yè)務管理和金融監(jiān)管，堅持按照合作制原則進行改革。2003年，國務院啟動了以“明晰產(chǎn)權關系、強化約束機制、增強服務功能、國家適當支持、地方政府負責”為要求的新一輪農(nóng)村信用社改革。
　　2000年以后，又啟動了郵政儲蓄、實施小額信貸試點等一系列的農(nóng)村金融體制改革。
　　
　　二、農(nóng)村金融制度變遷的特征
　　
　　(一)政府主導的強制性
　　制度變遷按照主體和誘因，可分為強制性變遷和誘致性變遷。誘致性制度變遷是“由個人或一群(個)人，在響應獲利機會時自發(fā)倡導、組織和實行”的變遷。誘致性制度變遷是來自于地方政府和微觀主體對潛在利潤的追求。強制性制度變遷是指“由政府命令和法律引入和實行”的變遷，是國家在追求租金最大化和產(chǎn)出最大化目標下，通過政策法令實施的。與誘致性變遷的主體不同，強制性變遷以國家(政府)為制度變遷的主體。
　　回顧我國農(nóng)村正規(guī)金融制度的歷史變遷，每一個發(fā)展階段無不折射出政府強制性的制度供給，而較少反映微觀金融主體的誘致性制度需求。無論是單一銀行體制時期，專業(yè)銀行體制時期，還是現(xiàn)在的商業(yè)銀行體制時期，農(nóng)村金融制度的每一步變遷，無一例外地都是由政府自上而下地規(guī)劃、組織、實施和監(jiān)控，帶有強烈的強制性制度變遷的特點。政府主導的農(nóng)村金融制度強制性變遷雖然節(jié)省了制度變遷的時間成本和摩擦成本，但由于農(nóng)戶在整個制度變遷過程中始終都是被動接受者，制度安排難以反映和滿足微觀主體的制度需求，導致我國農(nóng)村金融制度長期低效。
　　(二)變遷過程的漸進式
　　從制度變遷的速度來考察，可分為“漸進式”和“激進式”兩種變遷方式。漸進式變遷是指變遷過程相對平穩(wěn)，不引起較大的社會振蕩，新舊制度之間銜接較好的變遷方式。激進式變遷是指在短時間內不顧及各種關系的協(xié)調、采取果斷措施進行制度創(chuàng)新或變革的方式，其表現(xiàn)一般是強制性的廢除或破壞舊制度，制定和實施新制度。
　　我國農(nóng)村金融制度變遷屬于自上而下的漸進式制度變遷，出于帕累托改進的良好愿望，一般都是在不損害原有制度既得利益集團利益的同時，逐步引入制度增量，待新制度取得成長并為舊制度改革創(chuàng)造條件后，再推動舊制度的改革，從而使制度變遷的社會成本最小。以農(nóng)村信用社改革為例，較長時期內，在不觸動農(nóng)村信用合作社的核心“神經(jīng)”，即農(nóng)村信用社的管理體制和產(chǎn)權制度基礎之上，逐步放松市場準入，允許其他主要為三農(nóng)服務的金融機構如中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、已經(jīng)取締的農(nóng)村合作基金會以及當前提倡的村鎮(zhèn)銀行等介入，逐漸擴大農(nóng)村市場化金融機構的數(shù)量和規(guī)模，并允許一定范圍內的市場競爭，形成體制內與體制外的所謂“二元結構”。在增量改革的背景下，隨著整個農(nóng)村金融體制市場化程度的不斷提高，逐步深化農(nóng)村信用社產(chǎn)權制度改革和完善法人治理結構。
　　(三)變遷結果的滯后性
　　我國農(nóng)村金融制度變遷滯后于農(nóng)村經(jīng)濟制度變遷。改革開放后農(nóng)村經(jīng)濟制度的變遷采取了自下而上的誘致性變遷方式，變遷主體多元化，微觀經(jīng)濟主體和地方政府參與了變遷過程。農(nóng)村經(jīng)濟制度變遷在促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展方面發(fā)揮了重要作用，家庭農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責任制的實行和推廣促進了農(nóng)村勞動生產(chǎn)率的快速提高；鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)村個體私營企業(yè)的興起，將農(nóng)村富余勞動力向第二、三產(chǎn)業(yè)轉移，促進了農(nóng)村經(jīng)濟結構的大調整。但這卻與由政府主導的自上而下的農(nóng)村金融制度強制性變遷形成了強烈反差，一方面，農(nóng)村經(jīng)濟經(jīng)濟制度使農(nóng)村經(jīng)濟主體的產(chǎn)權關系進一步明晰，另一方面，農(nóng)村金融制度的變遷則使農(nóng)村金融組織的產(chǎn)權關系更加模糊不清。農(nóng)村金融制度變遷的滯后性導致了農(nóng)村廣泛的金融抑制，阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。
　　(中國社會科學院研究生院)