構建綜合性港口水上交通安全行政模式執(zhí)法新模式

　　福建省南北兩側的珠三角和長三角近年來發(fā)展態(tài)勢強勁，極為搶眼。面對這咄咄逼人的陣勢，作為福建省所轄的泉州市、漳州市等地市，蓄勢而發(fā)，積極參與海峽西岸經(jīng)濟區(qū)建設中，將資源優(yōu)勢轉為競爭優(yōu)勢，實施“港口興市”戰(zhàn)略，把港口的優(yōu)勢化為參與“海峽西岸經(jīng)濟區(qū)”建設的切入點，通過項目帶動，大力發(fā)展臨港工業(yè)等相關產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，以物流帶動人流、資金流、信息流，推動區(qū)域梯度躍升，使泉州、漳州等閩南地區(qū)成為海峽西岸經(jīng)濟區(qū)最有活力和后勁的重要組成部分，推進福建經(jīng)濟的跨越式發(fā)展。
　　不過，在“以港興市”的過程中，有個“小插曲”尚需注意，那就是如何科學構建綜合性港口水上交通安全行政綜合執(zhí)法模式，這對以港興市的深入推進無疑有著長遠的意義。
　　綜合性港口實施水上交通安全行政綜合執(zhí)法符合時代發(fā)展趨勢。如何科學構建行政綜合執(zhí)法模式，筆者認為應充分考慮水上交通安全管理特點和監(jiān)管體制現(xiàn)狀，著重把握好以下幾個環(huán)節(jié)：
　　加強行政立法。在國家目前尚無綜合性港口行政綜合執(zhí)法法規(guī)的情況下，首先應本著切合實際與大膽突破相結合的原則，在充分調(diào)研、論證的基礎上，通過立法途徑制定綜合性執(zhí)法法規(guī)，做到有法可依。在制定法規(guī)時應注意以下幾點：一是可先選擇綜合性港口進行試點，并在積累成功經(jīng)驗的基礎上制定法規(guī)。二是根據(jù)憲法、組織法的有關規(guī)定，對行政機構的設置有權作出調(diào)整的只有省(自治區(qū)、直轄市)級以上人民政府，這就意味著法規(guī)只能由省(自治區(qū)、直轄市)級以上人民政府、人大頒布或批準。三是從制定法規(guī)的內(nèi)容來看，應包括機構的設置、編制及職責范圍、行政執(zhí)法處理(含處罰、強制等)程序、經(jīng)費保障、執(zhí)法監(jiān)督等主要內(nèi)容。
　　合理設置機構。機構設置主要包括機構運作模式的選擇和機構管理體制的定位這兩部分內(nèi)容。從管理實踐來看，綜合行政執(zhí)法機構運作模式主要有授權新建專門機關行使、授權現(xiàn)有職能部門集中行使、授權現(xiàn)有職能部門的下設機構或代管機構集中行使等三種。管理體制的定位也主要有垂直領導、垂直與橫向雙重領導、橫向領導等三種。這三種運作模式的選擇和管理體制的定位各有利弊。基于海事部門實行的垂直管理和漁監(jiān)部門實行的由地方政府橫向管理的體制現(xiàn)狀、權力和利益的平衡與折中等因素考慮，綜合性港口綜合行政執(zhí)法模式采用授權新建專門機關行使和實行垂直與橫向雙重領導為宜，即產(chǎn)生一個新的綜合行政執(zhí)法部門由上級海事部門與所在地方政府實施雙重領導，名稱可以是“某港口水上交通安全綜合行政執(zhí)法局(處、大隊)”。另外，為充分調(diào)配港口資源、加強監(jiān)管力度、理順各方面關系、提高工作效率，也可以考慮進一步拓展監(jiān)管領域，將交通、港口、邊防等部門的相關職能也納入其中，實行港口“大安全”行政綜合執(zhí)法。
　　科學配置職能?？茖W配置職能就是要充分利用現(xiàn)有資源和條件，科學劃定管理范圍、執(zhí)法權限。水上交通安全行政執(zhí)法包括動態(tài)執(zhí)法和靜態(tài)執(zhí)法，綜合行政執(zhí)法主要是動態(tài)執(zhí)法。綜合性港口在配置動態(tài)管理職能時，應著重解決好以下兩方面的問題：一是解決上面提到的綜合性港口水上交通安全執(zhí)法中存在的體制弊端問題，如對航道、錨地和其他通航水域水上交通秩序的日常管理，對處于“中間地帶”船舶的日常監(jiān)管等等。二是本著充分利用資源、提高監(jiān)管效率的原則，科學地剝離并轉讓一些分屬海事、漁監(jiān)兩部門的既不屬管理主體不明又不屬管理職能交叉的監(jiān)管職能?？蓜冸x并轉讓的職能主要有以下三類：一是兩部門的日常監(jiān)管項目，如船舶的一般性檢查；二是許可、核準后的現(xiàn)場監(jiān)管項目，如水上作業(yè)、港內(nèi)安全作業(yè)、防污染作業(yè)的現(xiàn)場監(jiān)管；三是某些具體行政行為的前期性調(diào)查取證工作，如海事調(diào)處的初步證據(jù)收集等。但需要說明兩點：一是綜合執(zhí)法主要是對違法行為、人員進行及時制止、糾正，不可無限擴大處理的權力。二是根據(jù)理論界的觀點，綜合性港口行政綜合執(zhí)法權應包括行政處罰權、行政強制權以及附屬在這兩項權力之中的行政檢查權，而行政許可權、收費權等權力并不能轉讓。
　　 健全保障體系。行政綜合執(zhí)法工作，涉及面廣、震蕩大、矛盾多，健全和完善各方面的保障機制尤其重要。一是要切實加強對該項工作的組織保障，對有關問題進行深入調(diào)查和潛心研究，從而作出科學的決策。同時應密切關注實施過程中的各種情況和問題，加強信息反饋，及時協(xié)調(diào)、解決有關問題。二是要重視制度建設和程序規(guī)范，通過完備的配套制度，統(tǒng)一規(guī)范行政綜合執(zhí)法各環(huán)節(jié)事項，加強對行使具體職能的單位的法律監(jiān)督，保障行政綜合執(zhí)法的各項工作納入依法運作、依法監(jiān)督的軌道。三是執(zhí)法機構所需經(jīng)費必須由財政予以保障，可以通過協(xié)議的方式根據(jù)執(zhí)法人員構成由海事與地方財政按比例承擔，在嚴格收支兩條線管理的前提下，禁止從罰沒收入中返還作為經(jīng)費來源或補充，真正做到權力與利益完全脫鉤。四是加強后勤保障，整合現(xiàn)有部分海事、漁監(jiān)執(zhí)法船艇、車輛，減少重復投資。
　　 規(guī)范隊伍建設。執(zhí)法機構的新設立勢必要建立一支新的執(zhí)法隊伍。在執(zhí)法隊伍的建設上，為保持水上交通安全行政執(zhí)法的連貫性，運行之初首先要抽調(diào)現(xiàn)有部分海事、漁監(jiān)執(zhí)法人員并進行有機整合，加強業(yè)務培訓，使被抽調(diào)的海事、漁監(jiān)執(zhí)法人員互通雙方業(yè)務，然后在此基礎上按照招聘公務員的方式招收所需人才。同時，考慮到綜合行政執(zhí)法機構與海事、漁監(jiān)有著密不可分的工作關系，也可探索建立長效的用人機構，加強與海事、漁監(jiān)兩部門的執(zhí)法人員輪崗制度。至于在隊伍規(guī)范化建設上，與其他行政執(zhí)法機構一樣，應建立健全執(zhí)法人員職業(yè)培訓、執(zhí)法監(jiān)督、錯案責任追究、執(zhí)法責任評議考核和末位淘汰等制度，通過制度保障和機制約束，不斷提高執(zhí)法人員的綜合素質(zhì)。
　　綜合性港口水上交通安全行政綜合執(zhí)法模式的構建是一項較為復雜的跨部門的系統(tǒng)工程，而這方面的理論研究國內(nèi)尚少，也沒有實踐可以借鑒，只能摸著石頭過河，穩(wěn)妥慎行，確保成功。
　　(泉州海事局)