國外行政立法的成本效益分析及其啟示

　　 行政立法為我國的依法行政與法治進(jìn)程作出了重要貢獻(xiàn)，但是，近年來行政立法也呈現(xiàn)出泛化、工具化、成本高、效益低等弊端，在一個(gè)資源稀缺而行政事務(wù)繁雜的社會(huì)里，這是一個(gè)必須重視而有待解決的問題。值得欣喜的是，2004年國務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》第17條明確規(guī)定，要積極探索對(duì)政府立法項(xiàng)目尤其是經(jīng)濟(jì)立法項(xiàng)目的成本效益分析制度，這向行政立法的經(jīng)濟(jì)分析制度的構(gòu)建邁出了成功的一步，此后，一些部門、省市也開始嘗試對(duì)行政立法進(jìn)行成本效益分析。然而，筆者認(rèn)為，行政立法的成本效益分析是一項(xiàng)復(fù)雜而艱巨的工程，其在實(shí)踐中的真正引入有賴于理論的成熟和國外經(jīng)驗(yàn)的借鑒，為此，本文將對(duì)國外行政立法的成本效益分析制度進(jìn)行探討，以期能起到啟發(fā)作用。
　　
　　一、美國
　　
　　在美國，對(duì)行政立法進(jìn)行成本效益分析最早可追溯到20世紀(jì)70年代，經(jīng)過幾十年的不斷發(fā)展，美國的成本效益分析制度已經(jīng)較為完善。
　　1.美國行政立法的成本效益分析制度的發(fā)展歷程
　　美國行政立法的成本效益分析源于經(jīng)濟(jì)環(huán)境的影響，20世紀(jì)30年代美國遭受了嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，此后，政府對(duì)私人的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和社會(huì)活動(dòng)的控制比以往增加，出現(xiàn)了法繁擾民的現(xiàn)象，因此要求總統(tǒng)對(duì)行政機(jī)關(guān)制定法規(guī)進(jìn)行控制的呼聲不斷高漲。尼克松總統(tǒng)1971年實(shí)行生活質(zhì)量評(píng)議計(jì)劃，從此開始加強(qiáng)對(duì)行政立法的控制。福特總統(tǒng)1974年的11821號(hào)行政命令，卡特總統(tǒng)1978年的12044號(hào)行政命令，直接要求行政機(jī)關(guān)制定重要的法規(guī)時(shí)，必須進(jìn)行經(jīng)濟(jì)效益分析。這種控制在里根總統(tǒng)1981年的12291號(hào)行政命令中，達(dá)到非常高的程度。12291號(hào)命令要求行政機(jī)關(guān)在制定重大的法規(guī)之前，必須先對(duì)執(zhí)行這項(xiàng)法規(guī)所花的費(fèi)用和可能得到的效益進(jìn)行分析，向管理和預(yù)算局匯報(bào)，由該局審查這項(xiàng)法規(guī)是否真正需要。行政機(jī)關(guān)制定法規(guī)必須能夠得到最大的經(jīng)濟(jì)效益，如果有花費(fèi)較少的方案可供選擇，行政機(jī)關(guān)沒有選擇這個(gè)方案時(shí)，必須說明理由?？肆诸D總統(tǒng)于1995年發(fā)布了12866號(hào)命令，2003年又制定了《規(guī)范評(píng)估成本和效益及會(huì)計(jì)報(bào)告格式指南》，使行政立法的成本效益分析制度在克林頓政府時(shí)期得到了完善。
　　2.成本效益分析在立法程序中的體現(xiàn)
　　美國行政立法的成本效益分析制度體現(xiàn)在立法程序的各個(gè)階段。具體來說，在立項(xiàng)階段，根據(jù)美國12866號(hào)令第四章《計(jì)劃機(jī)制》規(guī)定，對(duì)每一個(gè)重要的行政立法項(xiàng)目在立項(xiàng)時(shí)就要進(jìn)行成本效益先期評(píng)估。在起草階段，行政立法主要由聯(lián)邦政府各部門負(fù)責(zé)起草，各部門起草時(shí)必須進(jìn)行成本效益評(píng)估，其評(píng)估報(bào)告應(yīng)報(bào)送聯(lián)邦政府管理和預(yù)算辦公室。之后，聯(lián)邦政府管理和預(yù)算辦公室下屬的信息規(guī)制辦公室負(fù)責(zé)對(duì)法規(guī)草案和評(píng)估報(bào)告進(jìn)行審查。審查的內(nèi)容主要為規(guī)制的必要性與可行性、立法是否進(jìn)行了成本效益評(píng)估、是否做到了成本的節(jié)制、立法的技術(shù)性等。經(jīng)審查不符合要求的，退回起草部門修改。經(jīng)審查合格的法律草案和評(píng)估報(bào)告，要向社會(huì)公布征求意見，公眾可以充分發(fā)表意見，起草部門要根據(jù)公眾意見進(jìn)行修改，經(jīng)反復(fù)修改并征求意見的法規(guī)草案，由信息規(guī)制辦公室再審查，合格的才能頒布施行。而且，為了保證立法的科學(xué)性與合理性，有關(guān)部門還要對(duì)正在實(shí)施的行政法規(guī)進(jìn)行立法后的評(píng)估，對(duì)不合時(shí)宜的法規(guī)，要及時(shí)地進(jìn)行改與廢。
　　
　　二、韓國
　　
　　韓國行政立法的成本效益分析制度在其《行政規(guī)制基本法》與《行政規(guī)制基本法實(shí)行令》兩個(gè)法律文件上體現(xiàn)得尤為突出。
　　1.規(guī)制基本法在立法目的與原則中明確要求行政立法進(jìn)行成本效益分析
　　《韓國行政規(guī)制基本法》第1條開宗明義該法的目的為：“通過規(guī)定有關(guān)行政規(guī)制的基本事項(xiàng)，廢除不必要的規(guī)制，抑制制定非效率的新的行政規(guī)制，刺激社會(huì)、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的自律和創(chuàng)造性，并持續(xù)提高國民生活質(zhì)量和國家競爭力。”第5條第2款、第3款指明規(guī)制必須堅(jiān)持“國家或地方自治團(tuán)體制定的有關(guān)國民之生命、保健及環(huán)境保護(hù)的規(guī)制應(yīng)當(dāng)有實(shí)效性”與“設(shè)定規(guī)制的對(duì)象和手段，其范圍應(yīng)控制在實(shí)現(xiàn)其目的所需的最小范圍內(nèi)，并以最有效的方法保證其客觀性、透明性和公正性”兩個(gè)基本原則。由此觀之，韓國將行政立法的經(jīng)濟(jì)性放在了“目的”與“原則”的高度，要求行政立法要具備必要性、效率性、實(shí)效性，盡力節(jié)制立法成本，保證立法效益的實(shí)現(xiàn)。
　　2.立法時(shí)要進(jìn)行規(guī)制影響分析
　　韓國規(guī)制基本法第7條要求中央行政機(jī)關(guān)的首長要新制定或強(qiáng)化規(guī)制時(shí)，必須進(jìn)行規(guī)制影響分析。行政機(jī)關(guān)進(jìn)行規(guī)制影響分析時(shí)應(yīng)當(dāng)綜合考慮以下情況，并起草影響分析書，這些情況為：“⑴規(guī)制的新制定或強(qiáng)化的必要性；⑵規(guī)制目的的實(shí)現(xiàn)可能性；⑶是否有其他代替手段及是否與現(xiàn)有規(guī)制重復(fù)；⑷規(guī)制施行后，受規(guī)制的集團(tuán)或國民應(yīng)負(fù)擔(dān)的成本和收益的比較分析；⑸是否有限制競爭因素；⑹規(guī)制內(nèi)容的客觀性和明確性；⑺新制定或強(qiáng)化規(guī)制所需要的行政機(jī)構(gòu)、人力及預(yù)算的支出；⑻有關(guān)民愿事務(wù)的具備文件、處理程序等是否合理。”顯然，以上八項(xiàng)內(nèi)容基本上都反映了成本效益分析的理念，要求行政立法要具備必要性、可能性、技術(shù)性、效益性，特別是第四項(xiàng)與第七項(xiàng)直接要求進(jìn)行成本效益分析。
　　3.規(guī)制的整改程序有利于行政立法效益的實(shí)現(xiàn)
　　韓國規(guī)制基本法第三章“現(xiàn)有規(guī)制的整改”專門規(guī)定了行政法律的整改程序。在規(guī)制的整改方面，規(guī)制整改綜合計(jì)劃是一項(xiàng)重要內(nèi)容。委員會(huì)每年選定重點(diǎn)推進(jìn)的規(guī)制領(lǐng)域或特定的現(xiàn)有規(guī)制，并制定對(duì)現(xiàn)有規(guī)制的整改指南，經(jīng)國務(wù)會(huì)議審議，向中央行政機(jī)關(guān)的首長進(jìn)行通報(bào)。如有必要，委員會(huì)還可在整改指南中明確整改期限。之后，中央行政機(jī)關(guān)的首長依據(jù)整改指南制定年度的規(guī)制整改計(jì)劃，該計(jì)劃應(yīng)優(yōu)先包括以下規(guī)制：“⑴依行政及社會(huì)環(huán)境的變化，已無須保留的規(guī)制；⑵本法施行日前，已有五年未進(jìn)行修改的規(guī)制；⑶與其他規(guī)制重復(fù)的規(guī)制；⑷其他認(rèn)為急需整改的規(guī)制?！?br/>　　
　　三、德國
　　
　　1.德國立法成本效益分析的一般情況
　　目前，德國采用立法預(yù)算對(duì)立法進(jìn)行控制，立法機(jī)關(guān)只能在預(yù)算上限的范圍內(nèi)立法，不得超出預(yù)算規(guī)定的立法社會(huì)成本。具體的成本效益分析工作由兩個(gè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，一個(gè)是法律評(píng)估委員會(huì)，它負(fù)責(zé)對(duì)立法的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益是否大于成本、立法是否會(huì)增加額外成本等不良影響進(jìn)行審查評(píng)估；另一個(gè)機(jī)構(gòu)是執(zhí)行成本評(píng)估委員會(huì)，它負(fù)責(zé)組織專家對(duì)立法項(xiàng)目的執(zhí)行成本進(jìn)行測算評(píng)估。除此之外，德國還通過征求專家和社會(huì)各方的意見的方式來對(duì)立法進(jìn)行成本效益評(píng)估。
　　2.德國立法成本效益分析的階段和重點(diǎn)
　　德國立法成本效益分析分為三個(gè)階段：⑴立法及法律實(shí)施前的預(yù)評(píng)估。⑵伴隨性評(píng)估。主要是對(duì)新的法律法規(guī)公布后到開始實(shí)施前進(jìn)行的評(píng)估，目的是查漏補(bǔ)缺。⑶法律實(shí)施效果后評(píng)估，即立法后評(píng)估。
　　德國考察一部法律法規(guī)的作用和影響，主要從以下幾方面考量：⑴是否會(huì)取得較好的經(jīng)濟(jì)效益；⑵對(duì)環(huán)境可能造成的影響和變化；⑶該立法是否有較高的技術(shù)要求；⑷立法行動(dòng)是否會(huì)在大范圍內(nèi)引起公眾震動(dòng)；⑸是否與現(xiàn)存的法律法規(guī)有矛盾沖突，是否引起法規(guī)體系的變化。通過以上綜合分析，考查立法是否必要、是否可行。
　　
　　五、幾點(diǎn)啟示
　　
　　他山之石，可以攻玉，縱觀發(fā)達(dá)國家的行政立法成本效益分析制度，筆者認(rèn)為至少可以得到以下幾點(diǎn)啟示：
　　1.行政立法應(yīng)重視立法謙抑。近年來，在依法治國、依法行政的大背景下，許多行政立法紛紛出臺(tái)，出現(xiàn)了行政立法泛化、工具化的趨勢，許多行政機(jī)關(guān)誤認(rèn)為要法治就要什么都立法，以至許多政府不該管、管不好的事務(wù)也攬入了法律規(guī)制的范圍，許多法律在沒有充分的調(diào)研、論證的情況下匆匆頒布，甚至有的行政機(jī)關(guān)將部門利益、地方利益也披上了法律的外衣，這樣的立法很可能是質(zhì)量低下、不合實(shí)際、難以操作的立法，其結(jié)果就是成本高昂而效益低下。馬克思曾指出：“立法者不是在制造法律，不是在發(fā)明法律，而僅僅是在表述法律?！薄笆挛锏姆ǖ谋举|(zhì)不應(yīng)該去遷就法律，恰恰相反，法律倒應(yīng)該去適應(yīng)事物的法的本質(zhì)?！庇纱擞^之，立法者應(yīng)當(dāng)充分尊重客觀規(guī)律，所立之法必須是符合客觀實(shí)際的法律。正如以上所述的那些發(fā)達(dá)國家那樣，行政立法必須關(guān)注立法的必要性與可行性，我國的行政立法也應(yīng)當(dāng)對(duì)立法的社會(huì)需求與社會(huì)承受能力給予充分重視，堅(jiān)持立法謙抑。
　　2.行政立法的成本效益分析應(yīng)當(dāng)制度化、程序化。2004年國務(wù)院發(fā)布的《依法行政綱要》第17條的規(guī)定說明了國家已經(jīng)開始重視行政立法的成本效益分析，一些行政機(jī)關(guān)隨后也開始了理念的倡導(dǎo)和實(shí)踐的試驗(yàn)，然而，正如筆者前面所述，成本效益分析制度是一項(xiàng)復(fù)雜而艱巨的工程，僅僅停留在文件上、理念上是不夠的，應(yīng)當(dāng)在理論與實(shí)踐的成熟基礎(chǔ)上，盡早將其制度化。并進(jìn)行具體程序設(shè)計(jì)，將成本效益分析貫徹在行政立法的各個(gè)階段。
　　3.不僅要重視法律的立，還應(yīng)注重法律的改與廢。由于各方面的原因，實(shí)踐中，有許多行政法規(guī)規(guī)章持續(xù)呈現(xiàn)不合時(shí)宜、不合理、不合法的狀態(tài)，甚至有的法規(guī)規(guī)章嚴(yán)重?fù)p害相對(duì)人利益、社會(huì)利益卻仍穩(wěn)如泰山，直到問題完全暴露或者嚴(yán)重化，才引起有關(guān)部門的注意，但此時(shí)社會(huì)已為此等法律付出了慘重的代價(jià)。導(dǎo)致這種現(xiàn)象的一個(gè)重要原因就是，我國行政立法只重視立，卻不重視改與廢。我們知道，韓國規(guī)制基本法有專章規(guī)定規(guī)制的整改程序，美國也有行政立法后的評(píng)估程序，我們應(yīng)當(dāng)借鑒這些國家的先進(jìn)做法，更加重視法律的改與廢，并通過法律規(guī)范具體化。
　　4.成本效益分析是綜合性的分析。所謂的綜合性分析主要表現(xiàn)在三方面：第一就是行政立法的成本是指所有的成本總和，包括立法者、執(zhí)法者、守法者等各個(gè)主體的成本，包括直接與間接、物質(zhì)與精神、當(dāng)前與長遠(yuǎn)、邊際成本等多種成本；而效益是指各方面的總效益，包括各個(gè)主體的效益，即經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、時(shí)間效益等，也就是說成本效益分析是綜合各方面所有的成本與效益進(jìn)行分析。第二，成本效益分析是定量與定性相結(jié)合的分析，如韓國的規(guī)制影響分析就要求盡量計(jì)量化，但不可行時(shí)就應(yīng)用敘述性方法，只有結(jié)合定量與定性分析才能保證成本效益分析的科學(xué)和有效。第三，成本效益分析應(yīng)當(dāng)考慮成本與效益的比值，不可機(jī)械地認(rèn)為成本效益分析就是爭取成本最小、收益最大，而應(yīng)綜合地考慮，因?yàn)橐环矫?，有時(shí)立法過程成本雖小，但效益也小，甚至無效益、負(fù)效益，如不科學(xué)的立法盡管能多快好省地制定出來，但導(dǎo)致執(zhí)法守法困難，這同樣是不經(jīng)濟(jì)的；另一方面，立法過程成本雖大，但效益卻能高許多，這就符合經(jīng)濟(jì)性要求，如立法中的民主、咨詢、評(píng)估等程序雖要耗費(fèi)較多成本，但出臺(tái)的良法卻能高效地運(yùn)行。
　　 (中國農(nóng)業(yè)銀行江西分行；中國江西國際經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作公司；鷹潭市交通稽征分局)