區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展進(jìn)程中政府間關(guān)系構(gòu)建

　　促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，是我國(guó)在新世紀(jì)堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局的重大戰(zhàn)略。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是一種既不同于區(qū)域均衡發(fā)展，也不同于區(qū)域非均衡發(fā)展的一種全新的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略。區(qū)域均衡戰(zhàn)略強(qiáng)調(diào)的是地區(qū)間的公平與平等；區(qū)域非均衡戰(zhàn)略主張將有限的資源集中于重點(diǎn)地區(qū)，實(shí)現(xiàn)一部分區(qū)域先富裕起來進(jìn)而帶動(dòng)其他落后地區(qū)。而區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展則是一種強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持均衡發(fā)展與非均衡發(fā)展相結(jié)合的動(dòng)態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略。它是在國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，既要保持區(qū)域經(jīng)濟(jì)整體的高效增長(zhǎng)，又能促進(jìn)各區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，使地區(qū)間的發(fā)展差距穩(wěn)定在合理適度的范圍內(nèi)并逐漸收斂，達(dá)到各區(qū)域協(xié)調(diào)互動(dòng)、共同發(fā)展的一種區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略?？梢姡瑓^(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略不僅關(guān)注局部的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)更關(guān)注整體的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，不僅注重效率更追求公平。
　　但是對(duì)于中國(guó)這樣一個(gè)超大后發(fā)的發(fā)展中大國(guó)來說，各地發(fā)展的不平衡是一個(gè)較長(zhǎng)時(shí)期里的客觀狀況。要改變這一狀況，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)區(qū)域發(fā)展的共贏，不僅需要中央政府的政策支持和經(jīng)濟(jì)援助，更需要跨區(qū)域和區(qū)域內(nèi)政府間橫向關(guān)系的調(diào)整和改善。
　　
　　一、促進(jìn)市場(chǎng)發(fā)育，制定政區(qū)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則
　　
　　區(qū)域發(fā)展雖然涉及的是經(jīng)濟(jì)區(qū)域，但經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)是密不可分的，一般情況下，經(jīng)濟(jì)區(qū)域是由若干個(gè)行政區(qū)構(gòu)成的，因此，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展必然涉及到以行政區(qū)劃為單位的政府間的利益關(guān)系。為了實(shí)現(xiàn)各地利益的最大化，政府間競(jìng)爭(zhēng)不可避免。應(yīng)當(dāng)說，競(jìng)爭(zhēng)有利于技術(shù)進(jìn)步和資源優(yōu)化配置，能夠推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但是，如果這種競(jìng)爭(zhēng)是一種惡性競(jìng)爭(zhēng)或者是地方政府保護(hù)下的不平等競(jìng)爭(zhēng)，從長(zhǎng)期來看，不但無益于經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，反而會(huì)加劇地區(qū)差距的進(jìn)一步擴(kuò)大。如一些地方政府為了保護(hù)本地企業(yè)，采取種種措施限制外地產(chǎn)品進(jìn)入，出臺(tái)一些只有當(dāng)?shù)禺a(chǎn)品才具備的所謂技術(shù)、質(zhì)量、環(huán)?；虬踩珮?biāo)準(zhǔn)，把外地產(chǎn)品拒之于門外；還有一些地方政府在招商引資中提供大量?jī)?yōu)惠政策，最常見的是土地價(jià)格優(yōu)惠和減免地方稅，其中有些優(yōu)惠幅度已經(jīng)突破了國(guó)家政策的規(guī)定，這既導(dǎo)致了國(guó)家和地方稅收的大量流失，也使得一些地區(qū)可利用的土地資源迅速減少，妨礙了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。
　　雖然中央政府在促進(jìn)市場(chǎng)規(guī)則的建立中起著十分重要作用，但對(duì)于各地方政府來說也并非無所作為。區(qū)域內(nèi)各政府應(yīng)實(shí)行統(tǒng)一的非歧視性原則、市場(chǎng)準(zhǔn)入原則、透明度原則、公平貿(mào)易原則，清理各類法規(guī)文件，逐步取消一切妨礙區(qū)域市場(chǎng)一體化的制度與政策規(guī)定，取消一切妨礙商品、要素自由流動(dòng)的區(qū)域壁壘和歧視性規(guī)定，促進(jìn)市場(chǎng)的發(fā)育與完善?？傊?，只有充分發(fā)揮市場(chǎng)的作用，才能打破地方保護(hù)主義，促進(jìn)生產(chǎn)要素在區(qū)域間的自由流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)資源的有效配置。
　　
　　二、加強(qiáng)區(qū)域政府間對(duì)話，建立協(xié)商合作機(jī)制
　　
　　在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，要推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，不僅需要區(qū)域統(tǒng)一市場(chǎng)的建立，還需要加強(qiáng)區(qū)域政府的協(xié)商與合作，事實(shí)上，區(qū)域統(tǒng)一市場(chǎng)的建立也離不開區(qū)域政府間的合作。區(qū)域政府間的合作既包括區(qū)域與區(qū)域之間的政府間合作，也包括區(qū)域內(nèi)部的政府間合作。前者如東中西三大地區(qū)間的合作，后者如長(zhǎng)三角內(nèi)部地方政府間的合作。區(qū)域政府間的合作對(duì)于從體制上消除限制區(qū)域之間要素自由流動(dòng)，協(xié)調(diào)區(qū)際經(jīng)濟(jì)關(guān)系，構(gòu)建聯(lián)動(dòng)、有序的經(jīng)濟(jì)區(qū)域等有著越來越重要的作用。
　　但區(qū)域政府間的合作并非是一件輕而易舉的事，由于各地方政府都有追逐自身利益的動(dòng)機(jī)，往往又以自身利益最大化為目標(biāo)，因此，區(qū)域間合作往往會(huì)在利益分配不均時(shí)止步。因此，必須加強(qiáng)區(qū)域政府間的對(duì)話，建立起區(qū)域政府間的協(xié)商合作機(jī)制。而這其中最關(guān)鍵的是建立起“區(qū)域利益分享和補(bǔ)償機(jī)制”，即合作優(yōu)勢(shì)一方給予劣勢(shì)一方以必要的補(bǔ)償，讓區(qū)域內(nèi)所有的地區(qū)都共享合作的收益。如依據(jù)國(guó)家對(duì)區(qū)域的主體功能定位，在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，必然會(huì)導(dǎo)致有的地區(qū)增長(zhǎng)快些，有的增長(zhǎng)慢些，有的地區(qū)為了總體發(fā)展作出一定的犧牲。因此，一方面，要加大和改善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，增加對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)特別是限制開發(fā)區(qū)域、禁止開發(fā)區(qū)域用于基本公共服務(wù)和生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)呢?cái)政轉(zhuǎn)移支付。另一方面，還要建立起協(xié)調(diào)和處理區(qū)域間關(guān)系的組織機(jī)構(gòu)，以保障協(xié)調(diào)機(jī)制落到實(shí)處。擔(dān)負(fù)區(qū)域協(xié)調(diào)的組織機(jī)構(gòu)可以分為若干層面：第一個(gè)層面是中央政府層面的，中央設(shè)立的區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)最具權(quán)威性，它對(duì)于跨區(qū)域或區(qū)域內(nèi)無法解決的問題能夠作出最有影響力的解釋和裁定；第二個(gè)層面是地方政府層面，由地方政府領(lǐng)導(dǎo)人組成，如省長(zhǎng)或市長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議等，通過定期舉行會(huì)議的形式，使地方領(lǐng)導(dǎo)人能坐在一起，就協(xié)調(diào)解決基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、空間布局、環(huán)境保護(hù)與污染治理等重大問題，以及跨地區(qū)建設(shè)的重大項(xiàng)目等進(jìn)行決策；制定共同發(fā)展章程，形成規(guī)范的對(duì)話與協(xié)商制度。如2003年3月，原浙江省委書記習(xí)近平率領(lǐng)浙江省黨政代表團(tuán)到上海，與上海黨政負(fù)責(zé)人進(jìn)行了密集的交流，簽署了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)滬浙經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展的協(xié)議書》，共同探討長(zhǎng)三角地區(qū)“政府引導(dǎo)、市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)、聯(lián)動(dòng)發(fā)展”的路子，這對(duì)于兩地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展都是有益的；第三個(gè)層面是民間組織，既可以是以各地經(jīng)濟(jì)學(xué)專家為主體，也可以是行業(yè)組織、協(xié)會(huì)，還可以是跨地區(qū)股份制區(qū)域性集團(tuán)公司，通過自下而上的力量推動(dòng)區(qū)域間政府合作，進(jìn)而推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。
　　
　　三、開展區(qū)域間互助，加大對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的扶持
　　
　　在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)趨利原則作用下，資金、勞動(dòng)力、人才等生產(chǎn)要素將由經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)緩慢的地區(qū)向經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)迅速的地區(qū)、由落后地區(qū)向發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移集聚。這種要素的集聚過程將加大地區(qū)間的不均衡，而單純依靠市場(chǎng)力量又無法解決這種不均衡。因此，地方政府就要有所作為，可以通過開展區(qū)域互助和加大對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的扶持等具體舉措，以縮小區(qū)域之間的差距。
　　區(qū)域互助，即各發(fā)揮所長(zhǎng)，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。欠發(fā)達(dá)地區(qū)雖然在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平上落后，但也有自身的比較優(yōu)勢(shì)。比如西部許多欠發(fā)達(dá)地區(qū)本身就是資源和能源十分豐富的地區(qū)，而且有廣闊的土地和廉價(jià)的勞動(dòng)力，而現(xiàn)階段東部發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展已經(jīng)遇到資源、能源、土地和勞動(dòng)力短缺的瓶頸。在這種情況下，東部完全可以把依賴資源和耗費(fèi)能源的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到欠發(fā)達(dá)地區(qū)，充分利用當(dāng)?shù)氐馁Y源和勞動(dòng)力發(fā)展生產(chǎn)；而中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)在接受東部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的過程中，也學(xué)習(xí)到了這些企業(yè)先進(jìn)的技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)，而這對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展是十分有益的，兩者在互助中實(shí)現(xiàn)了共贏。
　　當(dāng)然，發(fā)達(dá)地區(qū)作為先富起來的地方還應(yīng)當(dāng)發(fā)揚(yáng)先富幫后富的優(yōu)良傳統(tǒng)，通過多種形式幫扶欠發(fā)達(dá)地區(qū)。2007年3月5日，在十屆全國(guó)人大五次會(huì)議上，溫家寶總理在政府工作報(bào)告中指出：“要加大國(guó)家對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)支持力度，鼓勵(lì)發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)口援助，促進(jìn)革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)加快發(fā)展?！睂?duì)這些地區(qū)的扶持可以分為多種形式：一是直接為欠發(fā)達(dá)地區(qū)提供物質(zhì)支持和經(jīng)濟(jì)援助。欠發(fā)達(dá)地區(qū)在發(fā)展過程中，急需大量的資金、設(shè)備等，而發(fā)達(dá)地區(qū)的援助無疑可以起到立竿見影的效果，為欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)起飛提供必需的物質(zhì)基礎(chǔ)。二是幫助欠發(fā)達(dá)地區(qū)提高教育水平和培訓(xùn)人才。欠發(fā)達(dá)地區(qū)的落后不僅在于物質(zhì)上的貧乏，更在于人們知識(shí)水平的落后、觀念的陳舊和眼界的局限。發(fā)達(dá)地區(qū)可以利用優(yōu)勢(shì)的教育資源幫助欠發(fā)達(dá)地區(qū)培訓(xùn)中小學(xué)教師，也可通過鼓勵(lì)大學(xué)生志愿者到西部支教或工作，幫助西部地區(qū)提高辦學(xué)質(zhì)量和水平，為欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)起飛儲(chǔ)備人才。更為重要的是，發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府還有義務(wù)對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)政府工作人員進(jìn)行培訓(xùn)，幫助他們轉(zhuǎn)變觀念、提高工作能力和管理水平。因?yàn)榈胤秸钱?dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)的管理者，他們的知識(shí)水平、能力和眼界直接影響到一個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的速度和效益，只有促使他們轉(zhuǎn)變觀念和提高管理水平，才能為經(jīng)濟(jì)發(fā)展打造良好的“軟環(huán)境”。三是鼓勵(lì)發(fā)達(dá)地區(qū)落戶的企業(yè)到欠發(fā)達(dá)地區(qū)投資。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，企業(yè)是獨(dú)立的市場(chǎng)主體，利潤(rùn)是企業(yè)追求的目標(biāo)，由于東部地區(qū)優(yōu)越的地理位置和投資軟環(huán)境，吸引了大批企業(yè)，而要使這些企業(yè)主動(dòng)到欠發(fā)達(dá)地區(qū)投資，必須給它們提供比在東部投資更為優(yōu)惠的條件，這里除中央政府的優(yōu)惠政策外，發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府也可以有所作為。例如，從2000年起，浙江、上海等省市就設(shè)立了“服務(wù)參與西部大開發(fā)專項(xiàng)資金”，采取補(bǔ)助、貼息、獎(jiǎng)勵(lì)等方式，支持到西部投資的企業(yè)。這些舉措起到了良好的效果，據(jù)《西部藍(lán)皮書：中國(guó)西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展報(bào)告2005》一書指出，實(shí)施西部大開發(fā)以來，中國(guó)大陸東部的企業(yè)到西部地區(qū)投資規(guī)模超過了3 000億元，西部地區(qū)12個(gè)省市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，基本上都超過了歷史水準(zhǔn)。
　　綜上，在中國(guó)這樣一個(gè)地域遼闊、人口眾多且生產(chǎn)力發(fā)展水平極不平衡的國(guó)家里，要實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，是一項(xiàng)長(zhǎng)期、復(fù)雜而又十分艱巨的任務(wù)。這不僅要求區(qū)域政府順應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，促進(jìn)和培育市場(chǎng)的發(fā)育和完善；還要求區(qū)域政府間加強(qiáng)對(duì)話和交流，共享區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果；同時(shí)，還要開展區(qū)域間互助，加大對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的扶持。唯有如此，區(qū)域政府才能在推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的攻堅(jiān)戰(zhàn)中大展身手。
　　 (南京政治學(xué)院)