遏制“規(guī)劃腐敗”的一劑良藥

　　
　　評述由頭
　　規(guī)劃緣何容易“出問題”
　　2008年1月1日起，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》實施，從“城市”到“城鄉(xiāng)”的一字之差，表明我國正在進入城鄉(xiāng)一體規(guī)劃時代，將對今明兩年即將啟動的“十二五”規(guī)劃產(chǎn)生決定性影響。
　　近年來，城市規(guī)劃成為官員腐敗的重災(zāi)區(qū)。2006年曝出的“成都紅楓半島花園和錦城豪庭腐敗案”不僅使展示成都形象的窗口通道——迎賓大道縮水走樣，還造成直接經(jīng)濟損失3000多萬元。在云南，胡星等三任昆明市規(guī)劃局長均因涉嫌權(quán)錢交易落馬。2006年，全國檢察機關(guān)查辦的商業(yè)賄賂案件中，發(fā)生在工程建設(shè)、土地出讓領(lǐng)域的案件占1/3多，城建領(lǐng)域成商業(yè)賄賂重災(zāi)區(qū)。
　　規(guī)劃緣何容易“出問題”？在城市規(guī)劃的背后，隱藏著巨大的商業(yè)機會和利潤空間。在寸土寸金的城市，規(guī)劃紅線退一點點，規(guī)劃格局改動一些，普通群眾可能覺察不出來，但對房地產(chǎn)商來說卻意味著數(shù)千萬元的利潤。
　　規(guī)劃“朝令夕改”，在城市建設(shè)中，當?shù)氐念I(lǐng)導(dǎo)常常通過打招呼、批條子、“特事特辦”等方式，變更城市規(guī)劃，使城市規(guī)劃服從具體的建設(shè)項目。城市規(guī)劃制定、運行中的諸多漏洞，使城市規(guī)劃“權(quán)力尋租”成為可能。于是，城市的“規(guī)劃圖”成為某些官員的“試驗田”、“拍腦袋”決策，更有甚者，成為個別官員的“升官圖”、“發(fā)財圖”。
　　正是在這樣的大背景下，人們寄厚望于《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》以城鄉(xiāng)規(guī)劃的法治化，來遏制部分地方政府官員大造政績工程的沖動和權(quán)力尋租的欲望，規(guī)范各級領(lǐng)導(dǎo)的規(guī)劃決策，促進公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃，以陽光下的規(guī)劃行為，使我們的城鄉(xiāng)規(guī)劃走上科學(xué)發(fā)展的軌道。
　　
　　毫無疑問，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的施行，是我國在實踐科學(xué)發(fā)展觀的道路上邁出的堅實一步，對于加強城鄉(xiāng)規(guī)劃管理、協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)空間布局、改善人居環(huán)境、促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展將會起到積極的作用，同時也發(fā)出了要進一步加強規(guī)劃管理的明確信號。然而，新法施行能否構(gòu)建“規(guī)劃反腐”的制度框架，真正遏制“政績工程”、“形象工程”及不斷蔓延的“規(guī)劃腐敗”，卻是個值得認真考量的問題。
　　《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》：可否真正遏制“政績工程”、“形象工程”？
　　相對于1989年12月七屆全國人大常委會通過的《城市規(guī)劃法》和1993年6月國務(wù)院發(fā)布的《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例》來說，新的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》更加強調(diào)維護規(guī)劃的嚴肅性和穩(wěn)定性，強化了法律責(zé)任，禁止任何單位和個人隨意干預(yù)和變更規(guī)劃。如“規(guī)劃制定后，要經(jīng)本級人大常委會審議；規(guī)劃未經(jīng)法定程序不得修改”等。即便是對鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃的修改，也要按照法律規(guī)定的審批程序報批。這種約束，不可謂不嚴。但是在我看來，這種限制對于“政績工程”和“形象工程”并不會起到根本的遏制作用。
　　之所以持這樣的觀點，其理由在于：《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》所約束和限制的，只能是“規(guī)劃”行為的過程與形式，而不是指導(dǎo)具體“規(guī)劃”的思想和“規(guī)劃”所能實現(xiàn)的最終“結(jié)果”，它們并不直接地與“政績”和“形象”掛鉤，自然也不會產(chǎn)生直接對應(yīng)的約束作用。換言之，以往“政績工程”和“形象工程”的存在，并非是因為沒有《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，所以，要想杜絕“一任領(lǐng)導(dǎo)，一套規(guī)劃，一批工程”的現(xiàn)象，就不能僅僅把希望寄托于一部法律的出臺。
　　
　　克服行政過度，從根本上解決“規(guī)劃腐敗”問題
　　
　　眾所周知，制定規(guī)劃首先要求科學(xué)性、民主性，然后還要保證實施的嚴肅性、權(quán)威性。但是按照現(xiàn)有體制，城鄉(xiāng)規(guī)劃屬于政府的事權(quán)。因此，“一任領(lǐng)導(dǎo)，一套規(guī)劃，一批工程”的現(xiàn)象，實際上就是政府行政行為過濫的產(chǎn)物。從這樣的意義上說，只有克服行政過度，才能有望從根本上解決“規(guī)劃腐敗”問題。
　　退一步說，有沒有規(guī)劃并不取決于有沒有規(guī)劃法，規(guī)劃得好與不好，更不是一部規(guī)劃法所能解決的問題。有人說“中國農(nóng)村建設(shè)歷來沒有規(guī)劃”，這不符合事實。至少早在五百多年前的明朝，就有著名“規(guī)劃師”何可達先生為皖南山區(qū)的宏村做過出色的規(guī)劃，這套規(guī)劃從探索到實施，前后經(jīng)歷達十年之久。時至今日，宏村秀色依舊，風(fēng)景欣然，成為多少人向往羨慕的古村落的典型，自然也是鄉(xiāng)村規(guī)劃的楷模。也許可以這樣說，新頒布的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中所要求的規(guī)劃目標，在宏村都有確切的答案和明白的體現(xiàn)。
　　宏村的規(guī)劃實踐同時告訴我們，任何規(guī)劃都是人文傳統(tǒng)和文化積淀的表現(xiàn)形式。西遞宏村的時代沒有城鄉(xiāng)規(guī)劃法，卻并沒有妨礙實施自然村規(guī)劃。而在二戰(zhàn)時期，作為軸心國重要成員的意大利和日本，也都制定有雄心勃勃的城市發(fā)展規(guī)劃。近些年來在我們的經(jīng)濟生活中所出現(xiàn)的規(guī)劃缺失和混亂，其實只是作為社會管理者的某些領(lǐng)導(dǎo)缺少知識、缺乏文化但卻不乏貪欲和揮霍欲望的表現(xiàn)。仔細考究大量“建設(shè)性破壞”的產(chǎn)生過程，似乎都有著“合法”的規(guī)劃依據(jù)。例如著名風(fēng)景區(qū)黃山山頂?shù)乃畮?、漢江襄樊一段使用光滑如鏡的大理石修造的沿江堤壩，還有二十幾座同樣光亮的牌樓，哪一件不是“規(guī)劃”的產(chǎn)物？
　　
　　規(guī)劃方面亟待解決的具體問題
　　
　　《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的頒布實施，說明“城鄉(xiāng)建設(shè)，規(guī)劃先行”正在成為全社會的共識。在強調(diào)“規(guī)劃”重要性的同時，必須深入細化地考慮在規(guī)劃方面亟待解決的具體問題，這些問題突出表現(xiàn)在：
　　在規(guī)劃概念方面，很多地方的領(lǐng)導(dǎo)囿于相關(guān)知識的局限，還沒有真正理解現(xiàn)代意義上的規(guī)劃概念，而僅僅從自己所想象和理解的“規(guī)劃”出發(fā)，把本應(yīng)全盤考慮、綜合協(xié)調(diào)的規(guī)劃活動變成了拆拆建建的簡單建筑行為。由于缺乏科學(xué)指導(dǎo)，大拆廣建不僅勞民傷財，同時更造成對一些歷史文化傳統(tǒng)遺址的“建設(shè)性破壞”?！耙云浠杌?，使人昭昭”。
　　在規(guī)劃水平方面，也存在問題。規(guī)劃水平的低下，不僅反映出相關(guān)規(guī)劃人才的缺乏，更暴露出各級領(lǐng)導(dǎo)干部在思想修養(yǎng)、文化水平以及規(guī)劃知識方面的差距。在這種局面下，工作在城鄉(xiāng)基層第一線的干部從職責(zé)出發(fā)，以非專業(yè)的水平而領(lǐng)導(dǎo)“規(guī)劃”實務(wù)，雖有不足，亦是無奈。從這個角度說，倒是我們的專業(yè)機構(gòu)和專業(yè)規(guī)劃人才，應(yīng)該在為全社會普及規(guī)劃知識方面補上一課，以自己的專業(yè)所長，使全社會所關(guān)注的規(guī)劃質(zhì)量得以提高。
　　最后，是關(guān)于規(guī)劃能力的問題。這里所說的規(guī)劃能力，事實上包括有兩個側(cè)面的內(nèi)容。一是知識，二是財力。尤其值得指出的是，未來社會所需要的規(guī)劃應(yīng)該具有更加廣闊的視角：不僅包括物質(zhì)的“基礎(chǔ)設(shè)施”建設(shè)，考慮自然與生態(tài)環(huán)境的和諧共存，還應(yīng)涵蓋經(jīng)濟社會環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，論及社會生活與經(jīng)濟前景的展望和預(yù)期。中國的社會科學(xué)工作者對此應(yīng)該有所作為。換句話說，規(guī)劃活動需要規(guī)劃目標所在地原住居民的關(guān)心、介入和城鄉(xiāng)社會公眾的廣泛參與，共同落實好《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》。
　　對于以往建設(shè)中存在的某些弊端來說，新頒布的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》無疑是一劑良藥，可以解決許多問題，帶來更新的氣象，但是常識告訴我們，即使是最好的藥，也不可能包治百病。更需要冷靜地思考如何運用法律的武器，遏制腐敗官員的“尋租欲望”，規(guī)范各級領(lǐng)導(dǎo)的規(guī)劃決策，促進公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃，鼓勵媒體輿論監(jiān)督政府行為，使我們的城鄉(xiāng)規(guī)劃更科學(xué)，更合理，更穩(wěn)定，更持久，更符合中華古老文明的傳統(tǒng)，以陽光下的規(guī)劃行為，造福于當代人和后代子孫。（作者系中國社會科學(xué)院研究員、中國社會科學(xué)院數(shù)量經(jīng)濟與技術(shù)經(jīng)濟研究所綜合研究室主任、環(huán)境與發(fā)展研究中心副秘書長）