土地：消解城鄉(xiāng)二元的突破口

　　現(xiàn)代化過程是土地增值和資本化的過程?？梢哉f，在未來十幾年間，農(nóng)村土地資本的分配方式與分配格局在很大程度上將左右城鄉(xiāng)格局的變化。這部分資本化的土地資源如分配和使用得當，完全可以支付消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展、實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化所需的運作成本，從而使農(nóng)民能真正享有其土地增值收益中應(yīng)有的份額，合法、合理地分享城市化的“紅利”。從這個意義上講，當前和今后相當長的時期內(nèi)，農(nóng)村土地制度的改革將處于一種關(guān)鍵性的位置。
　　
　　農(nóng)村土地格局出現(xiàn)新變化
　　
　　促進城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進程是消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的必然趨勢。工業(yè)化就必然需要建設(shè)用地，一部分農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地也是不可避免的。但人多地少是中國的基本國情，18億畝耕地的底線不可逾越。這就使工業(yè)化、城市化發(fā)展對建設(shè)用地迅速增長的需求與有限的農(nóng)地轉(zhuǎn)用指標之間形成了尖銳矛盾。
　　農(nóng)民作為集體所有者擁有的最重要的資產(chǎn)即農(nóng)村土地一直是利益相關(guān)者關(guān)注的重點，無論是農(nóng)用土地的使用，還是非農(nóng)建設(shè)用地的開發(fā)利用，當前各地在實踐中都在進行各種探索和試驗。但毋庸諱言，一些探索在不同程度上存在與現(xiàn)行法律和政策不協(xié)調(diào)甚至相違背的地方。同時，在這種試驗和探索的過程中，侵犯農(nóng)民經(jīng)濟利益和政治權(quán)利的行為也時有發(fā)生。
　　近幾年出現(xiàn)的新形勢使農(nóng)村的土地格局發(fā)生了新變化。隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程的加速，農(nóng)村外出務(wù)工人員的增多，計劃生育工作的深入，農(nóng)村社會組織結(jié)構(gòu)和空間分布出現(xiàn)了“三減一增”的趨向，即村莊人口總數(shù)、行政村個數(shù)和自然村數(shù)量逐步減少，村莊平均人口規(guī)模不斷增加。在這個大趨勢下，再通過鄉(xiāng)村行政管理體制改革和社會主義新農(nóng)村建設(shè)相關(guān)政策的引導(dǎo)，一些自然村開始合并集中，中心村和小城鎮(zhèn)逐漸成為農(nóng)村人口集聚的中心。在這個過程中，通過撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)、土地整治和村莊建設(shè)，農(nóng)村又增加了一部分土地。從各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊未來發(fā)展趨勢看，這部分土地增量將越來越大，其利用和收益的分配也將成為一個焦點問題。
　　
　　土地增值收益分配問題至關(guān)重要
　　
　　中央在形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局的工作要求中，把土地增值收益的分配放在重要的位置上。2007年的中央1號文件強調(diào)，土地出讓收入用于農(nóng)村建設(shè)的增量要繼續(xù)高于上年。建設(shè)用地稅費提高后新增收入主要用于“三農(nóng)”。在前不久剛剛閉幕的中央農(nóng)村工作會議又再次強調(diào)，政府土地出讓收入用于農(nóng)村建設(shè)的增量要明顯高于上年。
　　好的政策關(guān)鍵在于落實。真正屬于公共利益的強制性的征地，也必須遵守“征地按市價補償”的基本原則，按市場形成的集體建設(shè)用地價格，給農(nóng)民以補償，以保障被征地農(nóng)民的利益。但一些專家指出，目前征地工作的一個突出矛盾，是國家重點建設(shè)項目投資概算中，用于征地的資金普遍不足。為了保證建設(shè)，上邊往往采取征地費用包干給地方政府的辦法，把與農(nóng)民的矛盾甩給地方政府。這類矛盾涉及鐵路、交通、水利、電力等幾乎所有的專業(yè)職能部門和財政、計劃等綜合部門。這個問題必須由中央從落實科學(xué)發(fā)展觀、解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作重中之重的要求出發(fā)，調(diào)整國民收入分配格局，協(xié)調(diào)“條條”與“塊塊”之間的利益關(guān)系，協(xié)調(diào)國家與農(nóng)民之間的利益關(guān)系，來解決這類帶有普遍性的矛盾。在公平補償失地者的前提下，真正做到將土地自然增值的剩余部分主要用于支援全國農(nóng)村建設(shè)。
　　
　　農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利的實現(xiàn)意味著城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的消解
　　
　　在執(zhí)行土地用途管制制度的