政治體制改革需要“樣板間”

　　1982年鄧小平指出：“經(jīng)濟體制改革每推進一步，都深感政治體制改革的必要”。26年過去了，此前摸著石頭過河，現(xiàn)在已經(jīng)走過淺水區(qū)。面對重點難點，我們已經(jīng)繞了1/4個世紀，政治體制改革的攻堅戰(zhàn)已呈箭在弦上不得不發(fā)之勢，繼續(xù)再繞，既無空間，也沒時間。
　　因此，政治體制改革并非一定要以行政管理體制改革作為突破口。黨的領導制度，主要是黨內(nèi)權力結(jié)構(gòu)的改革應當通過試點先行。在此基礎上，再推進行政管理體制改革，會事半而功倍，否則將欲速而不達。其實，我國的改革開放就是從政治體制改革特別是黨的領導制度改革起步的。
　　三中全會功績有三：一是黨內(nèi)權力進行分解，重建中央紀委（集體分權）；二是在黨的生活和國家政治生活中加強民主（個人限權）；三是全黨工作重點轉(zhuǎn)移。很多人只從工作層面解讀，因而對前兩大功績評價嚴重不足。其實３０年來，我們還一直受惠于前兩項重大改革舉措。當然，當前存在的突出問題，也正在于沒有及時深化前兩項改革。
　　重要環(huán)節(jié)≠突破口
　　行政管理體制改革是深化改革的重要環(huán)節(jié)，但卻不是當前的突破口。重要環(huán)節(jié)、重要內(nèi)容、結(jié)合部、瓶頸都不能直接等同于突破口。突破口重要標志是能迅速擴大戰(zhàn)果。一旦撕開口子，就能向兩側(cè)（經(jīng)濟體制、社會體制或科技體制、教育體制）和縱深（政治體制）發(fā)展。五次以行政管理體制改革為突破口，成效都不盡如人意。
　　我以為，行政管理體制改革的真正難點有三：一是核心目標難以實現(xiàn)。計劃經(jīng)濟下的政治體制不改革，難以形成市場經(jīng)濟需要的行政管理體制，更遑論轉(zhuǎn)變職能。二是改革動力嚴重缺乏。農(nóng)村經(jīng)濟體制改革動力來自包產(chǎn)到戶的農(nóng)民，但行政管理體制改革的動力源卻始終未能看清楚。三是綜合效果難以發(fā)揮。30年來，平均每五六年一次的行政管理體制改革，雖然多次牽過這一發(fā)，卻未見能有效地帶動全身。
　　難點之所以成為難點，是因為解決的思路和舉措遠離源點。察舉比不了科舉，科舉抵不了選舉，專制贏不了法治，君主勝不了民主，官本讓位于民本此乃歷史潮流。行政體制改革方式、方法多被動地由經(jīng)濟體制改革拉動，以國家趕超戰(zhàn)略為導向。這些年的機構(gòu)改革和行政管理體制改革，職責權限幾經(jīng)變遷，權力多次下放和上收，幾乎沒有來自下面的試點和推動。
　　市場經(jīng)濟體制下，政府各部門及公務員的利益被強化是一種必然趨勢。如果沒有制度上的隔離措施，每一次行政體制改革只可能導致其與市場經(jīng)濟利益更緊密、更隱蔽地結(jié)合，從消費資料到生產(chǎn)資料，從生產(chǎn)領域到金融領域，從能源到金融，再到金融衍生產(chǎn)品。而制度上的隔離措施，在我國通常來源于政治體制改革。
　　腳痛≠只能醫(yī)腳
　　表現(xiàn)于執(zhí)行層面的問題，其根源多在決策層面。政府職能多年難以轉(zhuǎn)換，根源于不少黨委的“黨不管黨”并以黨代政。
　　我國各級政府職能轉(zhuǎn)變，僅靠行政管理體制改革是很難完成的。改革之初政社合一的職能轉(zhuǎn)變，是在一沒修憲，二沒給政策的情況下，靠著三中全會精神和政治體制改革的推動力完成的，而不是靠縣、鄉(xiāng)行政管理體制改革完成的。行政管理體制改革也牽不了轉(zhuǎn)換職能的牛鼻子。其原因有二：一是無上漲空間。在黨委領導制度未有實質(zhì)性改革的情況下，行政管理體制改革的壓力過大而空間過小。二是無下跌動力。來自國務院及其所屬部門的機構(gòu)改革和行政體制改革，很難直接推動村、鄉(xiāng)、縣的基層民主進程。因此來自國家級機構(gòu)改革的力量，缺乏中間層級，很難傳導于基層。不僅如此，而且從嚴格意義上講，政府職能的轉(zhuǎn)變、關系的理順、結(jié)構(gòu)的優(yōu)化、效能的提高，不僅取決于政府，而且更取決于黨委。
　　僅靠經(jīng)濟體制改革的拉動力，成本太高；僅靠行政體制改革的推動，阻力太大。經(jīng)濟體制改革進城后，基本上是靠投資拉動而非消費拉動；政治體制改革大多是靠危機推動而非民主推動；行政管理體制改革常常是上面想動而非下面愿動。
　　深入剖析每一次行政體制改革，透過機構(gòu)、人員、數(shù)量增減的表面，實際折射的卻是權力格局的劃分和利益格局的調(diào)整。
　　利益的剛性，決定了單從技術層面，難以破解行政管理體制改革的核心問題。如果政治體制不進行實質(zhì)性改革，如果黨內(nèi)權力不能科學分解，即使再搞多少次行政體制改革，政府職能也難以轉(zhuǎn)換。前５次的行政機構(gòu)和管理體制改革，之所以只能限于機構(gòu)精簡和調(diào)整，是因為這種改革還缺乏政府職能切實轉(zhuǎn)變的堅實基礎。
　　所以，深化改革應以黨內(nèi)權力科學分解為突破口。30年改革歷程，有這樣一種現(xiàn)象：經(jīng)濟上大多放權于基層，政治上往往收權于高層。于是形成一種啞鈴式結(jié)構(gòu)。村民自治面廣量大，各部委權重錢多。但鄉(xiāng)、縣兩級卻已經(jīng)中空。如果我們能通過強化縣級政權的權力，并加大其自治和民主的分量，或許就能變啞鈴式為橄欖式，就能找到我國政治體制改革的基本路徑。
　　看似容易≠實際容易
　　行政三分，看似容易其實很難。一是不充分的權力，還權后還得再分；二是在執(zhí)行權上搞三分，必然疊床架屋；三是利益的剛性，決定僅依靠自身的力量，職能轉(zhuǎn)換實難到位。
　　黨內(nèi)權力三分，看似很難，其實相對容易。民主既是黨的生命，社會主義的生命，也是政治體制改革的目標。專制下無民主。通過制衡，民主才能產(chǎn)生、成長、鞏固和發(fā)展。因此，實現(xiàn)社會主義民主，需要從黨內(nèi)分權入手，進行權力的監(jiān)督制衡。黨的領導制度改革了，真正建立健全黨內(nèi)決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權相互制衡的權力結(jié)構(gòu)，就能有效地推動吏治的改革，以及行政機構(gòu)和行政管理體制的改革。而多年的黨代會常任制已經(jīng)為黨內(nèi)權力三分，做了必要的準備。
　　行政管理體制改革的功夫看來還得在詩外?！按蟛恐聘母铩?、行政權力三分等改革當然也可以做。但作為先進性戰(zhàn)斗堡壘的各級黨委，如何先理順與人大的關系再理順與政府的關系；先改革黨委領導制度轉(zhuǎn)變自身職能再轉(zhuǎn)變政府職能；先優(yōu)化自身的結(jié)構(gòu)再優(yōu)化政府的結(jié)構(gòu)；先提高自己的效率再提高政府的效能，是否更好一些？
　　因為，政治體制改革的核心是權力結(jié)構(gòu)和制衡的改革，而非行政管理體制的改革。始于52年前的黨代會常任制如何深化改革，從十六大的權力運行機制到十七大的權力結(jié)構(gòu)，從決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權相互制約又相互協(xié)調(diào)，從黨內(nèi)監(jiān)督的制約到胡錦濤總書記首次提出監(jiān)督的制衡力，進行黨內(nèi)權力三分的試點已經(jīng)刻不容緩，理順黨委與人大的關系也迫在眉睫。
　　真正的機遇通常難以反復出現(xiàn)。一百年前立憲的教訓需要深思。改革需要漸進，但卻不允許不進；改革需要矛盾導向，但屢屢以次要矛盾為導向，卻難免貽誤戰(zhàn)機。
　　在不少地方和單位的主要矛盾，越來越表現(xiàn)為權力的代表性滯后于人民日益增長的權利意識。
　　貼近問題的源點，我們就能全面、科學地認清問題，準確地抓住問題的主要矛盾，并找到解決問題的突破口和正確路徑。在深化改革實現(xiàn)中華民族偉大復興的進程中，我們不僅要加快體制改革的智庫建設，而且必須積極主動地開辟各類體制改革的試驗田，啟動新一輪的特區(qū)（特別是政治體制特區(qū)）建設。實踐反復證明：民主與素質(zhì)是間接關系，與利益是直接關系。民主與其說是理論問題，不如說是實踐問題。經(jīng)濟體制可以通過特區(qū)來試驗，政治體制也可以通過特區(qū)來試水。特區(qū)成功，成就了特色理論的成熟。特區(qū)即是樣板間。新的偉大工程，需要各種不同類型的樣板間。我國政治體制改革尤其需要這樣的樣板間。
　　
　　現(xiàn)場點評
　　國家行政學院政治學教研部教授孫曉莉：對上述講話，我有幾點體會，首先澄清了長期以來，重要環(huán)節(jié)是不是等于行政管理體制改革以及政治體制改革的突破口的問題；其次腳痛不見得非要醫(yī)腳，在認識問題的根源以及尋找解決方法時，要以更高層面的眼光去看待；再次，一直以來，我們將側(cè)重點或?qū)χ匾h(huán)節(jié)的突破放在行政管理體制改革上，但多年的改革歷程證明，簡單的問題并不一定能夠輕松地解決，而一些看似困難的問題恰恰在實踐中易于操作；最后重在對權力結(jié)構(gòu)進行合理的配置。只有處理好對決策權、執(zhí)行權以及監(jiān)督權如何進行合理配置，以及這三者之間的制約和制衡關系，才是解決問題的突破口。