工業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)為何“發(fā)而不展”

　　有的“圈地”被閑置，有些土地則被層次比較低，對(duì)環(huán)境破壞大，沒(méi)有長(zhǎng)遠(yuǎn)生命力的項(xiàng)目匆忙填滿(mǎn)，以應(yīng)付上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)檢查，滿(mǎn)足當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)政績(jī)的需要，三五年后又荒蕪閑置了。
　　
　　1547年，意大利的里窩那被辟為自由港。在隨后的幾百年中，資本主義發(fā)達(dá)國(guó)家的工業(yè)園區(qū)經(jīng)歷了從自由港、自由貿(mào)易區(qū)、出口加工區(qū)到科技工業(yè)園區(qū)這樣一個(gè)過(guò)程。我國(guó)的工業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)在短短的十幾年內(nèi)完成了工業(yè)化國(guó)家或準(zhǔn)工業(yè)化國(guó)家?guī)资晟踔辽习倌甑陌l(fā)展過(guò)程。隨著我國(guó)工業(yè)化的快速發(fā)展，工業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)已成為各地關(guān)注的熱點(diǎn)。
　　作為產(chǎn)業(yè)集聚的新高地、招商引資的主戰(zhàn)場(chǎng)，工業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)的確在一定程度上起到了城市化進(jìn)程源動(dòng)力的作用，推動(dòng)了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。但隨著越來(lái)越多的工業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)興起，這一地方工業(yè)的發(fā)展模式所帶來(lái)的矛盾與問(wèn)題也日益突出，如隨意圈占大量耕地，違法出讓、轉(zhuǎn)讓土地，越權(quán)出臺(tái)優(yōu)惠政策，開(kāi)而不發(fā)，破壞生態(tài)等等，嚴(yán)重?fù)p害了國(guó)家利益和農(nóng)民利益。這些問(wèn)題集中反映了工業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展與競(jìng)爭(zhēng)的無(wú)序性和盲目性。國(guó)家發(fā)改委國(guó)土開(kāi)發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)助理高國(guó)力在接受本刊記者采訪(fǎng)時(shí)表示，地方領(lǐng)導(dǎo)搞建設(shè)往往是盯著開(kāi)發(fā)區(qū)做文章。每任領(lǐng)導(dǎo)上任都喜歡定一些戰(zhàn)略目標(biāo)，上一些項(xiàng)目，確立一些招商引資的指標(biāo)，引發(fā)一些競(jìng)爭(zhēng)和趕超。盲目建設(shè)開(kāi)發(fā)區(qū)是地方領(lǐng)導(dǎo)更迭后引發(fā)的各種現(xiàn)象當(dāng)中較為突出的一個(gè)問(wèn)題。
　　
　　發(fā)展不只是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)
　　
　　各級(jí)政府官員為何如此熱衷于興辦工業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)?
　　這里涉及到兩個(gè)問(wèn)題，一是官員任期，二是政績(jī)考核。從前者來(lái)看，政府官員任期短直接導(dǎo)致官員行為短期化，從而使長(zhǎng)性的項(xiàng)目決策缺乏風(fēng)險(xiǎn)約束；就后者而言，工業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)的數(shù)量多少在一定程度上決定了本屆政府財(cái)政收入的多寡，因此其數(shù)量指標(biāo)成為地方官員的主要政績(jī)之一，這無(wú)疑會(huì)激發(fā)決策者的開(kāi)發(fā)動(dòng)機(jī)。兩種因素的互動(dòng)促成了工業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)的數(shù)量迅速增多。
　　追求政績(jī)固然是原因之一，但更深層次的原因在于考核制度本身的缺陷。長(zhǎng)期以來(lái)，我們一直強(qiáng)調(diào)“發(fā)展是硬道理”。這里“發(fā)展”二字的含義是經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面的進(jìn)步，而不僅僅是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。但在實(shí)際考核中，上級(jí)政府對(duì)下級(jí)的考核指標(biāo)體系中卻非常突出GDP和引進(jìn)資金額。隨著考核指揮棒的指向，各級(jí)政府官員往往把“發(fā)展是硬道理”理解為“經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是硬道理”。而“經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是硬道理”又往往被理解成建工業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)就可以帶來(lái)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。因此，區(qū)域發(fā)展就是建設(shè)工業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)。
　　而據(jù)高國(guó)力介紹，我國(guó)工業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)的管理體制是，開(kāi)發(fā)區(qū)歸當(dāng)?shù)卣畞?lái)領(lǐng)導(dǎo)，開(kāi)發(fā)園區(qū)的人事、財(cái)政和黨政關(guān)系都在地方。國(guó)家對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)進(jìn)行的是業(yè)務(wù)指導(dǎo)。這種特殊體制決定了地方政府加強(qiáng)和改善對(duì)開(kāi)發(fā)園區(qū)的管理十分重要。中央各部門(mén)即便出臺(tái)更多方針政策，也只能是針對(duì)開(kāi)發(fā)園區(qū)發(fā)展的不同的領(lǐng)域，對(duì)地方進(jìn)行指導(dǎo)。但他同時(shí)強(qiáng)調(diào)，今后這種指導(dǎo)肯定會(huì)加強(qiáng)，包括從法律上考慮制定相關(guān)的條例和法規(guī)。
　　
　　“鎮(zhèn)鎮(zhèn)建區(qū)，鄉(xiāng)鄉(xiāng)辦園”
　　
　　工業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)的發(fā)展最突出的問(wèn)題是園區(qū)數(shù)量太多，盲目發(fā)展。高國(guó)力表示，我國(guó)各種各級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)過(guò)去曾“滿(mǎn)天飛”。開(kāi)發(fā)區(qū)過(guò)多過(guò)濫，已嚴(yán)重背離了設(shè)立開(kāi)發(fā)區(qū)的初衷，并帶來(lái)了十分嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。一些地方以建開(kāi)發(fā)區(qū)為名圈占土地，甚至“鎮(zhèn)鎮(zhèn)建區(qū)，鄉(xiāng)鄉(xiāng)辦園”。
　　國(guó)家對(duì)這種亂圈亂占所造成的土地資源大量浪費(fèi)非常焦慮。高國(guó)力表示，2003年宏觀調(diào)控以來(lái)，國(guó)家加強(qiáng)了對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)用地的清理整頓。清理之后有一條原則，即開(kāi)發(fā)區(qū)只能由國(guó)家和省兩級(jí)政府來(lái)審批，市縣以下一律不得再進(jìn)行審批和設(shè)立開(kāi)發(fā)園區(qū)。他進(jìn)一步表示，整頓后的開(kāi)發(fā)區(qū)在數(shù)量和質(zhì)量上，基本符合我國(guó)各地區(qū)現(xiàn)階段工業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。目前，開(kāi)發(fā)區(qū)的用地是比較集約的，對(duì)新進(jìn)項(xiàng)目都基本制定了準(zhǔn)入門(mén)檻，這對(duì)于下一步集約用地做了很好的準(zhǔn)備。
　　但整頓后的工業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)也面臨著地區(qū)發(fā)展差異帶來(lái)的不同境況。據(jù)高國(guó)力介紹，一些如浙江、江蘇這樣的東部沿海發(fā)達(dá)省，市縣內(nèi)開(kāi)發(fā)區(qū)的土地已近飽和，由于沒(méi)有寬裕的土地供其使用，于是他們采取了“一區(qū)多源”的方法，將原來(lái)不是開(kāi)發(fā)區(qū)的區(qū)域，也包含到園區(qū)里來(lái)，享受開(kāi)發(fā)區(qū)的政策，達(dá)到變相擴(kuò)大開(kāi)發(fā)區(qū)的目的。但總體來(lái)看，東部很多地區(qū)目前針對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)的管理已非常規(guī)范，也很?chē)?yán)格，探索出臺(tái)了很多具有典型和借鑒意義的管理辦法。如天津的濱海新區(qū)在加強(qiáng)硬件管理的同時(shí)，還引入了法律、社保、就業(yè)信息等軟件方面的服務(wù)。這說(shuō)明，一些沿海地區(qū)開(kāi)發(fā)區(qū)的建設(shè)和管理水平已發(fā)展到了一定階段。
　　目前，中西部的開(kāi)發(fā)區(qū)則存在著經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)不強(qiáng)，產(chǎn)業(yè)不夠多的現(xiàn)狀。他們擔(dān)心，國(guó)家今后對(duì)開(kāi)發(fā)園區(qū)的審批尺度會(huì)越來(lái)越緊，因此提前圈定較大數(shù)量的土地，“這與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)力不完全匹配，有的‘圈地’被閑置，有些土地則被層次比較低，對(duì)環(huán)境破壞大，沒(méi)有長(zhǎng)遠(yuǎn)生命力的項(xiàng)目匆忙填滿(mǎn)，以應(yīng)付上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)檢查，滿(mǎn)足當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)政績(jī)的需要，三五年后又荒蕪閑置了。中西部多多少少都存在這種現(xiàn)象，有些地方已經(jīng)比較突出了?！备邍?guó)力對(duì)此比較擔(dān)憂(yōu)。
　　
　　“清”是手段，“理”才是目的
　　
　　工業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)的泛濫成災(zāi)，是一些地方政府違反科學(xué)發(fā)展觀，甚至違反政策和法律行為的結(jié)果。在工業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)的清理之后，會(huì)不會(huì)再一次出現(xiàn)盲目建設(shè)的高潮還很難下定論。
　　從以往經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，各地工業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)一直沒(méi)有擺脫“圈地——整頓——反彈”的怪圈。對(duì)于清理整頓工業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)而言，“清”只是手段，“理”才是目的。在總結(jié)工業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)“清理”的階段性成果時(shí)，還應(yīng)看到“理”的路還很長(zhǎng)很長(zhǎng)。為此，在分析工業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)“熱”成因的基礎(chǔ)上，有必要對(duì)工業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)決策的科學(xué)性進(jìn)行研究。
　　針對(duì)如何劃分開(kāi)發(fā)區(qū)管理權(quán)問(wèn)題，高國(guó)力表示，如果國(guó)家既審批又管理，雖然能“一竿子捅到底”，但國(guó)家很難有那么多的精力。同時(shí)，還會(huì)造成開(kāi)發(fā)區(qū)和地方利益的隔離，不利于雙方的發(fā)展。
　　但他進(jìn)一步表示，現(xiàn)在可以重點(diǎn)探索如何更好地監(jiān)管和分工合作，給予地方“有放有收”的自主權(quán)。高國(guó)力解釋道，一方面，給地方放開(kāi)手腳去干的自主權(quán)；而另一方面，需要按照國(guó)家的法律和省里的規(guī)章加強(qiáng)監(jiān)管。這是比較適合現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展的管理模式。但目前的重點(diǎn)是，國(guó)家如何保證地方盡可能按照相關(guān)法規(guī)和國(guó)家指導(dǎo)對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)進(jìn)行建設(shè)和管理。這是我們所面臨的一個(gè)很重要的探索性的任務(wù)。
　　此外，國(guó)外也有一些經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒。一些國(guó)家非常重視發(fā)揮行會(huì)、協(xié)會(huì)一類(lèi)中介機(jī)構(gòu)(具有很高的專(zhuān)業(yè)力量為保證，運(yùn)行相對(duì)獨(dú)立，是介于政府和社會(huì)之間的第三方力量)對(duì)工業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展的監(jiān)督、約束和宣傳作用?！斑@是我國(guó)現(xiàn)階段比較薄弱的?！备邍?guó)力表