市政建設(shè)“風(fēng)水”跟著領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)？

　　市政建設(shè)的規(guī)劃需要科學(xué)和理性的思考，具體的實(shí)施更需要強(qiáng)有力的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和強(qiáng)大的執(zhí)行力。官員換屆的因素給市政建設(shè)帶來的影響不容小視。我們對過去失敗的教訓(xùn)應(yīng)該引以為戒，而更希望它能成為一種積極和正面的推動(dòng)力。
　　
　　“來到這里12年，發(fā)現(xiàn)市政建設(shè)總是搞‘一窩蜂’似的運(yùn)動(dòng)?！边@是在北方某城市里住了12年的小劉被問起對于當(dāng)?shù)厥姓ㄔO(shè)的看法時(shí)，冒出來的第一句話?！爱?dāng)年大搞綠化，墻拆了不少，可綠倒沒有多見，卻著實(shí)打擊了這里的第三產(chǎn)業(yè)。隔了一段時(shí)間又搞起了‘三年大變樣’，拆沿街門臉，拆城中村，整頓污染企業(yè)，剛開始還真有點(diǎn)轟轟烈烈的感覺。”小劉仔細(xì)回想一下，巧的是，這些當(dāng)?shù)厥姓ㄔO(shè)的大動(dòng)作都是在當(dāng)?shù)卣畵Q屆不久之后開展的。
　　而在上海工作的小梁的家鄉(xiāng)似乎就比較幸運(yùn)一點(diǎn)，“前一屆政府搞了很多市政方面的建設(shè)，換屆之后，現(xiàn)在也一直還在進(jìn)行當(dāng)中。不過與某些地方純粹靠財(cái)政預(yù)算不同，我們家鄉(xiāng)搞建設(shè)基本就都指望那邊最大的一家企業(yè)出資?！?br/>　　今年1月，全國31個(gè)省區(qū)市又選舉產(chǎn)生了新一屆省級人大、政府、政協(xié)的領(lǐng)導(dǎo)班子，新一輪的換屆已經(jīng)完成。
　　
　　背后的換屆因素
　　
　　“新官上任都會有一些新的變化，”中國人民大學(xué)行政管理學(xué)系主任、行政管理學(xué)研究所所長毛壽龍教授在接受本刊記者采訪時(shí)說，“新上任的官員一般都會采取新的舉措，比如在規(guī)劃上有新想法，或是加大執(zhí)行力度等。基本上會落實(shí)在幾個(gè)方面：修建政府大樓、交通網(wǎng)絡(luò)、標(biāo)志性建筑、小區(qū)等等。最近幾年也開始出現(xiàn)一些和比較熱門的會展相關(guān)的，例如會展中心、體育館等?！背鞘谢A(chǔ)性設(shè)施建設(shè)中，房地產(chǎn)開發(fā)修建小區(qū)、景觀大道、環(huán)路、標(biāo)志性建筑、廣場、辦公大樓，進(jìn)一步規(guī)劃工業(yè)園區(qū)等等也都是重頭戲。
　　“但其中存在的‘面子工程’、‘政績工程’也比較明顯?！泵珘埤埥淌谝脖硎?，“一方面，我們不能說這些規(guī)劃或工程純粹是做秀、為了面子，但是對于現(xiàn)在的政府官員來說，在任的時(shí)間比較短，而且都要講究有自己特色，所以這樣就會出現(xiàn)幾種情況：一是可能上屆沒有做完的事情就不做了，如果給別人彌補(bǔ)，那么功勞就是別人的不是自己的。因此就會出現(xiàn)一些爛尾工程。二是由于新官上任之后地方的發(fā)展思路發(fā)生變化可能會產(chǎn)生一些問題。比如說，可能本來是規(guī)劃東城發(fā)展的，那么新官可能就會轉(zhuǎn)到西城發(fā)展了。還有一個(gè)，可能這種地方發(fā)展思路來說，官員的主觀因素在里面起的作用比較大，主觀因素比較強(qiáng)?！痹诘胤匠鞘薪ㄔO(shè)中，地方發(fā)展思路更多是以官員個(gè)人的意愿為主，而不是集體智慧結(jié)果的現(xiàn)象也是屢見不鮮。甚至還出現(xiàn)過這樣的現(xiàn)象：如果當(dāng)?shù)卦谌蔚墓賳T，個(gè)人比較喜歡橋，那么城市里就會看見興建大量的橋；如果官員比較喜歡西式建筑，那么城市里在官員在任的時(shí)期就會到處都能看見新建的歐式建筑。“官員的主觀意志占很大的成分，這樣就會產(chǎn)生一些在項(xiàng)目規(guī)劃建設(shè)上的遺留問題；也可能因?yàn)橐獱幦r(shí)間，從而在城市的拆遷、土地使用以及民工工資等方面不同程度地產(chǎn)生一些問題。這些都可能會加大城市的財(cái)政負(fù)擔(dān)?！泵珘埤埥淌谡f。
　　“剛上任的領(lǐng)導(dǎo)都要講究一點(diǎn)‘三把火’的，”一位不肯透露姓名的地方官員在接受本刊記者采訪時(shí)嘆道，“有些就喜歡搞些形象工程，不考慮地方的長遠(yuǎn)利益。眼光就盯在任期之內(nèi)，急功近利。城市的市政基礎(chǔ)設(shè)施要好，才會有發(fā)展的后勁；要不然就是外強(qiáng)中干。只考慮形象工程、大工程是要不得的，‘群眾利益無小事’嘛?！边@位地方官員的確是有自己的想法，但是，也許并不是每一個(gè)地方官員都是這么想。
　　而對于市政建設(shè)來說，土地是“財(cái)神爺”。從以往的歷史經(jīng)驗(yàn)來看，我國地方在經(jīng)歷近20年的四次政府換屆后，無論是固定資產(chǎn)投資，還是土地開發(fā)，都經(jīng)歷了一個(gè)高峰期，并屢創(chuàng)新高。這被有些媒體形象地稱為地方政府的“圈地運(yùn)動(dòng)”。但是，如何把握這種換屆因素，從而真正為百姓、為社會謀福利，突出換屆中的積極作用，這是值得思考和正視的問題。
　　在一定程度上，換屆因素已經(jīng)成為地方市政建設(shè)和經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的動(dòng)力之一?！翱傮w上來說，城市發(fā)展包括新官上任之后的市政建設(shè)等方面，從大的局面上來看還是符合發(fā)展趨勢的。出現(xiàn)的問題并不是很大，而且在很大程度上，官員的措施也推動(dòng)了整個(gè)城市的發(fā)展。比如說在居民小區(qū)、政府大樓、交通網(wǎng)絡(luò)、文明城市的建設(shè)等各個(gè)方面都起到了積極的作用，中國城市的發(fā)展雖然的確是存在各種方面的問題，但是，總體上都是欣欣向榮的。跟以前相比，現(xiàn)在城市發(fā)展的面貌可謂是日新月異，差別非常大?！泵珘埤埥淌谠诮邮苡浾卟稍L時(shí)，對于目前的城市建設(shè)還是持相當(dāng)肯定的態(tài)度。
　　
　　換屆因素的背后
　　
　　2008年各省市領(lǐng)導(dǎo)換屆期間，中共中央組織部對各省區(qū)市人代會、政協(xié)會期間派駐督導(dǎo)組以進(jìn)行指導(dǎo)和督查。“目的在于加強(qiáng)對貫徹執(zhí)行中央關(guān)于換屆工作的政策、有關(guān)法律和章程的指導(dǎo)，加強(qiáng)對換屆風(fēng)氣的監(jiān)督，受理群眾反映換屆選舉問題的舉報(bào)，督促堅(jiān)決防止和嚴(yán)肅查處拉票賄選等搞非組織活動(dòng)的問題，努力營造風(fēng)清氣正的換屆環(huán)境。”
　　而這種“風(fēng)清氣正”在換屆選舉完成之后還能維持嗎?還能維持多久?為什么不能維持?應(yīng)該如何維持?
　　對此，毛壽龍教授分析道：“一個(gè)是由于我們現(xiàn)在的地方官員任命主要還是以上級的意愿為主，所以新上任的官員就會傾向于做很多領(lǐng)導(dǎo)更容易看得見的政績?？赡芫蜁雎约?xì)節(jié)。其次是由于現(xiàn)在官員的任期基本上是5年，任期比較短。任期越短，城市建設(shè)的周期也就越短，所以很容易出現(xiàn)一些問題。還有是因?yàn)榈胤焦賳T的決策科學(xué)化、民主化的程度還不夠充分，所以往往在城市建設(shè)決策等方面的‘長官意志’就會比較明顯。這樣一來，也使得地方政府科學(xué)決策、民主決策的效率比較低。這就對地方領(lǐng)導(dǎo)人提出了很大的挑戰(zhàn)和更高的要求。這些現(xiàn)象都是由于目前的一些制度不完善導(dǎo)致的?！?br/>　　香港《大公報(bào)》曾刊登評論文章，將一些領(lǐng)導(dǎo)干部“不是定下心來做艱苦細(xì)致的工作，打持久戰(zhàn)，而是追求轟動(dòng)效應(yīng)，打速決戰(zhàn)”的心理，稱之為“短跑心態(tài)”。其具體原因說來：“上級‘迫’的。有的地方，上級領(lǐng)導(dǎo)給下面定下一些不切實(shí)際的指標(biāo)，迫使下面的干部產(chǎn)生‘短跑心態(tài)’?！?br/>　　“四鄰‘比’的。現(xiàn)在一些領(lǐng)導(dǎo)干部走馬上任伊始，就要制造轟動(dòng)效應(yīng)，動(dòng)輒是大手筆、超常規(guī)、跳躍式?！睂τ谶@一點(diǎn)，毛壽龍教授也提到了城市之間存在的激烈競爭：“在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面也是。某些城市通過大刀闊斧的改革、有魄力的發(fā)展，城市發(fā)展規(guī)劃得很好；而一些其他城市的領(lǐng)導(dǎo)與之_對比，心里就很著急，就要想盡辦法來加強(qiáng)本地的建設(shè)，要求在自己的任內(nèi)、短期內(nèi)，城市面貌要大變樣。有的城市甚至是提出了‘振奮人心’的口號：‘一年小變樣、二年中變樣、三年大變樣’。這樣就顯示出了官員在地方城市建設(shè)方面的迫切性，而這種‘迫切性’與各城市之間不同程度上的競爭是有關(guān)系的。這種競爭既會帶來有優(yōu)勢的發(fā)展，但也會產(chǎn)生一些問題?！? 還有一點(diǎn)就是“私心‘撈’的。某些干部私心太重，把個(gè)人升遷看得高于一切，貪圖更快地出政績，以增加升遷的砝碼?！?br/>　　而我國對官員的考核長期以地方經(jīng)濟(jì)GDP增長為主的標(biāo)準(zhǔn)，也使得一些地方出現(xiàn)唯GDP增速論干部上下的簡單做法。這樣造成的不利后果，即是使部分地方領(lǐng)導(dǎo)單純追求短期經(jīng)濟(jì)增長，不顧長遠(yuǎn)協(xié)調(diào)發(fā)展，對群眾關(guān)心的切身利益問題不聞不問，甚至為了“政績”不惜損害群眾利益，致使一些地方GDP增速雖快，但群眾卻無法分享發(fā)展成果，有的地方還因追求畸形發(fā)展背上沉重債務(wù)。
　　“但目前來說，還是有一定的改變了。”毛壽龍教授分析說：“比如說百姓民生、維護(hù)穩(wěn)定、環(huán)保等其他一些考核標(biāo)準(zhǔn)也提上了日程。但是從地方來講，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的問題非常迫切，所以盡管現(xiàn)在‘唯政績觀’相比以前是有一定的改觀，但是對官員來說，發(fā)展的壓力還是很大。發(fā)達(dá)地區(qū)會和國外發(fā)達(dá)城市比，而不發(fā)達(dá)地區(qū)和發(fā)達(dá)地區(qū)比，各地發(fā)展的迫切性都很大?！?br/>　　
　　打破惡性循環(huán)
　　
　　國家和政府也越來越清楚地意識到，以經(jīng)濟(jì)增長作為考核干部政績中心指標(biāo)的考核體系的弊病已日益突出，因此出臺了一系列的政策法規(guī)和辦法。
　　中共中央組織部2006年印發(fā)了《體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀要求的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價(jià)試行辦法》，著手從操作層面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀在干部考核中的指導(dǎo)作用。要求各級政府必須充分理解科學(xué)發(fā)展觀的要求，在經(jīng)濟(jì)與社會、人與自然、經(jīng)濟(jì)和政治協(xié)調(diào)發(fā)展的觀念指導(dǎo)下，架構(gòu)新的干部考核制度。這就要求作為省市縣鄉(xiāng)黨委和廣大地方的領(lǐng)導(dǎo)干部，在繼續(xù)抓好發(fā)展要?jiǎng)?wù)的同時(shí)，還要注意協(xié)調(diào)各種關(guān)系，真正執(zhí)政為民，造福于民，率先領(lǐng)會并積極落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀。
　　新考評辦法突顯出一點(diǎn)：它更多地體現(xiàn)了民意，通過引入群眾滿意度等新指標(biāo)，盡量防止干部考察中容易出現(xiàn)的失真失實(shí)現(xiàn)象。比如，新的考評辦法細(xì)分為民主測評、民意調(diào)查、實(shí)績分析、個(gè)別談話和綜合評價(jià)五個(gè)基本環(huán)節(jié)，其中，GDP增長等可量化的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，只是實(shí)績分析的考核重點(diǎn)。更多的涉及干部執(zhí)政能力和執(zhí)政效果等無法量化的內(nèi)容，則整合到民意調(diào)查環(huán)節(jié)中，通過群眾滿意度來進(jìn)行全面檢驗(yàn)。這樣做增加了群眾對干部工作的知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)和監(jiān)督權(quán)，實(shí)現(xiàn)了從依靠少數(shù)人考核干部，到依靠廣大群眾評價(jià)選拔領(lǐng)導(dǎo)干部的重大轉(zhuǎn)變，力爭更全面、系統(tǒng)、客觀、公正地考察干部。
　　相應(yīng)地落實(shí)下來，繼中組部新考評辦法出臺之后，各地也開始陸續(xù)有切實(shí)、相應(yīng)的措施出臺。2007年4月河北省永年縣出臺的《河北省永年縣2007年度干部考核指標(biāo)》中，將直接關(guān)系民生的內(nèi)容都作為剛性任務(wù)列入。在擬訂的干部考核指標(biāo)中，農(nóng)村生態(tài)保護(hù)、農(nóng)民工勞務(wù)輸出、農(nóng)村合作醫(yī)療覆蓋率、城鄉(xiāng)低保覆蓋率、工業(yè)產(chǎn)值耗能指數(shù)等，都是首次被列入。環(huán)保、民生等問題也都納入了實(shí)際考核的指標(biāo)當(dāng)中。而就在河北省措施出臺的前不久，內(nèi)蒙古、浙江和四川等地，也已進(jìn)行了“體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀要求”的干部考核試點(diǎn)。
　　2006年，時(shí)任中組部部長的賀國強(qiáng)在全國“兩會”上就曾明確提出，提拔干部的新標(biāo)準(zhǔn)，將不僅看GDP增長等“政績”，還要看群眾對執(zhí)政滿意度的“民心”。
　　2007年，國家發(fā)改委主任馬凱在向十屆全國人大常委會二十九次會議作國務(wù)院關(guān)于節(jié)約能源、保護(hù)環(huán)境工作情況的報(bào)告時(shí)也曾表示：“要把節(jié)能減排作為考核地方政府領(lǐng)導(dǎo)班子政績和中央企業(yè)負(fù)責(zé)人業(yè)績的重點(diǎn)內(nèi)容，實(shí)行節(jié)能減排問責(zé)制?！瘪R凱表示，要制定發(fā)布《節(jié)能目標(biāo)責(zé)任評價(jià)考核實(shí)施方案》、《主要污染物排放總量考核辦法》，將考核結(jié)果作為對地方各級政府領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核的重要依據(jù)。
　　毛壽龍教授對本刊記者說道：“從技術(shù)性的措施方面來講，各級政府要加強(qiáng)落實(shí)責(zé)任制、加強(qiáng)發(fā)展各方面的評估，不僅是上級評估，也要加強(qiáng)民主評估、人民群眾的評估等等，采用多元化的評估方法。而從制度上來講，則要強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)決策的責(zé)任制，加強(qiáng)對其的問責(zé)制。也可以盡可能延長領(lǐng)導(dǎo)的任期，最好是能夠保證其任期的完整，不要頻繁地更換；還可以對有能力的官員給予連任的激勵(lì)性措施，從而保證其政策的連續(xù)性?！?br/>　　這些法律法規(guī)、辦法和建議，最終的目的都是要扭轉(zhuǎn)部分領(lǐng)導(dǎo)干部的畸形政績觀。讓地方市政建設(shè)的“風(fēng)水”不再單純圍繞著領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)。我們希望看到：這里，山長青、水常