中國(guó)土地使用制度改革三十年

　　如果我們當(dāng)初仍然堅(jiān)持在意識(shí)形態(tài)中進(jìn)行爭(zhēng)論。落后的土地使用制度會(huì)成為中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大障礙。中國(guó)也許會(huì)錯(cuò)過(guò)高速發(fā)展的最佳時(shí)機(jī)，那將是不可估量的歷史損失，也會(huì)是嚴(yán)重的歷史錯(cuò)誤。
　　
　　上世紀(jì)80年代，經(jīng)濟(jì)改革已經(jīng)全面推開(kāi)，作為重要經(jīng)濟(jì)要素的土地也就順理成章地成為改革的對(duì)象，其中最重要的是建立了新的土地使用制度。新的土地使用制度的核心是土地使用權(quán)與所有權(quán)分離，土地使用權(quán)可以流動(dòng)和轉(zhuǎn)讓。直到現(xiàn)在，所有的土地使用制度都是在此基礎(chǔ)上的深化和繼續(xù)改革。
　　
　　農(nóng)村土地承包：土地流動(dòng)雛形
　　
　　土地使用制度改革是應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)勁需求展開(kāi)的。改革初期，大批國(guó)外公司和集團(tuán)(當(dāng)然也有一些國(guó)內(nèi)企業(yè))開(kāi)始向中國(guó)投資，有辦生產(chǎn)企業(yè)的，也有進(jìn)行成片土地開(kāi)發(fā)的，都需要使用土地。這是土地使用制度改革的一個(gè)重要促進(jìn)因素。這些公司或集團(tuán)很在意能夠在中國(guó)獲得廉價(jià)的土地，因?yàn)檫@能為他們的企業(yè)降低經(jīng)營(yíng)成本并帶來(lái)好的收益和回報(bào)。另一方面，與國(guó)內(nèi)的企業(yè)不一樣，他們來(lái)自市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，對(duì)土地產(chǎn)權(quán)非?？粗?。
　　眾所周知的是，中國(guó)的社會(huì)主義建設(shè)是在馬克思主義的指導(dǎo)之下進(jìn)行的，按照馬克思主義理論，土地不是商品。因此，我國(guó)的憲法也規(guī)定土地是不可買賣的?？墒牵绻恋夭皇巧唐氛労钨I賣何交易?土地是否可以買賣還涉及到我們的改革是姓“社”還是姓“資”，這是一個(gè)非常原則的問(wèn)題，也是一個(gè)敏感的政治話題。另一方面，新中國(guó)成立以來(lái)，從來(lái)沒(méi)有將土地出讓給外國(guó)人，這樣做是不是涉及到主權(quán)問(wèn)題?這和過(guò)去的租界有什么關(guān)系?如果這樣做，因?yàn)橥恋厥菄?guó)有的，顯然不能夠以無(wú)償?shù)姆绞浇o外國(guó)公司使用，又應(yīng)該建立怎樣一種有償使用的關(guān)系?對(duì)于當(dāng)時(shí)的中國(guó)來(lái)說(shuō)，這確實(shí)是一個(gè)難題。
　　觀念上的爭(zhēng)議似乎一直存在著，好在最終還是采取了務(wù)實(shí)的態(tài)度，最初是采用出租的方式向外商供應(yīng)土地，后來(lái)又仿照香港的模式，通過(guò)政府出讓使用權(quán)實(shí)現(xiàn)土地的流動(dòng)，比較巧妙地解決了這個(gè)問(wèn)題。1988年，國(guó)家為此相繼修訂了憲法和土地管理法，準(zhǔn)許土地使用權(quán)的依法轉(zhuǎn)讓。1990年，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，并同時(shí)發(fā)布了《外商投資開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)成片土地暫行管理辦法》。一些地方政府也出臺(tái)了相應(yīng)的政策、法規(guī)，使土地使用權(quán)出讓更加合法和規(guī)范化。
　　這是一個(gè)重要而明智的選擇。土地作為一種公共資源、經(jīng)濟(jì)要素和生產(chǎn)力，理應(yīng)最大程度地滿足社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，并發(fā)揮最大、最有效的作用，而不應(yīng)該受某種思想觀念或主義所局限。在社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度后，要求土地能夠自由流動(dòng)，符合全社會(huì)大多數(shù)人的利益，所以是值得肯定和選擇的。事實(shí)上，在改革當(dāng)初，社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了很多的改變，大多數(shù)人對(duì)土地的自由流轉(zhuǎn)已經(jīng)理解并能夠接受，在農(nóng)村的土地承包制度實(shí)際上已經(jīng)是一種土地流動(dòng)的雛形，所以從某種意義上說(shuō)，準(zhǔn)許城市土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓是在已經(jīng)啟動(dòng)的土地改革上向前邁進(jìn)的一大步。
　　關(guān)于土地是否能夠流動(dòng)的爭(zhēng)論幾乎一直持續(xù)著，直到近十年，隨著土地使用制度改革的成果越來(lái)越顯著，人們才開(kāi)始慢慢將爭(zhēng)議擱置在一邊。當(dāng)初對(duì)土地有償使用的懷疑大致有兩方面的原因，一是害怕陷入土地私有的泥潭，帶來(lái)社會(huì)的倒退，但是在今天看來(lái)，土地使用權(quán)的有償使用制度并沒(méi)有使我們的社會(huì)倒退，相反，帶給我們的卻是勃勃生機(jī)；二是害怕離開(kāi)國(guó)家所有會(huì)失去對(duì)土地的控制權(quán)，特別是在長(zhǎng)期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)中浸潤(rùn)的社會(huì)體制和制度，很難適應(yīng)這一變化，但是，國(guó)家對(duì)土地的控制不僅僅在土地所有權(quán)上，還有很多方式同樣有效，比如土地利用規(guī)劃以及其他有關(guān)的宏觀調(diào)控措施和手段等。對(duì)于一個(gè)國(guó)家機(jī)器來(lái)說(shuō)，這是魚和熊掌如何選擇的問(wèn)題，顯然應(yīng)該根據(jù)最需要去選擇，就是盡快讓土地流動(dòng)起來(lái)。如果我們當(dāng)初仍然堅(jiān)持在意識(shí)形態(tài)中進(jìn)行爭(zhēng)論，落后的土地使用制度會(huì)成為中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大障礙，中國(guó)也許會(huì)錯(cuò)過(guò)高速發(fā)展的最佳時(shí)機(jī)，那將是不可估量的歷史損失，也會(huì)是嚴(yán)重的歷史錯(cuò)誤。
　　后來(lái)不斷推行的國(guó)有企業(yè)改制，也是推動(dòng)土地使用制度改革最重要的力量。在這場(chǎng)一直持續(xù)到現(xiàn)在的改革中，為了提高企業(yè)效率，土地一直是重要而關(guān)鍵的改革對(duì)象，從國(guó)家計(jì)劃配給到不斷以各種形式，如作價(jià)入股、授權(quán)經(jīng)營(yíng)等方式轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)配給。還有一股推動(dòng)力量是，民營(yíng)企業(yè)和私有企業(yè)的不斷發(fā)展，也對(duì)土地使用制度改革提出了很多的需求。土地作為國(guó)有資源，如何與私營(yíng)企業(yè)發(fā)展相結(jié)合，這一切都在土地使用制度改革中得以順利解決。
　　
　　土地進(jìn)入市場(chǎng)：凸顯要素優(yōu)勢(shì)
　　
　　土地制度的改革一開(kāi)始就是以解放生產(chǎn)要素，滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展為使命的，這也是土地制度改革最有意義的地方。土地制度改革在中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮了巨大的作用。
　　首先，我們可以看到，允許土地使用權(quán)流動(dòng)，解決了國(guó)有土地不能夠買賣，土地要素不能夠進(jìn)入市場(chǎng)的難題，這對(duì)構(gòu)建一個(gè)真正意義的經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)體系具有不可估量的作用。我們知道，在市場(chǎng)體制建設(shè)前期，資本、勞動(dòng)力、技術(shù)，以及土地之外的其他資源都已經(jīng)進(jìn)入市場(chǎng)配置的軌道，土地的不能流動(dòng)，已經(jīng)成為當(dāng)時(shí)制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要瓶頸。從后來(lái)的效果看，如果沒(méi)有土地使用權(quán)進(jìn)入市場(chǎng)，房地產(chǎn)市場(chǎng)、股票市場(chǎng)，以及金融市場(chǎng)等都難以得到迅速的發(fā)展，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的體系將仍然是一潭死水，無(wú)法被激活和放大，也出現(xiàn)不了現(xiàn)在的運(yùn)行效率。后來(lái)的住房改革、企業(yè)改制等，都需要以土地的市場(chǎng)化作為基礎(chǔ)。所以可以說(shuō)，土地進(jìn)入市場(chǎng)是當(dāng)時(shí)以至現(xiàn)在中國(guó)整個(gè)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生巨大活力的重要因素。
　　其次，土地進(jìn)入市場(chǎng)后，其價(jià)值充分顯現(xiàn)，帶來(lái)了海量的財(cái)富。由于土地使用權(quán)的流動(dòng)，各方面的資本通過(guò)轉(zhuǎn)讓、購(gòu)買股權(quán)、租賃，以及抵押、擔(dān)保等手段不斷流向城市，大大地促進(jìn)了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和房地產(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)展。土地曾一度被看作為城市政府的第二財(cái)政，可以說(shuō)，大多數(shù)城市發(fā)展以及目前所能看到的現(xiàn)代化面貌，都依賴于土地創(chuàng)造的財(cái)富。據(jù)統(tǒng)計(jì)，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金有近80％來(lái)自于土地出讓或者出租收益。改革之初，通過(guò)轉(zhuǎn)讓土地獲得收益，然后將所得收益用于改造城市，投資于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。反過(guò)來(lái)，由于城市基礎(chǔ)設(shè)施水平的提高，城市地產(chǎn)價(jià)值又隨之大幅度提高。人們?cè)诟母镏邪l(fā)現(xiàn)了土地的價(jià)值，城市土地也逐步成為投資對(duì)象，地產(chǎn)價(jià)值及其所帶來(lái)的延伸間接價(jià)值被不斷放大、增值，并體現(xiàn)在不同的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行體之中，為社會(huì)財(cái)富的創(chuàng)造和積累起到了巨大的作用，這也是土地作為一種經(jīng)濟(jì)要素所發(fā)揮的作用。
　　第三，土地通過(guò)市場(chǎng)方式配置后，使我國(guó)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的比較優(yōu)勢(shì)凸現(xiàn)出來(lái)。改革前，中國(guó)在經(jīng)濟(jì)上還是一個(gè)落后的國(guó)家，由于土地要素的成本和價(jià)格都比較低，在整個(gè)國(guó)際市場(chǎng)中處于一個(gè)“洼地”，這在很大程度上吸引了國(guó)際資本向中國(guó)流動(dòng)。由于能夠拿到土地，在低成本勞動(dòng)力等因素的共同作用下，中國(guó)很快成為所謂的世界加工廠，大量香港、臺(tái)灣、日本、韓國(guó)，以及美國(guó)、歐洲等國(guó)家和地區(qū)的企業(yè)到中國(guó)內(nèi)地開(kāi)辦工廠，或者與中國(guó)的企業(yè)合作、合資、聯(lián)營(yíng)，這啟動(dòng)并大大地促進(jìn)了中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。到現(xiàn)在為止，世界知名的制造企業(yè)幾乎都在中國(guó)開(kāi)辦有工廠。顯而易見(jiàn)，如果沒(méi)有土地的吸引力，如果沒(méi)有土地制度的變化，要這些外資到中國(guó)來(lái)幾乎是不可能的。
　　為了更好地利用土地吸引外資，國(guó)家和地方在改革初期都曾經(jīng)出臺(tái)過(guò)一系列的外商外資用地政策，除了國(guó)務(wù)院頒布的《外商投資開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)成片土地暫行管理辦法》外，天津、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、廣東等地政府都頒布有外資企業(yè)使用土地的管理辦法。在這些管理辦法中，大都包含了對(duì)外資進(jìn)入中國(guó)使用土地有鼓勵(lì)性的條款和規(guī)定。土地的市場(chǎng)成本優(yōu)勢(shì)，在中國(guó)內(nèi)部也成為一種經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)的手段。直到現(xiàn)在，仍然有很多地方以土地作為招商引資的條件。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，早期發(fā)展的地區(qū)已經(jīng)面臨產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型階段，并逐漸在土地方面失去了優(yōu)勢(shì)，一些資金和企業(yè)紛紛向內(nèi)地土地成本更加便宜的地方轉(zhuǎn)移?？梢灶A(yù)計(jì)得到，在現(xiàn)在的土地制度下，在今后很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，土地的這種要素優(yōu)勢(shì)仍然會(huì)繼續(xù)存在并被不斷地發(fā)揚(yáng)光大。
　　
　　土地使用制改革：任重而道遠(yuǎn)
　　
　　從目前的情況看，土地要素的市場(chǎng)配置情況仍有諸多令人不滿意的方面。比如說(shuō)，城市和農(nóng)村的土地配置依然是二元結(jié)構(gòu)，而且農(nóng)村遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市。農(nóng)村土地必須依靠征用后才能成為國(guó)有土地，才能夠流動(dòng)。現(xiàn)在實(shí)際上只有城市土地有市場(chǎng)可言，農(nóng)村土地并沒(méi)有市場(chǎng)。農(nóng)村土地如何解決進(jìn)入市場(chǎng)的問(wèn)題已經(jīng)提出了很多年，但是進(jìn)步一直很小。
　　阻力當(dāng)然是多方面的，其中地方政府就是最大的阻力。從目前的情況看，大多數(shù)地方政府是不支持的。因?yàn)橐鉀Q這個(gè)問(wèn)題，就要改變目前的征地制度。如果征地制度改變了，地方政府可能就會(huì)失去對(duì)農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地收益的控制權(quán)，而現(xiàn)階段，地方政府對(duì)這部分收益是非?？粗厣踔辆哂泻軓?qiáng)的依賴性的。如果失去甚至?xí)淖冋氖杖肽Ｊ?，也?huì)帶來(lái)其他更多經(jīng)濟(jì)和社會(huì)方面的問(wèn)題。一些大的行業(yè)也不希望改變這種模式，比如鐵路部門、水利部門、公路建設(shè)部門，以及城市房地產(chǎn)投資開(kāi)發(fā)者，他們擔(dān)心，如果采取市場(chǎng)化的方式供應(yīng)農(nóng)地，必然會(huì)增加經(jīng)營(yíng)的成本。仔細(xì)考察我們的農(nóng)地使用制度，事實(shí)上完全是按照城市既得利益者的立場(chǎng)與需求設(shè)計(jì)的，這當(dāng)然與所謂的發(fā)展初期農(nóng)業(yè)支持城市發(fā)展的理論有關(guān)。但是，就中國(guó)現(xiàn)在的發(fā)展階段看，這種理論不可以再繼續(xù)支撐下去了，我們應(yīng)該有所改變。
　　這種二元結(jié)構(gòu)帶來(lái)了很多畸形的現(xiàn)象。比如由于農(nóng)村土地價(jià)格遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城市土地價(jià)格，政府為了牟取差價(jià)利用征地政策大量征用土地，最后使得大量農(nóng)地被占用。在一些城市周邊，原有的基本農(nóng)地已經(jīng)不復(fù)存在(按照國(guó)家的法律，即使是依法占用后，也應(yīng)該在別的地方建立同質(zhì)同量的新的基本農(nóng)地，但事實(shí)上很多所謂的補(bǔ)充的農(nóng)地根本就沒(méi)有落實(shí))。
　　又比如，農(nóng)民由于沒(méi)有獲得較高的征地補(bǔ)償，經(jīng)常出現(xiàn)上訪，也有的農(nóng)民是因?yàn)樽约旱耐恋貨](méi)有被征用，失去了獲得土地收益的機(jī)會(huì)而告狀的?？傊捎谵r(nóng)地與建設(shè)用地價(jià)格的巨大差異，形成了很多矛盾，給社會(huì)穩(wěn)定帶來(lái)了嚴(yán)重的負(fù)面影響。還有與此相關(guān)的是，不少政府官員通過(guò)控制農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的交易進(jìn)行尋租并牟取暴利，這種現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。但是，對(duì)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)而言，最大的問(wèn)題就是不能將農(nóng)村和城市的土地依據(jù)交易成本最低原則進(jìn)行配置，既浪費(fèi)資源也很不經(jīng)濟(jì)，并且影響到了整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
　　第二個(gè)不能令人滿意的是，城市土地市場(chǎng)結(jié)構(gòu)不合理，政府主導(dǎo)過(guò)于集中。按照法律和政策設(shè)計(jì)，除了土地出讓市場(chǎng)之外，還有轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)，但事實(shí)上轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)幾乎是不存在的，政府對(duì)土地市場(chǎng)具有很強(qiáng)的控制力量。一是因?yàn)檎猛恋卣魇罩贫群屯恋貎?chǔ)備制度，將土地集中在自己的手中，所謂一個(gè)龍頭進(jìn)水，一個(gè)龍頭出水。土地使用者幾乎沒(méi)有渠道從第三方獲得土地，所以無(wú)從轉(zhuǎn)讓。二是政府對(duì)土地的轉(zhuǎn)讓有嚴(yán)格的限制，即使有土地也很難轉(zhuǎn)讓出去。
　　這種狀況導(dǎo)致土地市場(chǎng)供需各方力量不能夠均衡，容易出現(xiàn)大起大落的情況。有時(shí)候是土地供不應(yīng)求，出現(xiàn)眾人搶地的現(xiàn)象；而有時(shí)則是供大于求，供地遭到冷遇。這當(dāng)然有其他大的市場(chǎng)供需背景的原因。只有政府一方供地，理論上，政府可以根據(jù)實(shí)際情況決定供地的數(shù)量，但是，由于單一的供給主體完全缺乏對(duì)市場(chǎng)需求的判斷及調(diào)整能力，也沒(méi)有調(diào)整供給的動(dòng)力，所以要達(dá)到一個(gè)很好的市場(chǎng)配置效果幾乎是不可能的。
　　第三個(gè)問(wèn)題是，我們的市場(chǎng)缺乏一個(gè)利益調(diào)整的機(jī)制。市場(chǎng)是受利益牽引的，利益均衡則市場(chǎng)均衡，土地市場(chǎng)也是一樣。但是回看我們的土地市場(chǎng)，在政府、利益集團(tuán)、土地最終使用者(比如購(gòu)房者、企業(yè)業(yè)主)、農(nóng)民等方面，在利益上是沒(méi)有得到很好的平衡的。被征地農(nóng)民失地失利、城市居民購(gòu)買不起房屋、企業(yè)主因?yàn)榉孔膺^(guò)高而不能贏利的情況在我國(guó)已經(jīng)非常普遍了，但是另一方面，政府和利益集團(tuán)成為了土地利益的最大贏家。首先是缺乏一個(gè)土地反壟斷機(jī)制。
　　整體上看，土地市場(chǎng)的權(quán)利基本上控制在政府和相關(guān)利益集團(tuán)手上，并形成為一種壟斷力量。比如政府對(duì)土地出讓市場(chǎng)的壟斷，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)集團(tuán)對(duì)購(gòu)買土地和房屋開(kāi)發(fā)的壟斷，使一般公眾幾乎沒(méi)有購(gòu)買土地的權(quán)利，因而也就沒(méi)有獲利的權(quán)利。其次是缺乏系統(tǒng)的稅收機(jī)制。在均衡的市場(chǎng)條件下，要依靠稅收來(lái)調(diào)整利益的不平衡。但是，我國(guó)的土地稅收體系并沒(méi)有完全建立起來(lái)和發(fā)揮作用。比如土地增值稅，它可能適用在土地流轉(zhuǎn)的各個(gè)環(huán)節(jié)，如征地過(guò)程中，或者是土地出讓過(guò)程中，還可以是土地轉(zhuǎn)讓中，但是很遺憾，我們只是在轉(zhuǎn)讓的過(guò)程中適用土地增值稅。由于土地增值稅的缺失，土地在流轉(zhuǎn)過(guò)程中價(jià)格缺乏一個(gè)平衡器，可能帶來(lái)畸高或者畸低的現(xiàn)象，影響市場(chǎng)的穩(wěn)定。
　　再如土地財(cái)產(chǎn)稅，或者稱為不動(dòng)產(chǎn)稅，到目前為止仍然沒(méi)有建立起來(lái)。土地財(cái)產(chǎn)稅的主要目的是解決政府在土地方面獲取收益的途徑，如果有了，可以大大緩減政府賣地的動(dòng)力，同時(shí)還能對(duì)土地囤積和大規(guī)模占用進(jìn)行調(diào)整，有利于提高土地的市場(chǎng)配置效率和土地的合理使用。
　　土地市場(chǎng)如何進(jìn)一步深化改革，而不僅僅是完善操作層面上的事情，要跳上一個(gè)更高的平臺(tái)，從配置要素、資源，以及調(diào)整利益出發(fā)，融入到整個(gè)經(jīng)濟(jì)體系之中去，還有很長(zhǎng)很長(zhǎng)的路要走，任重而道