解放的土地

啟　洪

2008年10月9日至12日召開(kāi)的中共十七屆三中全會(huì)，審議通過(guò)了《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》。在改革開(kāi)放30年后，中央再次將改革的目標(biāo)指向農(nóng)村，一場(chǎng)以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)為核心的變革再次在農(nóng)村啟動(dòng)。

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膠州“土改”試驗(yàn)

2008年年初，膠州市仿佛在一夜之間掛牌成立了36家土地股份合作社，近萬(wàn)戶農(nóng)民成為土地股民，入股土地1400多公頃。

伴隨著改革開(kāi)放的不斷深入，膠州市工業(yè)經(jīng)濟(jì)不斷壯大，大量的企業(yè)吸引周邊的農(nóng)民進(jìn)廠務(wù)工。工業(yè)同時(shí)帶動(dòng)了商業(yè)的發(fā)展，一部分農(nóng)民加入了跑運(yùn)輸、辦商店、開(kāi)飯店的隊(duì)伍。在農(nóng)村，超過(guò)一半的人出去做工或經(jīng)商，被綁縛在土地上的勞動(dòng)力越來(lái)越少，土地的投入和產(chǎn)出明顯受影響，有些土地被閑置。

打工、經(jīng)商的不愿意種地，有些人開(kāi)始打起這些土地的主意。他們把土地轉(zhuǎn)包到自己手里，購(gòu)置大型的農(nóng)機(jī)具進(jìn)行規(guī)?；N。由于是集中種植，在經(jīng)營(yíng)和管理上易于統(tǒng)一，結(jié)果取得了可觀的經(jīng)濟(jì)效益。

但這種雙方受益的合作方式卻不時(shí)地遇到麻煩。由于土地轉(zhuǎn)讓雙方是一種個(gè)人間的私下行為，在合作中的不穩(wěn)定因素，制約了這種土地經(jīng)營(yíng)模式的開(kāi)展：看到土地的不斷升值，出讓者借口要回自己的土地；或者受讓者經(jīng)營(yíng)導(dǎo)致無(wú)方無(wú)利可圖，便千方百計(jì)地要退還土地。在沒(méi)有政策依據(jù)之下，二者之間的一紙合同蒼白無(wú)力。

一面是分散的農(nóng)戶不愿耕種土地，一面是想種地的人無(wú)法取得土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)。如何解決這個(gè)矛盾？膠州人開(kāi)始了一個(gè)大膽的嘗試。

年初，膠州市出臺(tái)了《進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)加快發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》，鼓勵(lì)農(nóng)戶依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、入股等多種方式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。鼓勵(lì)有資金、懂技術(shù)、善經(jīng)營(yíng)、會(huì)管理的種養(yǎng)大戶、工商企業(yè)等農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體投資效益農(nóng)業(yè)，連片開(kāi)發(fā)農(nóng)戶流轉(zhuǎn)的土地。

于是，都在躍躍欲試的村民們一呼而應(yīng)，大大小小36個(gè)土地股份合作社一時(shí)間遍布全市各地。膠州市膠東鎮(zhèn)姜戈莊，一個(gè)有300戶人家的村子，在全體村民大會(huì)上公布成立土地股份合作社的消息之后，村民熱烈響應(yīng)，當(dāng)場(chǎng)就有100多戶愿意入社。村支部書記馬文才兼任土地股份合作社董事長(zhǎng)。

姜戈莊的土地股份合作社這樣規(guī)定：每畝土地作為一股入社，合作社按照“保底分紅加浮動(dòng)紅利”方式分配。最重要的是“入社自愿，退社自由”。

一家一戶的種植，產(chǎn)品質(zhì)量很難控制，也難以形成規(guī)模效益，抵御市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)能力弱。有了幾百上千畝的土地，合作社領(lǐng)頭人的腰桿硬了起來(lái)，他們可以放心大膽地推廣標(biāo)準(zhǔn)化種植，也還有底氣在談判桌上討價(jià)還價(jià)。

姜戈莊的土地股份合作社經(jīng)營(yíng)的第一年，與一家出口企業(yè)簽訂了35公頃辣根的訂單。種子由廠家提供，技術(shù)人員定期指導(dǎo)，中間管理統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)管理，僅此一項(xiàng)，合作社就收入100萬(wàn)元以上。而在成立合作社之前，35公頃土地在村民手中的收益一年不到50萬(wàn)元。

盡管土地股份合作社開(kāi)始運(yùn)營(yíng)，但馬文才們卻是憂心忡忡，不是擔(dān)心經(jīng)營(yíng)不好，而是愁合作社缺少一個(gè)合法的身份。沒(méi)有身份，就等于缺少權(quán)益，就不便以獨(dú)立的地位去搞合作、簽合同，土地合作社只能依附于村委會(huì)或其他專業(yè)合作社、公司進(jìn)行“外交”。他們盼望著能有一個(gè)得到承認(rèn)的政策契機(jī)。

農(nóng)民的困惑

春種秋收，作為一種能夠無(wú)限產(chǎn)出的生產(chǎn)資料，土地自古以來(lái)就飽受關(guān)注，土地的變革如風(fēng)向標(biāo)一般時(shí)刻驗(yàn)證著時(shí)代的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

改革開(kāi)放30年來(lái)，農(nóng)村土地如改革大潮中的一顆堅(jiān)石，在潮起潮落中感受著改革的跌宕起伏。1978年的十一屆三中全會(huì)之后，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的農(nóng)村土地制度創(chuàng)造了中國(guó)歷史的一個(gè)奇跡。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制解放了集中使用的土地，包產(chǎn)到戶改變了之前的“大鍋飯”中的平均主義，多勞多得激起了億萬(wàn)農(nóng)民蓄積已久的勞動(dòng)熱情。短短幾年間，土地像變魔術(shù)般一下子生長(zhǎng)出比以往多出幾倍的糧食，多數(shù)農(nóng)民迅速解決了吃飯問(wèn)題，甚至出現(xiàn)了排隊(duì)賣糧、賣棉的隊(duì)伍長(zhǎng)達(dá)十幾里的盛況。

廣闊的耕地，大量的勞動(dòng)力，單一糧食生產(chǎn)的產(chǎn)能迅速提高帶來(lái)的是產(chǎn)品的集聚和滯銷。針對(duì)“賣糧難”和農(nóng)業(yè)比較效益下降問(wèn)題，從1985年到1991年，在農(nóng)村大力發(fā)展以農(nóng)副產(chǎn)品加工為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，探索農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的路子，農(nóng)村改革從生產(chǎn)領(lǐng)域拓展到流通領(lǐng)域，農(nóng)村商品經(jīng)濟(jì)得到了全面發(fā)展。

從1992年到2002年，中國(guó)加快建立農(nóng)村社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，全面推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)全面發(fā)展。特別是黨的十六大以來(lái)，以全面取消農(nóng)業(yè)稅和實(shí)行直接補(bǔ)貼政策為標(biāo)志，開(kāi)始實(shí)行工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，全面推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，農(nóng)村面貌發(fā)生了重大變化。

但是應(yīng)該看到，由土地解放所釋放出來(lái)的熱情和動(dòng)力正逐漸放緩。隨著改革開(kāi)放的深入和經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，更多的農(nóng)民走出家門加入了務(wù)工經(jīng)商的隊(duì)伍。由于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不允許轉(zhuǎn)讓，許多農(nóng)民被束縛在“一畝三分地”上，外出務(wù)工和經(jīng)商者不得不請(qǐng)人代種土地，有的則任其荒蕪，土地經(jīng)營(yíng)乏力。農(nóng)村土地的家庭承包制已阻礙了現(xiàn)代規(guī)模經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。土地在歷史的發(fā)展中又走到一個(gè)關(guān)口——怎樣才能隨時(shí)而動(dòng)，物盡其用？于是，關(guān)于改善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)就成為一個(gè)具有普遍意義而又急迫的問(wèn)題。

《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》指出，要穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度。以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，是適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、符合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點(diǎn)的農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度。賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變。

專家表示，全會(huì)提出要“穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度”，意味著不僅現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，還將賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，為進(jìn)一步完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度留下了更大的探索空間。

“新政”的動(dòng)力

現(xiàn)在，膠州的土地股份合作社終于可以放心了。膠州市積極探索農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)的做法與中央的精神不謀而合。十七屆三中全會(huì)明確強(qiáng)調(diào)，按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。有條件的地方可以發(fā)展專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民專業(yè)合作社等規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體。

土地作為一種生產(chǎn)要素，只有通過(guò)合理流動(dòng)，才能提高使用效益，也只有合理流動(dòng)才能真正體現(xiàn)土地生產(chǎn)要素的性質(zhì)，所以土地流轉(zhuǎn)是必然的趨勢(shì)。促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，是適應(yīng)農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的需要?！稕Q定》明確指出要加強(qiáng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，建立健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。

專家指出，這是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本條件，通過(guò)土地流轉(zhuǎn)，農(nóng)民可以增加收入，但明晰產(chǎn)權(quán)至關(guān)重要。

土地權(quán)到底如何歸屬？

國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部副部長(zhǎng)徐小青表示，《農(nóng)村土地承包法》把農(nóng)民的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)定為物權(quán)，實(shí)際上就是財(cái)產(chǎn)的權(quán)利，首先要確定土地的這個(gè)物權(quán)，才能保證土地的正常流轉(zhuǎn)。

所謂農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，就是指在農(nóng)村土地所有權(quán)歸屬和農(nóng)業(yè)用地性質(zhì)不變的情況下，將土地使用權(quán)從承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中分離出來(lái)，轉(zhuǎn)移給其他農(nóng)戶或經(jīng)營(yíng)者。所以，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的首要前提就是要明晰所有權(quán)歸屬，要明確承包土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)，界定土地使用主體的權(quán)利范圍，使土地流轉(zhuǎn)在法律上得到保障。

對(duì)此，《決定》特別強(qiáng)調(diào)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，不得改變土地集體所有性質(zhì)，不得改變土地用途，不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益。依法征收農(nóng)村集體土地，必須按照同地同價(jià)原則及時(shí)足額給農(nóng)村集體組織和農(nóng)民合理補(bǔ)償。

而在此之前，農(nóng)民只是名義上的土地經(jīng)營(yíng)者，國(guó)家才是農(nóng)村土地的所有者。農(nóng)村所有土地轉(zhuǎn)讓先由國(guó)家低價(jià)征用變?yōu)閲?guó)有，再按市場(chǎng)價(jià)予以出售，農(nóng)民被排斥在土地增值收益分配的體系之外。承認(rèn)了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，就意味著農(nóng)民擁有了處置土地的權(quán)利。他們不僅可以在自己的土地上種糧食，還可以開(kāi)工廠，任何發(fā)生在自己土地上的收益，他們都有權(quán)利享受。

土地流轉(zhuǎn)的合法化讓農(nóng)民再次精神煥發(fā)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的嘗試在農(nóng)村涌動(dòng)。

就在十七屆三中全會(huì)召開(kāi)前夕，作為山東省土地流轉(zhuǎn)的試點(diǎn)，棗莊市在土地流轉(zhuǎn)方面邁出了一大步。9月14日，棗莊市山亭區(qū)政府向280位農(nóng)民發(fā)放了“農(nóng)村土地使用產(chǎn)權(quán)證”，這在全國(guó)尚屬首次。棗莊市賦予“土地使用產(chǎn)權(quán)證”所具有的折股、抵押擔(dān)保等功能，在強(qiáng)化土地的財(cái)產(chǎn)屬性方面突破陳規(guī)。

同日，配合“農(nóng)村土地使用產(chǎn)權(quán)證”使用的平臺(tái)——農(nóng)村土地使用產(chǎn)權(quán)交易所，也在徐莊鎮(zhèn)掛牌成立。所有的土地流轉(zhuǎn)都要通過(guò)交易所，避免私下流轉(zhuǎn)可能引發(fā)的糾紛。交易所創(chuàng)舉是持證人在不改變農(nóng)村土地集體所有制和農(nóng)戶承包權(quán)的基礎(chǔ)上，具有土地的使用權(quán)、流轉(zhuǎn)權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)和收益權(quán)；在產(chǎn)權(quán)期限內(nèi)，按規(guī)定用途，可依法使用、經(jīng)營(yíng)、流轉(zhuǎn)土地，也可作價(jià)、折股作為資本從事股份經(jīng)營(yíng)、合作經(jīng)營(yíng)或抵押擔(dān)保。

土地使用產(chǎn)權(quán)證剛剛誕生，就為加入合作社的農(nóng)民解決了一大難題——資金。憑著產(chǎn)權(quán)證，村民們申請(qǐng)到了大筆的貸款。與此同時(shí)，當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)銀行也開(kāi)始嘗試針對(duì)“農(nóng)村土地使用產(chǎn)權(quán)證”進(jìn)行貸款。

如果說(shuō)30年前的包產(chǎn)到戶是解放了土地，而此次三中全會(huì)則是給了土地自由，讓農(nóng)民以更加靈活的方式和更大的熱情來(lái)經(jīng)營(yíng)土地，由此開(kāi)啟農(nóng)村改革的新時(shí)代。

The Emancipated Land

At the Third Plenary Session of the 17th Central Committee of the CPC held on October 9-12, 2008, The Decisions of the Central Committee of the CPC on Some Important Issues Concerning Promoting the Rural Reforms and Development was examined and passed. After implementing reform and opening up for thirty years, once again, the Central Committee of the CPC has initiated reform targeted at the rural areas. Consequently, fresh reform centering on the issue of land management rights has been started in the rural areas.

In the early period of 2008, Jiaozhou, a coastal city in Shandong Province, issued The Suggestions on Further Improving the Contracted Management Right of Rural Land to Expand the Development and Operation, which encourages the peasants to transfer their contracted management rights of rural land by means of subcontract, lease, transference, and buying shares. Potential investors and industrial enterprises with funds, technologies and management abilities are encouraged to invest in agriculture development and develop the land transferred by the peasants. In a short time, 36 land cooperative have been established in Jiaozhou. Nearly 10,000 peasant households have become shareholders of these cooperatives and more than 1,400 hectares of land has been converted into shares.

With Chinas economic development, more and more peasants have left the rural areas for the urban areas to engage in the industrial and commercial businesses. Previously, the peasants were forbidden to transfer their contracted management rights of the rural land, and many of them had to live on the contracted land. Those who worked in the urban areas had to hire workers to till their contracted land. Many even left the land desolate. The outdated family contract system of rural land use, therefore, is restraining the development of the rural economy.

As a kind of production factor, only through reasonable transference, can the land turn over economic benefits. So promoting land transference is an essential requirement for labor transference and the agricultural industrialization of the rural areas.

The Decisions of the Central Committee of the CPC on Some Important Issues Concerning Promoting the Rural Reforms and Development points out that the transference of contracted management right of the rural land should not change the collective nature of land and the land application purpose should not be changed. Moreover, the land contracted rights of the peasants should not be violated. If the collectively-owned land of the rural areas is purchased, adequate compensation must be provided for the peasants.

（本文圖片由山東省攝影家協(xié)會(huì)提供）