地方政府融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)測(cè)算與規(guī)范發(fā)展研究

蘇州市吳中交通投資建設(shè)有限公司 龍文博

地方政府融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)測(cè)算與規(guī)范發(fā)展研究

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對(duì)于地方政府的債務(wù)規(guī)模和融資平臺(tái)信貸風(fēng)險(xiǎn)，本文采用情景模擬的方式進(jìn)行預(yù)測(cè)。從預(yù)算結(jié)果中可以看出：當(dāng)前地方政府融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)還屬于可控狀態(tài)，債務(wù)規(guī)模還在地方能夠承受的范圍之內(nèi)。其融資風(fēng)險(xiǎn)涉及了宏觀經(jīng)濟(jì)以及國(guó)家政策、地方財(cái)政、區(qū)域經(jīng)濟(jì)等幾個(gè)方面。因此，要規(guī)范融資平臺(tái)發(fā)展，就應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)由城投公司向特定公司轉(zhuǎn)變，政府信用轉(zhuǎn)變?yōu)楣拘庞茫[性負(fù)債轉(zhuǎn)變成顯性負(fù)債，要有事前預(yù)警的意識(shí)，把傳統(tǒng)的融資方式轉(zhuǎn)變成多元化的融資方式。

地方政府融資平臺(tái) 風(fēng)險(xiǎn)測(cè)算 規(guī)范 可持續(xù)

1 引言

地方政府融資平臺(tái)公司管理相關(guān)問題也受到了國(guó)務(wù)院的重視，在2010年6月份就針對(duì)地方政府的融資平臺(tái)債務(wù)管理，現(xiàn)金流失以及治理方式等存在的問題出臺(tái)了相關(guān)的文件以及提出相應(yīng)的規(guī)范措施。在同年的8月份，四部委聯(lián)合下發(fā)了關(guān)于國(guó)務(wù)院擬定的地方政府融資平臺(tái)相關(guān)的規(guī)章制度，要求組織領(lǐng)導(dǎo)要把管理工作落實(shí)到位，保證執(zhí)行的高效力度。在同年的11月份，銀監(jiān)會(huì)也對(duì)地方政府融資的相關(guān)問題提出要求，建立規(guī)范化的管理體系，對(duì)地方政府融資平臺(tái)以及金融機(jī)構(gòu)的貸款相關(guān)問題落實(shí)到位，并且每半年都會(huì)進(jìn)行一次本息還款。

2 地方政府融資平臺(tái)的債務(wù)規(guī)模以及債務(wù)償還能力測(cè)算

自從美國(guó)金融危機(jī)之后，我國(guó)的融資平臺(tái)與金融機(jī)構(gòu)都空前活躍，再加上4萬億元經(jīng)濟(jì)的刺激政策落實(shí)，我國(guó)的金融行業(yè)以持續(xù)增長(zhǎng)、優(yōu)惠民生的形態(tài)展示在眾人眼前，各項(xiàng)擴(kuò)大內(nèi)需、調(diào)整資金結(jié)構(gòu)的工作都落實(shí)到位。但是，高回報(bào)的投資必然風(fēng)險(xiǎn)極高，平臺(tái)的高速發(fā)展同時(shí)信貸資金也出現(xiàn)了不理性膨脹現(xiàn)象，當(dāng)前的信貸管理平臺(tái)內(nèi)部控制以及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)管理等等都屬于不完善階段。我國(guó)的融資平臺(tái)在2010年6月份時(shí)就出現(xiàn)了有問題的貸款，其中貸款的額度已經(jīng)超過了7億元，有問題的占了2億元之多。所以，對(duì)于平臺(tái)的債務(wù)規(guī)模以及償債能力進(jìn)行科學(xué)測(cè)算，可以對(duì)平臺(tái)的后續(xù)貸款風(fēng)險(xiǎn)作出預(yù)防，對(duì)于地方政府融資平臺(tái)的可持續(xù)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

2.1 地方政府融資平臺(tái)信貸與償債規(guī)模測(cè)算

在地方政府的融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)測(cè)算的項(xiàng)目上，不少專家和有關(guān)機(jī)構(gòu)都早已對(duì)此深入開展研究。例如華泰聯(lián)合證券、東方證券、國(guó)信證券等研究機(jī)構(gòu)都從其特有的研究立場(chǎng)出發(fā)，統(tǒng)計(jì)歷年數(shù)據(jù)進(jìn)行量化研究。同樣的數(shù)據(jù)在不同的立場(chǎng)中得到的結(jié)論不同，目前的市場(chǎng)上，并沒有一套統(tǒng)一的測(cè)算體系。只要是信貸項(xiàng)目沒有一套統(tǒng)一的測(cè)算體系，都會(huì)在資金使用情況、利息支付情況等問題上出現(xiàn)差異性，最終也會(huì)導(dǎo)致結(jié)論差異。

接下來提出的四點(diǎn)假設(shè)也只是根據(jù)當(dāng)前宏觀經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行狀況，建立在參考現(xiàn)有研究假設(shè)條件和計(jì)量方法的前提下，結(jié)合以往平臺(tái)建設(shè)的資料和數(shù)據(jù)所做出的。第一點(diǎn)，設(shè)定項(xiàng)目建設(shè)期為三年有效時(shí)間，那么三年過后的五年內(nèi)需等額償還本金。第二點(diǎn)，設(shè)定新老項(xiàng)目的融資比恰好占了總數(shù)的四分之一和四分之三，那么，所占比例則要根據(jù)銀行的新老項(xiàng)目貸款比例進(jìn)行綜合估算。第三點(diǎn)，設(shè)定在項(xiàng)目建設(shè)期的三年中資金需求使用進(jìn)度比值為4:3:3，那就著重考慮貸款為大都為基建類貸款的可能性。并且，考慮到在2012年時(shí)有大量的信貸出現(xiàn)資金閑置情況，這種特殊的情況引得在建設(shè)3年之中的資金需求進(jìn)度比值應(yīng)為5:3:2。第四點(diǎn)，2010年末時(shí)就開始加息27個(gè)點(diǎn)，在接下來的幾年中利息在逐漸增加。同時(shí)，地方政府融資貸款都是需要先支付利息的，只有項(xiàng)目結(jié)束時(shí)才開始還本金，在這個(gè)期間基本利率應(yīng)當(dāng)要比貸款利率高出10%。根據(jù)以上假設(shè)和收集得來的資料數(shù)據(jù)，詳細(xì)情況如表1所示。

仔細(xì)分析表1數(shù)據(jù)走勢(shì)可明顯看出：2008年到2011年這四年間，一直到2011年達(dá)到峰值9.81萬億元之前，地方政府融資平臺(tái)貸款余額呈穩(wěn)步上升的趨勢(shì)。2011年后又開始逐年下降，整體呈現(xiàn)二次函數(shù)的趨勢(shì)。究其原因，這個(gè)曲線是由新增貸款急劇下降導(dǎo)致的。再仔細(xì)觀察每年的平臺(tái)償還金額不難發(fā)現(xiàn)，在2013年的2.76萬億元峰值之前，還貸金額是在逐漸上升的，而且之后的下降速率也明顯不高。

2.2 地方政府償債能力的情景分析

地方政府償債能力的指標(biāo)一般有三點(diǎn)：第一點(diǎn)是負(fù)債率，該指標(biāo)反映地方經(jīng)濟(jì)總規(guī)模對(duì)政府債務(wù)的承載能力，一般用政府債務(wù)余額占GDP的比重來說明，該指標(biāo)越高，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)越大。第二點(diǎn)是債務(wù)率，一般來說政府都是用債務(wù)余額的比重來表示當(dāng)期的財(cái)政收入，通過這項(xiàng)指標(biāo)反映政府的財(cái)政收入情況，債務(wù)率越高，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)越大。第三點(diǎn)是償債率，反映地方政府的償還債務(wù)能力，償債率越高，那么還債的壓力自然就越大，政府面臨的風(fēng)險(xiǎn)也就越高。地方綜合財(cái)力包括一般預(yù)算本級(jí)收入、轉(zhuǎn)移支付和地方返還收入、國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入和預(yù)算外財(cái)政專戶收入。其中，可以作為平臺(tái)償債資金的是一般預(yù)算本級(jí)收入和國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入。我們可以做出如下情景假設(shè)：在2009年以后地方政府的一般預(yù)算本級(jí)收入緩慢增長(zhǎng)的情況下，同時(shí)考慮到未來土地的增值和管理的規(guī)范性升級(jí)進(jìn)行情景推測(cè)。

分析歷年數(shù)據(jù)可以得出的推論是：地方政府財(cái)政在這幾年中有壓力，但仍在可承受范圍之內(nèi)。但是，情景預(yù)測(cè)畢竟是由于過往的數(shù)據(jù)而來，對(duì)未來僅存在參考性，且情景預(yù)測(cè)存在悲觀情緒和不穩(wěn)定因素，我們應(yīng)該理性對(duì)待情景分析的結(jié)果。

3 地方政府融資平臺(tái)的相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)以及影響因素

地方政府融資平臺(tái)是通過政府相關(guān)部門以及當(dāng)?shù)氐呢?cái)政撥款來進(jìn)行資產(chǎn)設(shè)立的，它是要承擔(dān)所有政府的融資項(xiàng)目，并且還需要實(shí)體經(jīng)濟(jì)，里面還必須有獨(dú)立法人。從某種意義上說，融資平臺(tái)與政府債務(wù)其實(shí)是同等債務(wù)。雖然在通過現(xiàn)代化技術(shù)和知識(shí)體系的今后，平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)性有所下降，但其高危性仍是顯而易見。因此，對(duì)其風(fēng)險(xiǎn)類型和成因的分析是避免風(fēng)險(xiǎn)的有效途徑。

表1 地方政府融資平臺(tái)債務(wù)測(cè)算 單位：萬億元

3.1 融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)類型和影響因素

地方政府融資平臺(tái)涉獵廣泛，本文主要?jiǎng)澐秩齻€(gè)不同空間維度，從外部環(huán)境和內(nèi)部運(yùn)行兩個(gè)方面，聯(lián)系宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境、國(guó)家政策、區(qū)域經(jīng)濟(jì)環(huán)境、地方財(cái)政狀況和平臺(tái)運(yùn)營(yíng)狀況這些因素來分析。

首先，地方政府融資平臺(tái)的類型包括稅務(wù)中心、土地資源融資平臺(tái)等多個(gè)類型，從其經(jīng)營(yíng)功能上劃分也分為好幾大類，因此影響其風(fēng)險(xiǎn)形成因素也很多。不同的風(fēng)險(xiǎn)類型也有不同的因素影響而產(chǎn)生。例如，貨幣政策和財(cái)政政策的調(diào)整對(duì)平臺(tái)造成了風(fēng)險(xiǎn)，法律上的不明確和機(jī)構(gòu)制度的不完善也會(huì)造成風(fēng)險(xiǎn)，未來分析預(yù)測(cè)不當(dāng)也是造成風(fēng)險(xiǎn)的主要原因。而且，由于各個(gè)類型的平臺(tái)之間存在一定的關(guān)聯(lián)性，例如，土地政策的更新會(huì)導(dǎo)致土地價(jià)格的變動(dòng)，當(dāng)權(quán)人的更改會(huì)導(dǎo)致決策的執(zhí)行力度發(fā)生變化等。同時(shí)，與政府相連的金融機(jī)構(gòu)存在的風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)影響到政府。故此，對(duì)融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)類型的劃分和其相對(duì)應(yīng)的影響因素的分析，但正確認(rèn)識(shí)投資的危險(xiǎn)性和回報(bào)有著極為重要的輔助作用。

3.2 地方政府融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)形成和積聚原因的進(jìn)一步分析

我們雖然已經(jīng)了解了影響風(fēng)險(xiǎn)形成的因素，但這對(duì)于透徹分析未來走勢(shì)是不夠的。我們?nèi)孕杼骄科渖顚釉颉?/p>

地方政府融資平臺(tái)的迅速發(fā)展?jié)M足了地方政府的資金需求。與此同時(shí)，平臺(tái)的迅速擴(kuò)張也帶來了金融風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，加劇了國(guó)民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)矛盾。究其原因，主要是我國(guó)地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配， 地方政府融資與破產(chǎn)制度不完善，商業(yè)銀行和融資平臺(tái)都是存在不足之處。所以，對(duì)于地方政府的融資平臺(tái)需要提高風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，應(yīng)當(dāng)從完善財(cái)政制度和平臺(tái)管理，加強(qiáng)平臺(tái)監(jiān)督， 拓寬融資渠道入手。

4 地方政府融資平臺(tái)發(fā)展的建議

地方政府的穩(wěn)定發(fā)展與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展有至關(guān)重要的關(guān)系，所以，要先對(duì)地方的經(jīng)濟(jì)進(jìn)行規(guī)劃發(fā)展，才能夠讓地方政府更好地在城市、國(guó)家、國(guó)際等領(lǐng)域都能夠穩(wěn)定發(fā)展，要兼顧到歷史、當(dāng)下與未來，具備顧全大局的發(fā)展眼光。對(duì)平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)類型與影響因素要進(jìn)行全面分析，抓住重點(diǎn)問題，對(duì)于地方政府的長(zhǎng)足發(fā)展才能夠起到積極作用。

(1)應(yīng)當(dāng)先對(duì)地方政府融資平臺(tái)進(jìn)行重組，讓企業(yè)能夠往特定方向轉(zhuǎn)變。當(dāng)前，城市建設(shè)公司大都與地方政府融資平臺(tái)有密切關(guān)系，但在職能上還十分模糊，業(yè)務(wù)也相對(duì)較亂。融資平臺(tái)的質(zhì)量參差不齊，導(dǎo)致政府無法很好地掌握財(cái)政問題，銀行貸款存在很多不確定因素，資金調(diào)動(dòng)面臨很多困難。要推動(dòng)城投公司轉(zhuǎn)變其主要目的就是為了規(guī)范地方政府的職能情況，進(jìn)行資產(chǎn)重組，做出更大更強(qiáng)的融資平臺(tái)，并且逐漸建立起以公益性服務(wù)、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)與經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)三大融資平臺(tái)。

(2)政府信用轉(zhuǎn)變成企業(yè)信用。要推動(dòng)法人的管理方式，由于地方融資與政府部門之間是同步的，在法人、股權(quán)、管理制度上都是密切相關(guān)的。要推動(dòng)法人管理模式，其實(shí)就是為了提升項(xiàng)目的信用，讓法人制度與公司信用能夠結(jié)合起來，提升公眾的信任度。因此，應(yīng)當(dāng)與政府建立清晰的產(chǎn)權(quán)管理，讓政企制度能夠明確分開，科學(xué)管理市場(chǎng)，遵循企業(yè)的現(xiàn)代化管理方式。公司內(nèi)部的董事會(huì)、管理層以及員工職責(zé)都要清晰分開，才能夠規(guī)范做事程序，提高公司的運(yùn)行效率。同時(shí)，還需要提高公司與項(xiàng)目的共同效益，降低融資成本以及消 除銀行機(jī)構(gòu)的信用問題，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行可行性分析，為金融機(jī)構(gòu)的前景進(jìn)行切實(shí)利益分析，解除銀行對(duì)資金如數(shù)收回的疑慮。

[1] 李麗虹．加強(qiáng)地方政府投融資風(fēng)險(xiǎn)管理的建議[J]．宏觀經(jīng)濟(jì)管理，2012(4)．

[2] 吳東暉．投融資平臺(tái)融資風(fēng)險(xiǎn)分析及對(duì)策[J]．金融經(jīng)濟(jì)，2012(12)．

[3] 文照明．完善地方政府投融資平臺(tái)建設(shè)的思考[J]．宏觀經(jīng)濟(jì)管理，2013(1)．

[4] 許發(fā)銀．地方政府投融資平臺(tái)可持續(xù)發(fā)展能力研究[J]．交通財(cái)會(huì)，2012(4)．

[5] 祝志勇．地方政府投融資平臺(tái)，第三財(cái)政演化的制度性因素分析[J]．地方財(cái)政研究，2013(1)．

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