公共服務(wù)型政府的打造與體育休閑政策的導(dǎo)向

朱寒笑　苗大培

（深圳大學(xué)體育部，廣東 深圳 518060）

摘 要：公共服務(wù)型政府是建立在對傳統(tǒng)政府模式全面革新的基礎(chǔ)上，以為公民和社會提供公共服務(wù)為出發(fā)點(diǎn)的有限政府、法治政府、透明政府和有效政府Effective Government。體育休閑的興起除了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在動力以外，服務(wù)型政府宏觀政策的推動起到了關(guān)鍵性的作用。服務(wù)型政府在體育休閑管理上的價值取向,一是公共性，二是服務(wù)性。

關(guān)鍵詞：公共服務(wù)型政府；體育休閑政策；職能轉(zhuǎn)變

中圖分類號：G80-05文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1007-3612(2008)10-1309-03

The Construction of Public Service Government and Orientation of Sport Leisure Policy

ZHU Han-xiao，MIAO Da-pei

(Shenzhen University, Shenzhen 518060，Guangdong China)

Abstract:The public service government is limited, law-based, public and effective government, whose construction takes the renovation of traditional government as foundation, and takes the provision of public service for citizens and society as point of departure. Except for the internal dynamic of economic development, the macroscopic policy of service government provides an important impulse to the rise of sport leisure. The value orientation in management of sport leisure of service government includes two factors: first it is the public, and then the service.

Key words: public service government; sport leisure policy; transform of governmental functions

中國人民大學(xué)王琪延教授主持的“中國居民生活時間分配”課題抽樣調(diào)查顯示，我國城市居民終生時間分配，正規(guī)學(xué)習(xí)時間約占全部生命時間的7%，工作時間約占10%，閑暇時間約占30%。^[１]毋庸置疑，我們正在進(jìn)入一個休閑在人們的生活和社會經(jīng)濟(jì)中越來越重要的位置。體育休閑作為休閑的一種主要方式。20世紀(jì)70年代中期，歐共體“繼續(xù)教育與文化發(fā)展理事會”就提出了“Sport for all”的口號，旨在“幫助全體公民，不論年齡、性別、職業(yè)與貧富，認(rèn)識和理解體育的價值，促使人們終身積極參與體育活動。”國際游憩活動協(xié)會(IRA)將體育休閑的意義歸納為:健康、幸福、生活能力、大眾化及和平。體育休閑寫意休閑的主流、大眾體育的主要形式，作為一種健康的生活方式為世人所接受。

政府在體育休閑中的角色決定了體育休閑發(fā)展的規(guī)模和導(dǎo)向。伴隨著我國服務(wù)型政府的打造，政府社會服務(wù)職能的加強(qiáng)和服務(wù)內(nèi)涵的擴(kuò)張，休閑服務(wù)作為公共服務(wù)的組成部分，休閑政策將成為國家的基本政策，^[２]為體育休閑的發(fā)展提供了良好的社會環(huán)境和政策導(dǎo)向。

1 政府職能轉(zhuǎn)變和公共服務(wù)型政府的打造

政府職能是指政府的行為方向和基本任務(wù)。政府職能轉(zhuǎn)變，即政府的行為方向和基本任務(wù)的重大變化。近代英國著名政治思想家密爾在《代儀制政府》中曾經(jīng)指出：“政府既是對人類精神起作用的巨大力量，又是為了公共事務(wù)的一套有組織的安排?！逼駠鴥?nèi)外對政府職能的結(jié)構(gòu)解析，主要可歸結(jié)為兩大類，一是二職能說，即政府的政治統(tǒng)治職能和社會管理職能；二是三職能說，其中包括亞里斯多德的三職能(軍事、司法和議事)、洛克和孟德斯鳩的三職能(立法、行政和司法)等。社會發(fā)展的實(shí)踐證明，不同歷史時期政府職能在結(jié)構(gòu)上會出現(xiàn)兩種主要的變化：一是從縱向的角度看，從傳統(tǒng)社會到現(xiàn)代社會和后工業(yè)社會，政府職能結(jié)構(gòu)從階級統(tǒng)治職能逐漸向社會管理職能和社會服務(wù)職能方向發(fā)生重心位移現(xiàn)象；二是從橫向角度看，無論是階級統(tǒng)治職能，還是社會管理、社會服務(wù)和社會平衡職能，都在發(fā)生結(jié)構(gòu)內(nèi)涵的擴(kuò)張，特別是社會管理和社會服務(wù)職能的內(nèi)涵擴(kuò)張更為明顯，這是由社會發(fā)展促使國家經(jīng)濟(jì)和社會事務(wù)的膨脹造成的。

后工業(yè)社會，發(fā)達(dá)國家政府職能的轉(zhuǎn)變主要表現(xiàn)為：政府階級統(tǒng)治職能和社會管理職能的縮減，社會服務(wù)職能和社會平衡職能的加強(qiáng)。究其原因主要有：1) 后工業(yè)社會生產(chǎn)力的擴(kuò)張，社會結(jié)構(gòu)的重新整合，促使國家與社會關(guān)系的變化，使得政府職能不得不向有利于社會控制國家的方向轉(zhuǎn)變。既然國家與社會在朝一體化的包容關(guān)系發(fā)展，政府自然也要相應(yīng)地擴(kuò)大其社會服務(wù)職能而縮小其社會管理職能，擴(kuò)大其社會平衡職能而縮小其階級統(tǒng)治職能；2) 中產(chǎn)階級力量的壯大迫使資產(chǎn)階級政府改革其統(tǒng)治方式。其中一個重要手段是以服務(wù)代替部分管理，在社會平衡中維護(hù)階級統(tǒng)治；3) 與工業(yè)化進(jìn)程中只注重發(fā)展物質(zhì)生產(chǎn)力不同，后工業(yè)社會較多地重視發(fā)展精神生產(chǎn)力，力圖克服物質(zhì)化過程中人的“主體失落”現(xiàn)象，重建人類的“精神家園”。作為制度方面的精神回歸，人們更愿意接受自我管理，因而政府的統(tǒng)治形式也不能不從管理轉(zhuǎn)向服務(wù)；4) 從馬克思主義關(guān)于人類社會發(fā)展規(guī)律的理論來看，從人與自然合一到人與自然的分離，再到人與自然合一的發(fā)展，是人類發(fā)展的必由之路。隨著生產(chǎn)力的發(fā)展，人與社會、國家與社會、政府與公民的關(guān)系也必然從對立走向統(tǒng)一。與此相應(yīng)，政府的階級統(tǒng)治必然最后為社會服務(wù)所取代，這是不以統(tǒng)治階級的意志為轉(zhuǎn)移的。ニ孀盼夜生產(chǎn)力水平的提高以及經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，政府職能結(jié)構(gòu)的重心開始從階級職能、社會平穩(wěn)職能轉(zhuǎn)向社會管理和社會服務(wù)職能^[３]。正如十六大報告指出，“加快政府職能轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步推進(jìn)政企分開、政事分開、推動各級政府強(qiáng)化社會管理和公共服務(wù)職能。”“加快政府職能轉(zhuǎn)變，積極推進(jìn)政府從全能政府、管制型政府向有限政府、服務(wù)型政府、法治政府轉(zhuǎn)變，是樹立和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，構(gòu)建社會主義和諧社會的必然要求。”^[４]服務(wù)型政府是在公民本位、社會本位理念指導(dǎo)下，在整個社會民主秩序的框架下，通過法定程序，按照公民意志組建起來的以為公民服務(wù)為宗旨并承擔(dān)服務(wù)責(zé)任的政府。它把為社會、為公眾服務(wù)作為政府存在、運(yùn)行和發(fā)展的基本宗旨。^[５]服務(wù)型政府的特點(diǎn)是：^[６]

1.1 有限政府 提出政府是“有所為有所不為”的。從政府權(quán)力看，政府權(quán)力受到法律、民意機(jī)構(gòu)、和社會的限制；理順政府與社會、政府與市場的關(guān)系，利用有限的財力，為公眾提供更多更好的公共服務(wù)。面對日益增長的公共服務(wù)需求，按照社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求，突出解決：1) 全面履行政府職能，把提供公共服務(wù)作為各級政府的一項(xiàng)重要職能；2) 改革投資型財政體制，建立健全與公共服務(wù)相適應(yīng)的公共財政體制，用有限的財力提供更多更好的公共服務(wù)；3) 在公共服務(wù)領(lǐng)域引入市場機(jī)制和競爭機(jī)制，打破政府壟斷，構(gòu)建政府、非營利組織、企業(yè)相互合作的公共服務(wù)體系。把政府的公共服務(wù)決策與執(zhí)行分離開來，將政府承擔(dān)的一部分公共服務(wù)提供權(quán)交給非營利組織和企業(yè)。增加提供者主體，擴(kuò)大公眾對公共服務(wù)的選擇空間?！度窠∩碛?jì)劃綱要》作為一項(xiàng)體育休閑的公共服務(wù)，政府旨在倡導(dǎo)和努力實(shí)現(xiàn)“全民健身” ，提高民眾的休閑質(zhì)量，但是如何實(shí)現(xiàn)“全民健身”這個理想，就需要發(fā)揮多元服務(wù)主體的作用，充分發(fā)揮民間組織的作用，政府體育管理的主要職能應(yīng)該在于“授權(quán)、資助、獲得和監(jiān)督”。

1.2 法治政府 依法行政是當(dāng)今世界一個重要的通行標(biāo)準(zhǔn)。其基本價值是：法律至上、權(quán)力有限、程序正當(dāng)、法律優(yōu)先和責(zé)任行政。

1.3 責(zé)任政府 責(zé)任政府是指政府必須回應(yīng)社會和民眾的基本要求并積極采取行動加以滿足，同時承擔(dān)道義上的、政治上的、法律上的責(zé)任。作為一種制度安排，責(zé)任政府意味著要建立保證政府責(zé)任實(shí)現(xiàn)的責(zé)任控制機(jī)制。

1.4 透明政府 透明政府既是現(xiàn)代民主政治的一種基本理念，又是一個對公共行政進(jìn)行民主控制的制度安排，其基本原則包括：公共利益至上、有限的例外、最大限度公開、責(zé)任性和促進(jìn)政府透明等。透明政府是市場經(jīng)濟(jì)的必然要求，是建設(shè)社會主義法治國家的重要環(huán)節(jié)。一方面，市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展必然帶來文化變革，人們的主體意識、參與意識越來越強(qiáng)，辨別是非能力和參政議政能力也越來越高；另一方面，市場經(jīng)濟(jì)必然導(dǎo)致利益主體多元化。多元的利益主體，必然要求打破權(quán)力壟斷。歷史和現(xiàn)實(shí)都證明，在高度集權(quán)體制下，民主、法制都難以存在和發(fā)展。沒有分權(quán)，就沒有民主，發(fā)展社會主義民主政治，改革中央高度集權(quán)的組織管理體制，建立和完善中央與地方合理分權(quán)體制。

1.5 有效政府 有效政府是指政府要適應(yīng)社會環(huán)境發(fā)展變化的要求，不斷地滿足社會不同的需要，提高行政管理的效率和效益。

綜上分析，服務(wù)型政府作為一種新型的政府模式，是建立在對傳統(tǒng)政府模式全面革新的基礎(chǔ)上，以為公民和社會提供公共服務(wù)為出發(fā)點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)政府與社會的良好協(xié)作，重視社會公正與法治，注重提高政府的回應(yīng)性和效率，主張政府應(yīng)該是責(zé)任政府。

2 強(qiáng)化公共服務(wù)，定位政府體育休閑的管理和服務(wù)職能

服務(wù)型政府的確立進(jìn)一步明確了政府行政機(jī)構(gòu)在體育休閑管理上的價值取向,一是公共性，二是服務(wù)性。公共性要求政府管理要以體育休閑事業(yè)利益為依據(jù),行使行政管理,權(quán)力范圍應(yīng)圍繞體育的公共領(lǐng)域,保證公眾參與體育休閑的權(quán)利并獲得相應(yīng)的體育利益。政府管理體制必須回應(yīng)公眾的體育休閑要求,積極采取策略與行動,對公眾的體育休閑需求給以滿足。政府的管理行為要有助于公眾的體育休閑意識的培養(yǎng),促使體育休閑目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),同時政府對公眾和社會要承擔(dān)責(zé)任。服務(wù)性要求政府在公民本位理念的指導(dǎo)下,按照人民意志,以“全心全意為人民服務(wù)”的宗旨來直接管理體育休閑的事業(yè)部分。政府對體育休閑的公共服務(wù)負(fù)有義務(wù),要追求其服務(wù)質(zhì)量,提高服務(wù)水平。政府管理體制要服務(wù)于公眾的體育休閑需要,保障公眾享有基本的體育休閑權(quán)利,實(shí)現(xiàn)公眾的體育休閑基本服務(wù),讓公眾通過體育休閑運(yùn)動獲得身心的健康實(shí)惠。并以此為依據(jù)，進(jìn)行政府體育休閑職能的轉(zhuǎn)變。

需強(qiáng)化的職能。在公共性與服務(wù)性理念指導(dǎo)下強(qiáng)化政府的主導(dǎo)作用,明確“該管什么,怎樣管”，國家體育行政機(jī)構(gòu)弱化微觀管理職能,逐步走向宏觀調(diào)控，從“辦體育”向“管體育”轉(zhuǎn)變,發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和服務(wù)的作用。體育休閑服務(wù)組織體系改革在很大程度上是改變過于集中的權(quán)力結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)權(quán)力的分化和重組。目前，國家推行政府機(jī)構(gòu)改革和實(shí)施公務(wù)員制度，以及體育休閑自身社會化、產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展要求對體育行政部門的改革形成了雙重壓力，客觀上要求省以上體育行政部門把微觀管理的權(quán)力和職能下放和轉(zhuǎn)移出去，強(qiáng)化宏觀管理職能；要求市一級體育行政部門在大面積機(jī)構(gòu)合并的情況下， 強(qiáng)化地方政府的職能，中央政府除在宏觀上推行各項(xiàng)政策，如稅收、土地、撥款等政策外，體育休閑服務(wù)還包括公共體育休閑設(shè)施的建造、體育休閑教育以及指導(dǎo)員的培訓(xùn)等應(yīng)該根據(jù)地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，由地方提供。提供體育休閑服務(wù)(事業(yè)屬性部分)是地方政府體育休閑管理組織的主要職能之一。

需轉(zhuǎn)化的職能。強(qiáng)化政府主導(dǎo)但不是政府包辦，就中國的現(xiàn)實(shí)而言，轉(zhuǎn)化政府體育行政的微觀管理職能，加大對自下而上的非營利組織的培育和扶持，確立非營利體育休閑服務(wù)組織開展和組織體育休閑活動的主體地位，是體育休閑能否廣泛開展、體育人口能否全面提高的關(guān)鍵之一。發(fā)展非營利組織，以志愿精神關(guān)注所有人群，同時也是和諧社會發(fā)展的要求。

需弱化的職能。政府體育行政職能轉(zhuǎn)變，其實(shí)質(zhì)就是把性質(zhì)屬于私人品的體育服務(wù)從政府職能中剝離開來，交還社會，而政府體育行政職能轉(zhuǎn)向體育服務(wù)中性質(zhì)屬于公共品的部分。市場經(jīng)濟(jì)條件下，市場能夠解決的問題，政府應(yīng)該減少參與的程度，相應(yīng)弱化其職能。所謂應(yīng)該弱化的職能是指政府應(yīng)減弱對體育市場的過度干預(yù)，充分發(fā)揮市場在體育資源配置中的基礎(chǔ)性作用，政府應(yīng)盡快從經(jīng)營性、競爭性投資領(lǐng)域中退出，建立以市場為紐帶的體育管理和服務(wù)的市場化機(jī)制。

綜上分析，政府體育休閑行政職能的轉(zhuǎn)變，應(yīng)以建設(shè)服務(wù)型政府為目標(biāo)，以提供公共體育休閑產(chǎn)品和服務(wù)為主線，強(qiáng)化政府體育休閑管理和服務(wù)職能，并根據(jù)不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，調(diào)整其管理職能和范圍。

3 以人為本，制定和完善休閑政策

就宏觀經(jīng)濟(jì)狀況分析，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要障礙已經(jīng)由生產(chǎn)領(lǐng)域轉(zhuǎn)移到流通與消費(fèi)領(lǐng)域，供求平衡的難點(diǎn)已經(jīng)由供給方轉(zhuǎn)移到了需求方，中國已告別短缺走向豐富。從國際比較的視角來看，我國目前人均GDP正從1 000美元增長到4 000美元，這一時期大體相當(dāng)于20世紀(jì)20－30年代歐美各國所處的歷史時期，這一時期的顯著特征是：休閑政策的政府導(dǎo)向階段，Sport for all成為主導(dǎo)理念，體育人口快速增長，體育休閑組織化、生活化和平民化蔚然成風(fēng)時期。發(fā)達(dá)國家體育休閑的發(fā)展是以其雄厚的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、完善的社會福利、特有的消費(fèi)觀念和消費(fèi)方式為前提。而在人口、就業(yè)、環(huán)境等問題比較復(fù)雜的中國，體育休閑的興起除了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在動力以外，服務(wù)型政府宏觀政策的推動起到了關(guān)鍵性的作用。如社會保障制度的完善、帶薪休假制度的實(shí)施、休閑教育的推行、公共休閑和體育設(shè)施的建設(shè)以及對非營利組織的扶持和培育等相關(guān)政策的制訂和完善。

圖1 休閑政策導(dǎo)向

4 結(jié) 語

“以人為本”是服務(wù)型政府的指導(dǎo)思想，“以人為本”，推行積極的休閑發(fā)展策略，制定優(yōu)惠的休閑政策，改善休閑條件、加強(qiáng)休閑教育和宣傳，推動各類休閑服務(wù)組織的健康快速發(fā)展，以使人們更加休閑、積極休閑和高效休閑。

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