制度建設(shè)：認(rèn)識(shí)和實(shí)踐的幾個(gè)誤區(qū)

王長江

人們對制度和制度建設(shè)的認(rèn)識(shí)和實(shí)踐，仍然存在一些誤區(qū)，有必要加以澄清。

制度要素要有機(jī)連接

制度的作用，在于為人們的行為提供規(guī)范。因此，制度首先是一系列規(guī)定?要求，以及若干規(guī)定和要求組合而成的條例。建立制度的過程，首先是一項(xiàng)項(xiàng)規(guī)定?一條條要求和一個(gè)個(gè)條例出臺(tái)的過程。這可以看作是構(gòu)成制度的基本要素。沒有構(gòu)成制度的要素，制度也就無從談起。

但是，制度的要素和制度本身又不是一回事。制度是要素之間的有機(jī)連接。要素之間有機(jī)連接形成的風(fēng)格?系統(tǒng)，才叫制度。一堆汽車零部件集中在一起，并不能叫汽車，只有當(dāng)這些零部件之間按照規(guī)律相互有機(jī)連接?有機(jī)嚙合起來，構(gòu)成動(dòng)力系統(tǒng)?傳動(dòng)系統(tǒng)?行駛系統(tǒng)時(shí)，我們才可以把它叫做汽車。所以可以說，有機(jī)連接是制度的靈魂。

沒有連接的制度是死的制度，是沒有靈魂的制度，是不能運(yùn)行的制度。不遵循組織運(yùn)作的規(guī)律，即使把各個(gè)要素連接起來了，其目標(biāo)和實(shí)際作用也往往適得其反。

制度要素建設(shè)

要向制度體系建設(shè)發(fā)展

由于誤以為制度要素建設(shè)就是制度建設(shè)，把制度要素建設(shè)看作制度建設(shè)的全部，滿足于出臺(tái)各種各樣的規(guī)定?要求?條例，卻缺乏系統(tǒng)思維，以至規(guī)定?要求?條例之間不但不相銜接，還經(jīng)常相互矛盾，相互抵消。有的地方動(dòng)不動(dòng)就聲稱自己有了“長效機(jī)制”，實(shí)際上稍加觀察就能發(fā)現(xiàn)，那里并無任何機(jī)制可言，只不過是提出了一些長期性的要求，并用文字形式把它們規(guī)定下來而已。

制度建設(shè)不能缺少制度要素建設(shè)的環(huán)節(jié)，但是，如果制度建設(shè)停留在要素建設(shè)上，制度建設(shè)就會(huì)浮在表面，無法深入。導(dǎo)致的一個(gè)結(jié)果就是形式主義。可以看到，這些年來，黨的政治生活中的“數(shù)字化”風(fēng)氣興盛得很。停留和滿足于要素建設(shè)，恐怕就是其中原因之一。你來一個(gè)“七個(gè)推進(jìn)”，我就來一個(gè)“八個(gè)帶動(dòng)”。領(lǐng)導(dǎo)干部樂此不疲，廣大群眾和黨員卻冷眼旁觀，缺乏參與的積極性。到后來的結(jié)果可能是，“推進(jìn)”沒有效果，“帶動(dòng)”一紙空文，只是實(shí)實(shí)在在地降低了黨在廣大群眾和黨員中的形象。這種風(fēng)氣，必須徹底扭轉(zhuǎn)。辦法之一，就是把大家的精力引導(dǎo)到制度體系建設(shè)上，以制度體系建設(shè)的實(shí)際成效，而不是以數(shù)字，來評判領(lǐng)導(dǎo)干部在黨的建設(shè)改革創(chuàng)新方面的作為。

制度體系建設(shè)不夠

導(dǎo)致潛規(guī)則盛行

什么叫做潛規(guī)則?潛規(guī)則就是理論上與整個(gè)系統(tǒng)的目標(biāo)和價(jià)值取向相背離，實(shí)際上卻有利益作支撐，對人們的行為方式有強(qiáng)大導(dǎo)向作用的規(guī)則。

潛規(guī)則運(yùn)行對我們黨內(nèi)生活有著十分消極的影響。在現(xiàn)實(shí)生活中，這種潛規(guī)則是大量存在的。例如，在使用干部的權(quán)力掌握在黨的一把手手里，而一把手的權(quán)力又很難受到有效監(jiān)督和約束的情況下，跑官要官就成了擋也擋不住的風(fēng)氣，使跑官要官成為一種帶有一定普遍性的現(xiàn)象。在這種情況下，“不許跑官要官”實(shí)際上是一項(xiàng)無法實(shí)現(xiàn)的要求，主動(dòng)“跑”?“要”才是真正起作用的潛規(guī)則。又如，當(dāng)我們把GDP作為領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人升遷的重要指標(biāo)時(shí)，不科學(xué)的發(fā)展就成了一種普遍的現(xiàn)象。而當(dāng)GDP進(jìn)一步被抽象成幾個(gè)簡單的數(shù)字時(shí)，在數(shù)字上做文章?甚至虛報(bào)摻假等現(xiàn)象也就不可避免地出現(xiàn)了，“干部出數(shù)字?數(shù)字出干部”就成了人們信奉的潛規(guī)則。再如，當(dāng)我們把降低上訪率作為對地方黨組織和政府進(jìn)行考核的重要指標(biāo)時(shí)，上訪這條渠道就開始變形，出現(xiàn)了壓訪?截訪這些怪現(xiàn)象。

既得利益

正成為影響制度建設(shè)的因素

執(zhí)行部門確實(shí)需要有一定的自由裁量權(quán)，才能保證權(quán)力運(yùn)行有足夠的靈活性。但問題在于，這些權(quán)力必須受到足夠的約束。受高度集權(quán)的蘇聯(lián)模式的影響，我們過去體制中一直存在實(shí)權(quán)部門自由裁量權(quán)過大?而這些過大的權(quán)力又缺乏監(jiān)督的問題。一些部門既當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”，又當(dāng)“裁判員”，還經(jīng)常自己就是“啦啦隊(duì)”。在市場經(jīng)濟(jì)的條件下，這種情況很容易導(dǎo)致公共利益部門化的現(xiàn)象，滋生出既得利益來。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，和國家行政機(jī)關(guān)相比，黨內(nèi)情況要好得多。不能說我們黨內(nèi)已經(jīng)出現(xiàn)了既得利益集團(tuán)，但是，同樣不能不看到，制度建設(shè)進(jìn)程中出現(xiàn)的問題或多或少地意味著，既得利益對黨的制度建設(shè)發(fā)揮著一定的影響。我們必須對既得利益集團(tuán)的形成保持足夠的警覺。

(據(jù)《理論動(dòng)態(tài)》)