防范金融風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化成財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策研究

陳想蘭　劉　艷　劉傳金

摘 要：金融風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政化是現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程中的“內(nèi)生”現(xiàn)象，也是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)換時(shí)期的一種必然現(xiàn)象。這種金融風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁成財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的問題需要及時(shí)化解，嚴(yán)加防范。

關(guān)鍵詞：金融風(fēng)險(xiǎn)；財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)

1 金融風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政化的表現(xiàn)內(nèi)容

經(jīng)濟(jì)建設(shè)事業(yè)的快速發(fā)展，需要巨額的資金支撐。無論是金融機(jī)構(gòu)貸款，還是財(cái)政部門投資都存在一定的風(fēng)險(xiǎn)，其表現(xiàn)內(nèi)容是多方面的。從整體來看，外債、金融機(jī)構(gòu)不良資產(chǎn)和社會(huì)養(yǎng)老保障欠款是我國隱性和或有債務(wù)的主要組成部分。

1.1 財(cái)政周轉(zhuǎn)資金

過去，財(cái)政部門把間隙資金作為臨時(shí)周轉(zhuǎn)金借給企業(yè)周轉(zhuǎn)，這部分資金的周轉(zhuǎn)使用，對(duì)于促進(jìn)企業(yè)的發(fā)展，培養(yǎng)新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)起到了“催化劑”的作用，但由于這類周轉(zhuǎn)金是財(cái)政性資金不計(jì)利息，所以各行業(yè)都爭(zhēng)先恐后的搞項(xiàng)目，爭(zhēng)資金，使周轉(zhuǎn)資金遍地開發(fā)，加之管理跟不上，回收不及時(shí)，由此形成的資金沉淀數(shù)額也相當(dāng)大。由于逾期不能回收，上級(jí)財(cái)政往往采取扣?？畹霓k法抵收，這樣使地方財(cái)政苦不堪言。

1.2 世界銀行貸款

近年來，國家重點(diǎn)項(xiàng)目和地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展都從世界金融組織貸款和國內(nèi)銀行匹配資金，這其中的相當(dāng)一部分形成的風(fēng)險(xiǎn)都由財(cái)政承擔(dān)。

1.3 國債轉(zhuǎn)貸資金

1998年以來，中央實(shí)施積極的財(cái)政政策，通過向銀行增發(fā)國債，擴(kuò)大投資，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，對(duì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了明顯的推動(dòng)作用。同時(shí)也增加了地方財(cái)政還款風(fēng)險(xiǎn)。因?yàn)闋?zhēng)取國債資金的項(xiàng)目有一半是簽訂還款合同的，還款責(zé)任最終由財(cái)政承擔(dān)，如果不能按期還本付息，中央將通過預(yù)算抵扣的辦法，從轉(zhuǎn)移支付的資金中扣還。

1.4 ?？钣馄诓荒軗芨缎纬傻膫鶆?wù)風(fēng)險(xiǎn)

在財(cái)政預(yù)算年度，已經(jīng)作了預(yù)算安排的資金，本應(yīng)按計(jì)劃按進(jìn)度正常撥付使用。否則，就影響事業(yè)的正常需要。但是由于受收入進(jìn)度的影響，資金調(diào)度困難，因而相當(dāng)一部分預(yù)算支出不能如期撥付，為了不影響經(jīng)濟(jì)建設(shè)事業(yè)的發(fā)展預(yù)算單位從項(xiàng)目資金需要出發(fā)。不得已只好找銀行貸款，銀行到期回收貸款又把扳子打到了財(cái)政頭上。

1.5 糧食風(fēng)險(xiǎn)基金配套不及時(shí)

1994年以來，中央為了穩(wěn)定糧食市場(chǎng)，保護(hù)生產(chǎn)者和消費(fèi)者的利益，促進(jìn)糧食穩(wěn)定增長(zhǎng)和糧食流通體制改革，出臺(tái)了糧食風(fēng)險(xiǎn)基金補(bǔ)貼政策，專項(xiàng)用于糧食收購、銷售、調(diào)撥、儲(chǔ)存和價(jià)格方面的補(bǔ)貼。

1.6 社會(huì)保障資金債務(wù)

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國的社會(huì)保障制度發(fā)生重大變化，從現(xiàn)收現(xiàn)付制轉(zhuǎn)向正常積累模式，財(cái)政部門正在編制社會(huì)保障預(yù)算。但是社會(huì)保障資金目前存在兩個(gè)問題。一是企業(yè)應(yīng)繳納的養(yǎng)老保險(xiǎn)資金存在著隱性養(yǎng)老金債務(wù)。二是財(cái)政承擔(dān)的社會(huì)保障資金來源有限。

1.7 農(nóng)村合作基金壞賬中需要財(cái)政“兜底”保一方平安的部分

近年來，農(nóng)村信用社、合作基金組織十分活躍，由于這類非銀行金融機(jī)構(gòu)運(yùn)作不規(guī)范，造成大量呆壞賬，不能正常兌付，導(dǎo)致了社會(huì)不穩(wěn)定。而解決這些問題，保護(hù)城鄉(xiāng)居民利益，維護(hù)社會(huì)的安定，又大多是由財(cái)政兜底。

2 化解金融風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政化的對(duì)策建議

2.1 深化國企改革，理順和規(guī)范銀、企業(yè)關(guān)系

我國金融資源有60%集中于國有商業(yè)銀行，而國有商業(yè)銀行金融資源又有70%流向了國有企業(yè)。國有企業(yè)盡管占用了70%左右的銀行信貸資源，但對(duì)GDP的貢獻(xiàn)率不到40%，對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率不到20%。所以國有企業(yè)整體效益不佳是導(dǎo)致金融財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的主要原因。這就必須進(jìn)行改革，明確銀、企的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，改變單一的國有商業(yè)銀行產(chǎn)權(quán)制度，通過股份制改造，建立多元主體的現(xiàn)代商業(yè)銀行體系。加快有條件的國有商業(yè)銀行上市步伐，并強(qiáng)化財(cái)政作為出資人的監(jiān)督作用。

2.2 完善投融資體制，把有限的政府財(cái)力投向公共物品和公共

服務(wù)領(lǐng)域。特別是對(duì)地方政府而言，如果投資行為不受約束，其投資范圍廣，資金缺口越大，在缺少合法融資渠道的情況下，通過各種方式集資、擔(dān)保所帶來的隱性債務(wù)就越多。又由于地方政府融資的隱蔽性，很難對(duì)其行為加以約束。因此，對(duì)目前地方政府的各種融資方式加以規(guī)范化顯得非常急迫，在條件成熟的地區(qū)，允許地方政府發(fā)行市政債券，以解決它們資金缺口問題，同時(shí)，還要做好相應(yīng)的立法工作。

2.3 建立政府潛在債務(wù)監(jiān)控體系，防范潛在債務(wù)向顯性債務(wù)的轉(zhuǎn)化

金融風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政化模式其實(shí)質(zhì)是對(duì)既存金融風(fēng)險(xiǎn)的事后 認(rèn)定，又具有明顯的被動(dòng)性。長(zhǎng)期以來，我國只統(tǒng)計(jì)政府的直接顯性債務(wù)，不考慮政府潛在債務(wù)，實(shí)際是回避了潛在債務(wù)所蘊(yùn)藏著的巨大財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。為了彌補(bǔ)這一風(fēng)險(xiǎn)化解方式的不足，有必要建立一套政府潛在債務(wù)監(jiān)控體系，將事后的認(rèn)定變成事前的監(jiān)控。

2.4 構(gòu)建潛在債務(wù)管理的法律框架，將潛在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理納入法制化軌道

在構(gòu)建的潛在債務(wù)管理法律框架時(shí)，至少要包括兩方面的內(nèi)容：一是通過潛在債務(wù)監(jiān)控系統(tǒng)，對(duì)債務(wù)出現(xiàn)異常情況的地方政府或金融機(jī)構(gòu)發(fā)出預(yù)警信號(hào)，對(duì)出現(xiàn)債務(wù)危機(jī)的地方財(cái)政和金融機(jī)構(gòu)依法實(shí)施接管或限期整改；二是當(dāng)?shù)胤截?cái)政出現(xiàn)緊急情況時(shí)，從法律上明確中央政府提供援助的標(biāo)準(zhǔn)和程序。